La larga sombra de la equidistribución urbanística

De vuelta de vacaciones, para ir engrasando las neuronas, me gustaría compartir con vosotros una Sentencia del Tribunal Supremo que, corrigiendo otra del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, reflexiona sobre la equidistribución de beneficios y cargas en el Urbanismo.

Sin entrar aquí en los detalles del caso, la propia sentencia es profusa en los mismos y recoge ampliamente el supuesto de hecho enjuiciado y el razonamiento de la sentencia de instancia, se debe destacar la conclusión que alcanza el Alto Tribunal; aunque es cierto que la equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios tiene su aplicación en el ámbito propio de la gestión y, por lo general, no aplica a la ordenación urbanística, el justo equilibrio en el reparto de los beneficios y las cargas urbanísticas debe reputarse como un principio general del ordenamiento jurídico de modo que un desequilibrio en la asignación de los beneficios (desajustes de aprovechamiento entre distintas áreas) o en las cargas (adscripciones de sistemas generales a dichas áreas), aunque legales, deben ser especialmente justificadas o motivadas por el planificador so pena de tener la ordenación por arbitraria.

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El Tribunal Superior de Justicia concluye la legalidad de la ordenación urbanística ya que la misma es acorde con la legislación urbanística, que elimina la técnica de las áreas de reparto y de los aprovechamientos tipo, no garantizando la igualdad de trato urbanístico en la ordenación entre propietarios de suelo. También la ordenación enjuiciada se ajusta a la legislación básica de suelo en la medida que la misma habilitaría la adscripción y ejecución de sistemas generales en áreas de suelo urbano y la imposición de una reserva de suelo de vivienda protegida por encima de la media.

El Tribunal Supremo, por el contrario, corrige el dictamen de instancia. No porque se haya hecho una lectura errónea del régimen de derechos y deberes de la propiedad del suelo en  la legislación vigente sino porque, como decíamos más arriba, no se puede descartar la aplicabilidad de la equidistribición como principio general del derecho; en este supuesto, entendido como parámetro de razonabilidad en el ejercicio de la potestad discrecional  de la ordenación urbanística, como correlato del principio de igualdad. De modo que se hace precisa una específica motivación del planificador municipal que dé suficiente cobertura a la ordenación urbanística generadora de desigualdad entre los propietarios de suelo urbano de toda la ciudad; no debiendo pechar la carga de la prueba sobre la arbitrariedad en el propietario. Lo hace, en concreto, con las siguientes palabras en los FJ 3 (adscripción del sistema general) y FJ 4 (reserva de suelo para VPO);

“TERCERO (…)

Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, por el contrario, ha expresado abiertamente, entre otras,en su Sentencia, de fecha 23 de febrero de 2012 (recurso de casación 26/2008 ), que «el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados -como manifestación del derecho de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución -, ha sido configurado como principio general del urbanismo, de aplicación tanto en la redacción de los planes en que se ejercita la potestad de planeamiento, como en la fase posterior de la ejecución» .

En la propia Sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 17 de enero de 2013 (recurso de casación 4526/2009 ), invocada por el Ayuntamiento recurrido en su escrito de oposición al recurso de casación, no se sostiene lo contrario ni se acepta la tesis que ahora mantiene dicha Corporación municipal, sino que se declaró, siguiendo lo expresado en la previa Sentencia de fecha 27 de septiembre de 2012 (recurso de casación 2174/2009 ), que «la equidistribución presupone que el planeamiento no afecta de igual manera a unos propietarios y a otros y lo que la garantía de la equidistribución significa es que esas diferencias que origina el planeamiento se distribuyan equitativamente entre los propietarios afectados por la actuación», si bien admitimos que, «por lo general, la equidistribución ha de conseguirse en un momento posterior al planeamiento, en la fase de gestión».(…)

En el caso ahora enjuiciado, en el que se ha adscrito a un concreto ámbito un sistema general que beneficia por igual a toda la ciudad, aun cuando se vaya a actuar por el sistema de expropiación, lo cierto es que tal adscripción, con el consiguiente deber que comporta para sus propietarios de ceder y costear su ejecución, supone que el justiprecio se verá reducido por esa carga que ha sido impuesta a los propietarios del mismo, sin explicación ni justificación alguna, o, al menos, ni la Sala de instancia ni la Administración urbanística demandada, ahora recurrida, aciertan a ofrecer otra que la de ser tales determinaciones coherentes con el modelo territorial del Plan General, sin más explicación, y cuyo significado genérico no resulta suficiente para admitir que se haya respetado la exigencia de motivación, como hemos declarado, entre otras, en nuestra Sentencia de fecha 28 de mayo de 2013 (recurso de casación 473/2010 ), al exigir una cumplida y precisa motivación que haga posible su control jurisdiccional, razones todas por las que los motivos primero y segundo de casación alegados deben ser estimados.

