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Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

Del Anteproyecto al Proyecto de Ley de Rehabilitación y Regeneración Urbana

A continuación resumo los aspectos más significativos que, a mi entender, ha sufrido el texto del Anteproyecto de Ley. Estas modificaciones se deben a los informes técnicos recabados por el Ministerio de Fomento (Consejo de Estado, etc.) y al proceso de consulta (¡no participación!) ciudadana.

Respecto de los informes técnicos resalta el importante “peinado” que ha sufrido el texto del Anteproyecto por motivos de orden competencial – sobre todo, por competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia urbanística-. Seguramente también, estos mismos informes han determinado la incorporación de algunas modificaciones de carácter técnico así como de orden sistemático (cambiando la localización de los artículos) en el texto final del proyecto de ley. Por descarte, el resto de las modificaciones se puede intuir que se derivan de este proceso de consulta ciudadana.

A mi entender, el procedimiento que se sigue no es correcto porque las modificaciones introducidas por el Ministerio tras la consulta ciudadana no son dictaminadas jurídicamente por el Consejo de Estado. Este dictamen es indudable que representa una garantía de solvencia jurídica, del que quedan por tanto excluidas las modificaciones introducidas a última hora por el Ministerio tras la consulta ciudadana. Esta consideración resulta crucial porque algunas modificaciones introducidas “de soslayo” a última hora tienen un calado muy considerable. En concreto, ya adelanto que el nuevo texto propuesto para el párrafo cuarto del artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Suelo merece (sólo él) que corran “ríos de tinta”.

Adjunto a esta entrada un cuadro comparativo de los cambios del texto articulado que he podido descubrir en el texto articulado entre el texto del proyecto de ley y su precedente anteproyecto. Lo incorporo con el propósito de que pueda servir de ayuda y al mismo tiempo me excuse de incidir en todos y cada uno de los aspectos resaltados. Para no aburrir al paciente lector, me centraré en los cambios detectados entre ambos textos normativos que son más significativos y de mayor importancia, en una valoración (personal) y de urgencia.

CUADRO COMPARATIVO APL_PL

Respecto al Informe de Evaluación de Edificios (IEE)

En el artículo 2 (definiciones) se introduce sibilinamente el primer cambio pero que es muy importante. Se cambia el término “vivienda habitual” por “residencia habitual”. Y se asimila al concepto “tipología residencial de vivienda colectiva” otros edificios que no son estrictamente viviendas pero tienen un uso asimilado al residencial (alojamientos, hoteles, hostales, etc.) Ello supone la extensión de las obligaciones de contar con el Informe de Evaluación de Edificios (artículo 4 del Proyecto de Ley) a este tipo de edificaciones, lo que extiende el ámbito de aplicación típico de las ITE en las Comunidades Autónomas (que suelen afectar sólo a las viviendas).

Se propone también un régimen del IEE mejor coordinado con las ITE que el que se proponía en el Anteproyecto. De esta forma, ya no existen dos informes de forma paralela (duplicidad) sino que la existencia de la obligación de ITE exime la tramitación de un nuevo informe IEE. De esta forma el IEE se configura como obligación de mínimos para las ITE y sólo son exigibles en ausencia de ITE. Así, se añade un párrafo del siguiente tenor literal;

“Cuando, de conformidad con la normativa autonómica o municipal, exista un Informe de Inspección Técnica que ya permita evaluar los extremos señalados en las letras a) y b) anteriores (conservación y accesibilidad), se podrá complementar con la certificación referida en la letra c), y surtirá los mismos efectos que el informe regulado por esta Ley. Asimismo, cuando contenga todos los elementos requeridos de conformidad con aquélla normativa, podrá surtir los efectos derivados de la misma, tanto en cuanto a la posible exigencia de la subsanación de las deficiencias observadas, como en cuanto a la posible realización de las mismas en sustitución y a costa de los obligados, con independencia de la aplicación de las medidas disciplinarias y sancionadoras que procedan, de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable”.

Las consecuencias jurídicas de infringir del deber de disponer de IEE también se asimilan al régimen de las ITE.

“5. El incumplimiento del deber de cumplimentar en tiempo y forma el Informe de Evaluación regulado por este artículo y la Disposición Transitoria única tendrá la consideración de infracción urbanística, con el carácter y las consecuencias que atribuya la normativa urbanística aplicable al incumplimiento del deber de dotarse del informe de inspección técnica de edificios o equivalente, en el plazo expresamente establecido”

Finalmente, la periodicidad mínima exigible para la revisión de los IEE es de diez años y no de quince, como se preveía en el Anteproyecto.

En lo relativo a la titulación requerida para la emisión de este tipo de informes el proyecto de ley reconoce la habilitación técnica de aquellos profesionales que pueden firmar proyectos de construcción de edificaciones. No obstante, en la Disposición Adicional Tercera (nueva) se instituye una titulación específica para poder emitir y firmar este tipo de informes en directa competencia con los profesionales del ramo.

