Anteproyecto de Rehabilitación y Regeneración Urbana. El deber de conservación

El Anteproyecto sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (en adelante #LRRRU) que se está tramitando desde el Ministerio de Fomento tiene como uno de sus objetivos el impulso de la actividad de rehabilitación de edificios y de la transformación y mejora de la ciudad construída. En eso creo que todos podemos estar de acuerdo. Pero el problema de la actividad de rehabilitación y de la regeneración urbana en nuestro país no ha sido la carencia ni de ideas, planes, proyectos ni de herramientas (técnicas, jurídicas) ni tampoco de agentes (sociedades públicas de rehabilitación y profesionales) que las pongan en marcha. El problema ha sido y es la ausencia de financiación suficiente para acometer semejante reto. Ahora, como se demostrará, el dinero va a salir nuevamente del bolsillo de la sufrida ciudadanía.

Como profesional del derecho que ha trabajado en este tipo de materias siempre me ha suscitado mucho interés el texto articulado del anteproyecto. Pero mi interés se ha ido tornando en sorpresa, cuando no en incredulidad, sobre algunos aspectos del anteproyecto. En concreto, este post lo dedicaré al nuevo tratamiento jurídico del deber de conservación de edificios a cargo de sus propietarios que introduce subrepticiamente el texto del anteproyecto.

El deber de conservación de edificaciones (tradicional en la normativa civil) supone la obligación de realizar, a costa de sus propietarios, obras de mantenimiento del edificio así como de reposición de lo que se ha deteriorado. El deber de conservación y mantenimiento de edificios se agudiza en caso de que el inmueble esté protegido por poseer un valor histórico-arquitectónico especial, algo que puede parecer lógico salvo por el hecho de que este “deber especial” debe costearlo su propietario. Desde el Urbanismo se ha intentado compensar este incremento de las obligaciones particulares a través de la técnica de la “vinculación singular”.

Este deber de conservación y mantenimiento se fue progresivamente extendiendo con el tiempo, desde la conservación, a la realización también de obras de mejoras en el edificio. Estas mejoras eran exigibles no por el mantenimiento del edificio en sí mismo sino por la obligación de mantener el mismo en “uso efectivo”. Estos deberes de mejora alcanzan de esta forma, por ejemplo, a las obras de accesibilidad (ascensores, rampas) y a las obras de modernización de todo tipo de instalaciones.

Los deberes de conservación del inmueble y su mantenimiento en buen uso efectivo (comprendidos en este deber de conservación) son, como se puede observar, correlativos bien a a la condición de propietario del objeto inmueble o bien a la condición de usuario del mismo. Y todo ello con el último objetivo de evitar daños y perjucios a terceros.

Esta extensión de los deberes implícitos al derecho de propiedad de un edificio inmueble no es inconstitucional. El propio TC reconoce la posibilidad de extender estas obligaciones por la sujección del derecho de propiedad a la función social, que también es cambiante en el tiempo. No obstante, el propio Tribunal impone al legislador unos límites muy claros (en este sentido, puede consultarse la STC 37/1987)

  1. Reserva de legalidad. El alcance de estos deberes y las personas obligadas deben estar determinadas en la ley. No obstante, es posible hacer una remisión general y acudir a otros instrumentos normativos a modo de complemento para asegurar su efectividad. Por ejemplo, los PGOU en suelo son instrumentos de ordenación de estos mismos deberes de propiedad del suelo.
  2. Protección del “contenido esencial del derecho”. La imposición de deberes tiene que tener una función social y, además, debe guardarse una cierta proporcionalidad entre los derechos y los deberes. Por tanto, la imposición de deberes y limitaciones no puede suponer la anulación de su sentido económico.
  3. Los deberes tienen que tener carácter general, que afectan a todos los propietarios de un inmueble de una determinada naturaleza por igual. No pueden suponer un sacrificio particular de determinados propietarios. De lo contrario, estaríamos ante vinculaciones singulares por imposición administrativa de algunas obligaciones especiales de hacer a determinados propietarios, como hemos visto.

Tribunal-Constitucional-fachada

 El #LRRRU en su artículo 4 y la reforma del artículo 9.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo extienden el deber de conservación, a cargo de los propietarios de los inmuebles, a la realización de obras e inversiones para la mejora de calidad y sostenibilidad del medio urbano y lo hace sin límites ni garantías. Por otra parte, al quedar asociado este “nuevo deber” de mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano al deber de conservación, el anteproyecto le aplica el régimen jurídico tradicional de este último. Pero, en mi opinión, esto es simplemente un atropello por, al menos, los siguientes motivos:

  • El deber de acometer obras de mejora para la optimización de la calidad y la sostenibilidad del medio urbano puede carecer de encaje alguno en el concepto del deber de conservación del propietario. Porque puede suponer un deber o una carga no vinculada ni a la propiedad del objeto inmueble – que exige su conservación y reparación –  ni a su uso o utilización efectiva – que exigiría la modernización de instalaciones -. No son entonces obras que condicionan el seguir usando legítimamente el inmueble. En estas obras, que tienen carácter extraordinario de mejora, el propietario o usuario del inmueble no obtiene aprovechamiento directo de dichas mejoras a las que se ve obligado (ni siquiera le suponen la legalización de su situación). Estoy pensando, por ejemplo, en las costosas obras precisas para la introducción de medidas de eficiencia energética en el edificio/vivienda.