CUARTO. (…)

No desmiente la Sala de instancia ni el Ayuntamiento recurrente la afirmación de los recurrentes acerca de que, en el ámbito en cuestión, se destina un 67% de la edificabilidad residencial a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a pesar de que la media de edificabilidad residencial destinada a vivienda protegida en la ciudad es del 46,36%, y, ante la protesta de desproporción con vulneración, por tanto, de lo establecido en el artículo 10.1 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo invocado como infringido, el citado Ayuntamiento se limita a oponer que el Tribunal a quo ha declarado que el juego del principio de justa distribución de beneficios y cargas se ciñe al ámbito de la ejecución, lo que, como hemos declarado anteriormente, no es así, y que no concurre un término valido de comparación que lo evidencie, a pesar de que se admite que en el ámbito de “Txomin Enea” se ha impuesto una reserva del 67% de la edificabilidad residencial a viviendas protegidas mientras que la media del suelo urbano de la ciudad es del 46%, sin que tal desproporción cuente con justificación ni explicación alguna por parte de la Administración urbanística, que es quien debe motivar la determinación impugnada, en lugar de achacar, como hace la Sala sentenciadora, a los demandantes que no hayan justificado que no existe necesidad de vivienda protegida que lo justifique, para exonerar al planificador de hacerlo con el argumento que éste parte de los condicionantes existentes, entre ellos la vivienda protegida con la que cuenta el municipio y las necesidades de la misma, lo que, sin duda, puede ser cierto y por ello se le debe exigir que lo explique y justifique al tiempo de aprobar el planeamiento urbanístico, razones que igualmente son determinantes de la estimación de los motivos de casación tercero y cuarto.”

De este modo la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene a contrapesar el incremento de los deberes urbanísticos de la propiedad del suelo y el correlativo mayor alcance de la potestad discrecional del planificador con una exigencia reforzada de motivación de las decisiones urbanísticas que, provocando una desigualdad para los propietarios, alcancen rango normativo en la ordenación urbanística. En este mismo sentido, nos atrevemos a enlazar esta jurisprudencia con lo que ya reflexionamos en otra entrada sobre el principio de no regresión del planeamiento y que opera también como límite a la discrecionalidad del planificador urbanístico municipal, incluso en procesos de revisión.

Y visto lo anterior se nos presenta entonces la cuestión de cuántos planes o instrumentos de ordenación urbanística actualmente vigentes en Ayuntamientos podrían superar con éxito el canon de motivación de la decisión urbanística adoptada considerando que, como reconoce el propio Tribunal Supremo, esta desigualdad es consustancial al planeamiento urbanístico. Tenemos jaleo servido en el que siempre nos vendrá bien, aunque sea como excusa, recordar la elaboración doctrinal del difunto maestro y, sobre todo, amigo Javier García-Bellido.

5 comentarios en “La larga sombra de la equidistribución urbanística

  1. En sentencias como ésta, siempre queda la duda de qué motivación necesitaría la sala del TS, para considerar superado el canon de razonabilidad de la decisión del planificador, e incluso si esa motivación habría sido suficiente en fase de prueba.
    Como en muchos casos, da la sensación que a la vista del caso concreto, los magistrados se forman una opinión, del caso, y después buscan los argumentos.
    El razonamiento en todo caso es intachable, pero coincido contigo en la dificultad de superar esa razonabilidad y motivación en tantas decisiones que comportan un Plan General.

    1. Completamente de acuerdo con todo lo que comentas.
      Además hay un tema procesal que resulta de interés de cara al recurso de casación. Y es que una interpretación tan amplia del recorrido de los “principios generales del derecho” aplicados a la materia urbanística puede abrir el “interés casacional” al Tribunal Supremo incluso para dictaminar sobre sentencias de los tribunales superiores de justicia en estricta aplicación de la normativa urbanística autonómica. ¿Otro proceso “recentralizador”?

  2. Hola Iñigo:
    En relación a la adscripción, al menos en el País Vasco, tengo entendido que no es una técnica posible al haberse declarado inconstitucional el inciso “adscripción” del art 138.3 de las actuaciones integradas (Ley 2/2006), sean en SURBLE o en SUNC, por la STC 94/2014.
    Es como una pasada de frenada, pero el texto legal quedó así.
    Que opinas?

    1. Hola Alvaro;
      La STC 94/2014 se dictó en el curso de una cuestión de inconstitucionalidad; no de un recurso de inconstitucionalidad. Así, el TC contrasta las normas de Ley 2/2006 con las normas de la LRSV 6/1998, que eran las aplicables al caso enjuiciado. No se hace cuestión de su adaptación al TRLS 2008, que es el vigente.
      El propio Tribunal advierte en su FJ 2º que lo hace así porque la cuestión planteada se refiere a la necesidad de resolver un supuesto concreto. Por consiguiente, la STC 94/2014 no debería tener más recorrido que resolver las dudas sobre la legislación que debía ser aplicable entre los meses de Septiembre 2006 y Julio de 2007.
      Por ello yo no interpreto que el inciso “adscripción” del artículo 138.3 LSU haya sido declarado inconstitucional “erga omnes” sino inaplicable al caso en concreto que se enjuiciaba. De hecho, como comentas, en la sentencia que motiva la entrada el propio TS reconoce que la LS2007 y el TRLS 2008 han incrementado notablemente los deberes y cargas de propietarios de suelo; extremo que intenta el Tribunal compensar con la reclamación de la existencia de un “plus de motivación”.

  3. Efectivamente, que triste es que haya tanta arbitrariedad en los planes urbanísticos, y ya no sólo en la atribución diferencial de aprovechamientos, sino también en los criterios para la adjudicación de licencias, imposición de cargas de urbanización, atribución de parcelas resultantes… Y por más que efectivamente esta arbitrariedad nos haya dado trabajo más de una vez, no puedo sino lamentar tanto o más que añadir a lo antes dicho, que lo anterior se deriva también la pobre calidad jurídica y económica de los planes urbanísticos. ¡Que importante es que los planes sean redactados REALMENTE, por equipos multidisciplinares, y en que pocas ocasiones sucede!. Brindo también yo por venir a cuenta de la polemica que hayas sacado a resplandecer, más que a relucir la figura del abotecto, del arquigado, del difunto pero eterno maestro. Un saludo “Garcibelli”.

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