Esta semana se ha hecho pública la Sentencia del Tribunal Constitucional por la que se declara inconstitucional varios artículos del Decreto Ley 6/2013, de 9 de Abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Este Decreto Ley ya fue objeto de comentario antes en este blog en otras entradas. En la primera me referí al texto del dictamen del Consejo de Estado que motivó el recurso de inconstitucionalidad, que refería a la inexistencia de una cobertura legal estatal para la regulación del fenómeno de la vivienda vacía. En la segunda entrada cuestionaba uno de los argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado en el recurso, que se basaba en la defensa del negocio de la SAREB como un supuesto título competencial del Estado. Y en relación con el fondo del asunto, también he tenido ocasión de reflexionar en una tercera entrada sobre la existencia o no de una supuesta competencia autonómica de imponer un deber de ocupación de las viviendas (que me ha costado, por cierto, no pocos reproches de mis compañeros pero en la que me reafirmo).

La Sentencia que comentamos no entra a valorar el fondo de este asunto de la ocupación. Se concluye el juicio de inconstitucionalidad de los artículos sobre el deber de dar efectiva ocupación a la vivienda y de sus artículos conexos (que regulan, por ejemplo, la sanción de la desocupación) por el hecho de que los Decretos-Leyes no pueden entrar a regular el régimen general de los derechos fundamentales, como el derecho de propiedad, según constante jurisprudencia. Tenemos que esperar entonces a la resolución de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las distintas leyes autonómicas en materia de vivienda (Andalucía, Navarra y Canarias) que incorporaron estos deberes de ocupación de vivienda u otros contenidos similares en sus respectivas legislaciones ordinarias.

No obstante, el Decreto-Ley recurrido es más conocido como el «Decreto Antidesahucios» porque, ante la eventualidad de un lanzamiento judicial de la vivienda por ejecución hipotecaria, establecía la posibilidad de expropiar el uso temporal de la vivienda que se ocupaba por tres años a favor del desahuciado y en contra de las entidades financieras (Disposición Adicional Segunda). Y es a esto a lo que referiré mayormente en la presente entrada. No sin antes advertir que el juicio de constitucionalidad de la sentencia es parcial porque, por motivos de orden procesal, el Tribunal Constitucional sólo entra a valorar su conformidad a la distribución competencial del Título VIII de la CE; dejando de lado, por ejemplo, cuestiones como la afectación de la expropiación así dispuesta al derecho de propiedad, etc. Nuevamente habrá que esperar futuras sentencias del TC contra la leyes ordinarias de vivienda de las Comunidades Autónomas para tener un canon completo de constitucionalidad.

Una vez que el Tribunal Constitucional entiende que el uso de un Decreto-Ley sí que está justificado para regular el desamparo por privación forzosa de vivienda por ejecuciones hipotecarias, despejados los motivos formales, se enjuicia el conflicto existente entre los respectivos títulos competenciales esgrimidos por el Estado y la Comunidad Autónoma. El Fundamento Jurídico 18 concluye en su último párrafo;

«Hemos de concluir, por las razones expuestas, que la Disposición Adicional Segunda del Decreto Ley 6/2013 supone un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que menoscaba la plena efectividad de la competencia estatal prevenida en el artículo 149.1.13 CE, determinando, en consecuencia, su inconstitucionalidad y nulidad.»

Conclusión de la que ya se puede deducir lo siguiente; 1) Existe competencia autonómica para responder a la emergencia habitacional generada por un lanzamiento hipotecario; 2) El Estado ha regulado también la protección de los deudores hipotecarios y el tema de los lanzamientos mediante Leyes y Decretos Leyes, regulación que se juzga legítima a la luz del artículo 149.1.13 CE y 3) La inconstitucionalidad de la norma autonómica se deriva, no de la falta de título competencial, sino de la concreta forma de regular porque menoscaba la plena efectividad de la competencia estatal.

1) Hay que descartar que exista un exceso competencial en cuanto a la materia regulada. Una Comunidad Autónoma puede regular mediante ley la reacción administrativa ante la necesidad de vivienda generada a la ciudadanía por un lanzamiento judicial. No se dice nada respecto al criterio de constitucionalidad que debe servirnos para enjuiciar la medida concreta dispuesta (en este caso, la expropiación temporal del uso) por su posible afectación, lesión o por su incidencia en el derecho de propiedad  de la entidad financiera, como nueva propietaria de la vivienda, por los motivos procesales antes citados.