En este sentido, parece más un “impuesto”, una contribución forzosa y extraordinaria de los propietarios de edificios a las políticas medioambientales. No se logra entender por qué la responsabilidad económica tiene que recaer o la tienen que financiar todos los propietarios de edificios y no las Administraciones Públicas como cualquier política de fomento, que en el fondo es de lo que se trata. Si se me permite un ejemplo, es como si para garantizar el acceso a la vivienda del artículo 47 CE, se obligara a todos los propietarios de viviendas que tienen una cama disponible a dar techo a las personas que carecen de ella (aunque después se les diera una pequeña subvención compensatoria) El respeto medioambiental y de acceso a la vivienda son principios que informan las políticas de las Administraciones Públicas, según la Constitución. No constituyen deberes de la ciudadanía.

  • Todavía tiene menos sentido aplicar el límite del 50% del coste del valor de reposición. Este valor funciona para las obras de conservación y mantenimiento como límite porque, en caso de rebasarlo, la legislación urbanística da pie a la situación legal de ruina de la edificación. En este caso, se entiende que es más caro hacer las obras de reparación que demolerlo y edificarlo de nuevo. Pero aplicado a obras de mejora de la calidad del medio urbano y la sostenibilidad,  obras que no tienen la gravedad de llevar el inmueble a la ruina (no afectan a la seguridad, estanqueidad, estabilidad, etc.), el importe es claramente excesivo, arbitrario y puede dar lugar a innumerables abusos.

Asociado a esto mismo, se deduce un grave problema adicional. En el caso de que exista la necesidad de realizar obras de consolidación (por debajo del límite del 50%) a las que, ahora, se sumaría además la necesidad de acometer estas obras de mejora de la eficiencia energética superando así el límite del 50%, ¿estaríamos ante un caso de ruina inducida del edificio? ¿Rebasado ese límite del 50%, se impediría acometer las necesarias obras de consolidación? ¿Acaso esto no es un expolio?

  • Desde la perspectiva constitucional del régimen de propiedad, que hemos analizado antes, este deber ciudadano de mejora de la eficiencia energética tampoco parece tener mucho encaje. Entiendo que se está forzando el concepto de “función social de la propiedad” más allá de sus límites. Este concepto no puede hacer exigible a los propietarios de los inmuebles obras que son ajenas a su condición de propietario o usuario.

Urbanismo edificatorio

En el anteproyecto, el alcance (contenido) del deber de mejora de eficiencia no está suficientemente delimitado, de forma que su aplicación no puede tener carácter general común. Nótese que la reforma del artículo 9.6 del TRLS, que se propone en #LRRRU, determina que dichas obras son las señaladas en el Código Técnico de Edificación, cuya aplicación (retroactiva y por tanto inconstitucional) se puede exigir unilateralmente. Pero nótese también que dicha exigencia puede ser total o parcial, a juicio de la Administración. Esto supone de forma evidente un problema de des-legalización (nuevamente inconstitucional) porque el alcance de los deberes no se determina en una ley y ni siquiera se requiere del apoyo de un plan o instrumento de gestión urbanístico, para poder ser impuestas a los propietarios (artículo 4). Los planes urbanísticos exigirían una motivación de interés general, darían derecho a información pública y a las alegaciones y, lo que es más importante, exigiría de un estudio de viabilidad económico-financiera de lo que se propone. Por el contrario, en este deber de acometer obras de mejora, no existe ninguna garantía legal de la proporcionalidad entre lo que se está exigiendo al propietario y la función social que se dice perseguir. Dado el importante volumen económico que pueden tener este tipo de obras, la imposición del deber (de hasta el 75% del coste de reposición) puede terminar desnaturalizando el derecho de propiedad (a través del mecanismo de inducción de ruinas o la reducción de la superficie de la vivienda a través de la reparcelación forzosa interior del inmueble rehabilitado).

Así, no existe ni garantía de legalidad, ni garantía de respeto del contenido esencial del derecho de propiedad ni garantía de igualdad en la aplicación de estos deberes, que dependen del parecer de cada Administración (a través de la técnica de las órdenes de ejecución) en función de no se sabe qué tipo de criterios. También la exigencia retroactiva de adaptación de todos los edificios a las exigencias del Código Técnico de Edificación tiene difícil encaje constitucional.

