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El peligroso régimen jurídico de la infravivienda

Desde hace algún tiempo vengo asistiendo un poco perplejo al cada vez mayor alcance del régimen legal de lo que se ha dado en llamar como “infravivienda”; entendiendo por esta aquella edificación que no reúne las condiciones mínimas para que la misma pueda considerarse habitable. En concreto, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Ley 3R) refiere a la infravivienda en estos términos;

2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúna las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

Por el contrario, la Proposición de Ley de Vivienda en Euskadi define en su artículo 59.1 la infravivienda pero no exige que estas condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas tengan su reflejo en un instrumento legal, permitiendo así la incorporación de condiciones mínimas por la anchísima vía reglamentaria.

1. Se considera infravivienda toda edificación o parte de la misma destinada a vivienda que no cumpla las condiciones de habitabilidad en los términos establecidos en la presente ley y en la normativa sectorial de aplicación o en la que se promulgue en desarrollo de esta ley.

Infravivienda2

Conviene recordar que las condiciones de habitabilidad de las viviendas aparecieron por primera vez en la Orden de 16 de marzo de 1937 y el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Ambas normas las dictó el Ministerio de la Gobernación franquista, la primera en plena Guerra Civil y la segunda al año y medio de su conclusión. Se buscaba entonces garantizar que los proyectos de construcción de nuevas viviendas aseguraran un mínimo confort residencial. Posteriomente, se promulgó la cédula de habitabilidad; esto es, la autorización administrativa que, previo el control del cumplimiento de condiciones de habitabilidad en viviendas de nueva construcción, legitimaba su ocupación (Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944, sobre las condiciones higiénicas mínimas). En definitiva, se trataba de asegurar desde la Administración Pública que las viviendas que se construyeran de nueva planta y que fueran puestas en el mercado aseguraran unas mínimas condiciones higiénico-sanitarias.

Los requerimientos mínimos exigibles a las viviendas fueron acrecentándose a lo largo de la segunda mitad del siglo XX de forma que ya no sólo abarcaban las condiciones higiénico-sanitarias sino también incidían en otros aspectos del confort residencial (ascensores, el confort térmico, etc.). A mediados de la década de los ochenta, y ante la irrupción de las nuevas políticas de rehabilitación de vivienda, centradas sobre todo en Cascos Históricos, se entendió oportuno aprobar también unas mínimas condiciones de habitabilidad de aplicación a los proyectos de rehabilitación de edificios de viviendas, condiciones que eran menos exigibles que los de la nueva construcción. Esta evolución de exigencia creciente de las condiciones de las viviendas en los proyectos de nueva construcción y de rehabilitación es acorde con la evolución de la sociedad y de la ciencia. Nada habría que objetar a las mismas si son aplicadas por la Administración con mesura y flexibilidad.

Cedula de habitabilidad

Así las cosas, las necesidades del fomento de la actividad de rehabilitación residencial en favor del sector de la construcción, puesto de moda ahora por nuestro legislador estatal, ha optado por asimilar a la rehabilitación de las viviendas, con la mayor amplitud posible, las condiciones mínimas que se exigen a los proyectos de nueva construcción (Código Técnico de Edificación). En la Exposición de Motivos de la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana se afirma que no se pretende otorgar un carácter retroactivo a esta normativa pero lo cierto y verdad es que su exigibilidad a las obras de rehabilitación de edificios de viviendas existentes y a cargo de los particulares, bajo el paraguas del deber de conservación (y de mejora), convierte en muy discutible esta afirmación. En otro momento de este blog hemos tenido la oportunidad de reflexionar sobre esta extensión del contenido jurídico del deber de conservación.

La normativa urbanística de los PGOU incorpora a día de hoy unas condiciones generales de la edificación de modo que la licencia municipal que habilitaría la ocupación residencial ha terminado sustituyendo a la antigua “cédula de habitabilidad” en las normativas de casi todas las Comunidades Autónomas. Con la excepción reseñable de Cataluña que ha optado en su Ley de Vivienda por seguir exigiendo esta cédula de habitabilidad también para la legitimación de la ocupación residencial de las viviendas que se pongan en el mercado de venta o de alquiler, no sólo de aquellas viviendas que hayan sido objeto de proyectos de obras requeridos de licencia.