2) El Estado ha decidido regular, en el marco de recapitalización de entidades financieras necesaria por la pérdida del valor de la garantía subyacente (la vivienda) de los mercados hipotecarios, «de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores»; regulación que se juzga necesaria para disciplinar el mercado hipotecario, que es un subsector clave en el sistema financiero. Prosigue así el Tribunal explicando que este objeto se juzga legítimo a partir del título competencial exclusivo que corresponde al Estado por el artículo 149.1.13 CE (Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica).

3) De este modo, la medida expropiatoria andaluza se juzga como inconstitucional pero no porque carezca de cobertura competencial sino porque resulta mucha más «incisiva» en la operatividad de los mercados hipotecarios que las acciones de fomento prevenidas por el Estado (ver Ley 1/2013, de 14 de Mayo, de medidas para reforzar la protección de deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social; ley que ha sido modificada posteriormente por el RDL 1/2015, 27 de Febrero, de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social).

Se debe reseñar que la medida expropiatoria dispuesta no es inconstitucional porque dé un distinto trato jurídico al mismo supuesto (situaciones de vulnerabilidad generados por lanzamientos judiciales por ejecución hipotecaria). La propia sentencia en su Fundamento Jurídico 11 recuerda la doctrina de la STC 142/2014, de 11 de Septiembre, que afirma, ante un supuesto de extraordinaria y de urgente necesidad, que «el hecho de que el legislador estatal haya aprobado, invocando al efecto sus competencias, medidas legislativas para satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio con las suyas.»  La inconstitucionalidad se deriva entonces del hecho de que ambas medidas (de fomento por el Estado y de expropiación por parte de Andalucía) se juzgan incompatibles e irreconciliables entre sí afectando esta última a la plena eficacia y el objeto de aquella. Extremo este que se discute en los Votos Particulares emitidos a la Sentencia.

Valoración. El aspecto que estimo más controvertido es el que deriva precisamente de esta última interpretación de incompatibilidad de las medidas arbitradas por el Estado y por la Comunidad Autónoma. Porque si el Estado reclama un ámbito competencial propio debe ejercerlo con el mayor respeto de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Considerando que las medidas de la ley del Estado en favor de los deudores hipotecarios son escasas y han resultado poco efectivas, esta interpretación de incompatibilidad con otras medidas autonómicas distintas que tuvieran el mismo objeto no estaría provocando  sino el «estrangulamiento» del ámbito que es propio a la  competencia de la Comunidad Autónoma y el bloqueo a la posibilidad de dar una respuesta que se juzgue necesaria por una Comunidad Autónoma en un ámbito que, no lo olvidemos, es de su competencia exclusiva.

Así, la doctrina de esta Sentencia viene a consentir que el Estado use sus competencias propias para menoscabar las competencias legítimas de las Comunidades Autónomas en base a una supuesta afectación a la economía general, que no se exige demostrar. De la peligrosidad de actuar de esta forma es consciente incluso el propio Tribunal, que hasta ahora ha venido reclamando que el uso de esta competencia estatal de coordinación y planificación se ejerza con la máxima cautela para evitar lesionar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

De esta forma, el Tribunal Constitucional aceptaría la tesis de la Abogacía del Estado que afirma que la protección del deudor hipotecario hay que ponerla en relación con lo que el Estado juzga como un correcto funcionamiento del mercado hipotecario; que exigiría, en última instancia, dispensar también una protección al acreedor hipotecario (las entidades financieras) incluso de modo preventivo.

Y hablamos de protección preventiva a entidades financieras porque lo que todavía nadie ha explicado es cómo la expropiación temporal de uso prevista para unos centenares de viviendas puede incidir de forma negativa en el funcionamiento del mercado hipotecario o puede conllevar el perjuicio de unas medidas de fomento dispuestas por el Estado y cuya aplicación práctica es casi nula. Explicación que se nos antoja más necesaria todavía si consideramos que a día de hoy esas viviendas así desalojadas en manos de los bancos estarán deshabitadas (y por tanto económicamente ociosas) y los deudores hipotecarios que fueron desahuciados estarán sin vivienda al no poder cumplir los estrictos requisitos exigidos por la legislación estatal para el acceso al Fondo Social de Vivienda.

Y es que «La Banca siempre gana»