Respecto al deber de conservación

El deber de conservación se traslada al artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo. El traslado del artículo no se ha hecho de forma correcta de modo que resulta imposible saber si este deber de conservación incluye o no los deberes de mejora de “calidad y sostenibilidad” de la edificación.

Parece que la voluntad del Ministerio es extender la obligación de conservación también a las obras de mejora de calidad y sostenibilidad, como era ya en el texto del anteproyecto; aspecto que ya he analizado y criticado en una anterior entrada en este mismo blog (me gustaría ver al Ministerio de Fomento exigiendo también a todos los coches sin excepción la adopción de mejoras costosas con carácter obligatorio en sus motores para reducir la emisión de gases y el consumo de gasolina, tras pasar por las ITV). En todo caso, la redacción técnica del artículo es manifiestamente mejorable en un tema de tanta importancia como este. Esperemos que en el trámite parlamentario este tema se aborde con la atención que merece.

Respecto a actuaciones de rehabilitación, regeneración y reforma urbanas

En relación a esta regulación, los cambios más numerosos son los referidos a los temas competenciales. Así, desaparecen en el artículo 7 del proyecto de ley las definiciones de cada tipo de actuación (rehabilitación, regeneración y renovación), seguramente, por entenderse que es una materia urbanística y de competencia de las Comunidades Autónomas. En la misma línea, los cambios del nuevo artículo 14 del TRLS.

En lo relativo a la ordenación de este tipo de actuaciones, son dos las modificaciones que resaltan por encima de las demás. Primero, desaparece el párrafo cuarto del anteproyecto que definía aquellas obras e instalaciones de mejora de eficiencia energética en las que se excluía la consideración de aumento de edificabilidad, nuevamente por temas competenciales. Ahora sólo se legitima en el párrafo tercero del artículo 10, respecto a estas mismas obras, la ocupación del dominio público (y además con menos generosidad que en el anteproyecto)

Por otra parte, la farragosa regulación de la viabilidad económica de este tipo de actuaciones del anteproyecto, ahora queda remitida al artículo 15.4 del TRLS, prácticamente con la misma redacción. Pero debe hacerse notar que ahora la viabilidad económica sólo se exige a la ordenación (planificación) de este tipo de actuaciones, pero no a las unidades de gestión de las mismas sin alterar la ordenación. Lo cual, no deja de ser inexplicable.

Respecto a la regulación de estas últimas actuaciones de gestión, nuevamente resalta el peinado competencial al que se ha sometido. Así el artículo 11 del proyecto de ley, se limita a exigir aquellos documentos que son competencia del Estado por su afección al régimen de propiedad (equidistribución y realojo)

En el resto de artículos de este capítulo, las modificaciones también son en su mayoría exigibles por problemas de competencia por su colindancia clara con la materia urbanística.

Modificaciones del Texto Refundido de Ley de Suelo (TRLS)

Además de las ya comentadas transposiciones (no siempre felices) de artículos del anteproyecto al TRLS, el texto permanece sustancialmente igual entre el anteproyecto y el proyecto de ley, con las siguientes salvedades (detectadas de un rápido vistazo);

1. El artículo 9.8d) TRLS. El anteproyecto exigía licencia para la tala de masas arbóreas y vegetación arbustiva cuando puedan afectar al paisaje. Ahora, en el Proyecto de Ley TRLS se dice (más restrictivamente) que sólo están sujetas a licencia las siguientes talas;

“d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha exigencia se derive de la legislación de protección del domino público.”

2. Por otra parte, el artículo 14 vuelve a “restaurar” el régimen vigente en materia de las “actuaciones de dotación” y que el anteproyecto (de una forma bastante atrevida, por cierto) se proponía alterar proponiendo otra tipificación distinta de las actuaciones de transformación urbanística.

3. La “guinda” (la guindilla, sería mejor decir) se introduce en el nuevo párrafo cuarto del artículo 16, y que no figuraba en el anteproyecto. Dudo mucho que este párrafo haya sido dictaminado por el Consejo de Estado. Yo me lo he tenido que leer varias veces para entender lo que, en realidad, se propone. En opinión puramente personal, supone un “torpedo en plena línea de flotación” del modelo urbanístico del siglo XX y XXI. Lo transcribo simplemente para que vayan abriendo boca porque, como ya he anunciado antes, sólo él ya merece una entrada que publicaré posteriormente.

4. Con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato. La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuación.

También adjunto cuadros comparativos de los textos legislativos vigentes y las propuestas de modificación de los mismos para facilitar el análisis y lectura del Proyecto de Ley. Espero que sean de utilidad!!

CUADRO COMPARATIVO EDIF

CUADRO COMPARATIVO LPH

CUADRO COMPARATIVO TRLS