Esta última consideración nos plantea la siguiente cuestión; ¿qué régimen jurídico es de aplicación a aquellas edificaciones que fueron contruídas con anterioridad a las sucesivas normativas de edificación? ¿deberían ahora considerarse infraviviendas si no reúnen las condiciones mínimas de habitabilidad que se señalen por la normativa vigente? En otras palabras, ¿las exigencias mínimas de condiciones a las viviendas va a extenderse también a cualquier edificación de vivienda con independencia de si el mismo es objeto de obras requeridas de licencia?

Infravivienda 1

Y en esto nos topamos con el artículo 59 de la Proposición de Ley de Vivienda vasca (y que no ha recibido enmiendas de ningún grupo parlamentario) y que reza como sigue:

Artículo 59. Infravivienda

1. (Definición reseñada antes)

2. Es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad que serán de cumplimiento obligatorio para los instrumentos de planeamiento que aprueben otras Administraciones Públicas.

3. El Ayuntamiento del término municipal en el que se ubiquen las infraviviendas procederá a la declaración de inhabitabilidad de las mismas en los términos previstos en el artículo siguiente de la presente ley.

4. La declaración de inhabitabilidad de las infraviviendas cuando sea definitiva y firme en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la Propiedad y conllevará la prohibición de su utilización residencial en tanto persista la citada situación.

En otros términos. Se hace automáticamente exigible el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad a todas las viviendas y ello con carácter independiente de si las mismas van a ser objeto de obras de rehabilitación, de si han perdido estas condiciones de habitabilidad por mala conservación o de si nunca tuvieron tales condiciones por tratarse de construcciones ilegales o simplemente por haber sido construídas antes de la normativa de edificación y que se les hace ahora aplicable de forma retroactiva. Y conviene no perder de vista que el párrafo primero de este artículo permitiría establecer estas condiciones mínimas por vía reglamentaria.

Así, este control de habitabilidad se configuraría como obligatorio para los Ayuntamientos en base a su competencia de disciplina urbanística y conlleva la amenaza para el particular de la prohibición de la ocupación residencial de su vivienda afectada, incluso con carácter definitivo (como reza el siguiente artículo) y ello aunque la misma estuviere incorporada al tráfico jurídico con total normalidad (hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, etc.) Parecería incluso que por el simple conocimiento que tenga un Ayuntamiento de que una vivienda incumple las condiciones mínimas de habitabilidad, por ejemplo a través de la Inspección Técnica del Edificio (ITE), se vería obligado a declarar la inhabitabilidad de la misma con el resultado de prohibir su uso residencial; perdiendo con ello, por cierto, su condición de vivienda y, consiguientemente, su valor expropiatorio e incluso su derecho al realojo. Lo cierto es que no quiero ni pensar en las repercusiones que esto va a tener en el tráfico jurídico inmobiliario y en la viabilización de operaciones de regeneración urbana. Sobre todo si seguimos insistiendo en incrementar de forma progresiva las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas, haciendo aplicable las mismas a cada vez más supuestos, como acabamos de ver.

Edificio antiguo de viviendas 2

Así, en Euskadi estas exigencias mínimas de habitabilidad ya no serían sólo aplicables a los proyectos de nueva construcción o de intervención en edificios sometidos a actuaciones de rehabilitación mediante licencia. Incluso se superaría la legislación catalana en su control administrativo, mediante la cédula de habitabilidad, de estas mismas condiciones mínimas en los actos de disposición (venta o alquiler) de viviendas. El control administrativo de habitabilidad de viviendas en Euskadi, por la declaración de inhabitabilidad, aplicaría en cualquier momento y para cualquier edificio o vivienda; quedando así incardinada esta materia en la disciplina urbanística.

Resulta además extraña esta declaración de inhabitabilidad de las viviendas porque las normas de disciplina urbanística tradicional ya dan solución jurídica a las situaciones de ilegalidad de usos y de construcciones y también habilitan imponer a los particulares las obras de recuperación de las condiciones de habitabilidad de aquellas viviendas que, por mal mantenimiento o conservación, las perdieron. Por lo tanto, esta declaración vasca de inhabitabilidad sólo aplicaría a aquellos supuestos de edificios y viviendas legales y bien conservados pero construídos con anterioridad a la normativa que se les haría ahora de aplicación. Algo así como una suerte de labor de inquisición arquitectónico-urbanística del parque residencial de nuestras ciudades con grave riesgo de sus ocupantes que, en este caso, no verían peligrar su vida sino “sólo” su vivienda.

Ahora se me entenderá mejor cuando reclamaba antes la necesidad de flexibilidad y, sobre todo, de mesura.