En este sentido, se deben destacar dos grandes diferencias con el artículo 111 de la Ley de Economía Sostenible, actualmente vigente. En este artículo estas obras de mejora de calidad y sostenibilidad del medio urbano sólo son exigibles a los particulares en el supuesto de que las mismas estén comprendidas en un plan urbanístico o programa aprobado y en vigor y además se trate de obras para la mejora de la accesibilidad o bien para la mejora de las instalaciones impuestas por normas legales sobrevenidas. Por lo tanto, 1) la extensión de la obligación (sólo para las obras de esa naturaleza), 2) la mejor tutela administrativa (que exige vinculación con el interés general urbanístico a través de planes y programas aprobados y en vigor) y, por último y especialmente, 3) la exigencia de que estas obligaciones deriven de otras normas legales sobrevenidas constituye una triple garantía que se acomoda bastante mejor a los requerimientos constitucionales.

Ahora, por el contrario, se trataría de eliminar esta triple garantía. Con el redactado del anteproyecto #LRRRU no sabemos quiénes son los obligados, para qué obras ni con qué alcance, no se exige ni plan urbanístico ni programa aprobado y, además, las exigencias imponibles a los particulares no tienen por qué venir impuestas por otras normales legales.

La no-inocente y buscada extensión del deber de conservación busca enfrentar directamente a los propietarios de viviendas y edificios con los agentes privados que, so pretexto de la rehabilitación, fuerzan a los ocupantes a realizar a su costa unas obras de importe desproporcionado. Y todo ello sin saber a qué criterios obedecen estas cargas ni las personas obligadas. Incluso los rehabilitadores pueden incrementar las obras a un 75% del coste de reposición en detrimento de los derechos de los ocupantes de los inmuebles. Nótese que el agente rehabilitador se cobra de la obra realizada con aprovechamiento – reparcelación interior del inmueble – o bien fuerza la venta o sustitución forzosa de los propietarios por imposibilidad de hacer frente de estas obligaciones.

Nuevamente, como en el agente urbanizador, el rehabilitador dispara con “pólvora ajena” ya que el coste de la obra la tiene que pagar sus propietarios y/o ocupantes y su importe puede ser enormemente desproporcionado. De esta forma, se termina legalizando la violación del uso de inmuebles pacífico y no lesivo hacia terceros pudiendo dar lugar a expropiaciones, traslados forzosos (gentrificación), rescisión de contratos de alquiler de viviendas habituales (y no siempre con garantía del derecho de realojo), disminución de la superficie de vivienda de reposición, etc.

 No se trata de proteger el medioambiente ni  garantizar el acceso a la vivienda (como con un cinismo sin límites se dice en la Exposición de Motivos). Que a nadie le quepa duda de que se trata de un negocio; un negocio que supone sustituir el plan RENOVE de edificios por la estrategia de “REMOVE” de las personas económicamente más indefensas y que suelen habitar los entornos urbanos más proclives a generar este tipo de actuaciones.

Aprovecho estas líneas para pedir que alguien en el trámite parlamentario ponga freno a este atropello jurídico.

7 comentarios en “Anteproyecto de Rehabilitación y Regeneración Urbana. El deber de conservación

  1. Hola I.
    Espero y deseo que se modifique el anteproyecto de tal modo que no se fuerce a nadie a acometer inversiones por encima de sus posibilidades, y que en todo caso se creen los mecanismos (créditos blandos, rehipotecas a bajo interés) para garantizar la viabilidad económica de las muy necesarias actuaciones de rehabilitación. Dicho lo cual, me permito un símil: cuando uno posee un coche de 25 años de antigüedad y por sus elevadas emisiones no pasa la ITV, no es el estado (todos nosotros) quien le proporciona un vehículo nuevo; se justifica que existan ciertas subvenciones por el bien del medioambiente, pero yo, usuario de transporte público e inquilino, no veo bien que mis impuestos vayan a quien ha decidido ser propietario de vehículos y viviendas. Es el deber de su dueño mantener ambos en condiciones adecuadas.
    Mi punto de vista: las viviendas no son eternas, no podemos esperar hacer una gran inversión inicial y luego olvidarnos de mantener el edificio durante 40 años, es un error cultural que tenemos que subsanar.
    Saludos.

    1. Juan, muchas gracias por el comentario. Tienes razón en lo que dices. Las viviendas no son eternas ni es justo que los contribuyentes paguen o subvencionen por una inversión que va a terminar engrosando el patrimonio de los propietarios de viviendas. Ten en cuenta, de todas formas, que los “retornos” de la inversión de rehabilitación en favor de las arcas públicas son también importantes por la generación de actividad económica que inducen.

      En cualquier caso, como bien dices, mi temor es por las Administraciones Públicas que impongan obligaciones de acometer obras de rehabilitación de costes desproporcionados (eficiencia energética de edificios) a gente que no puede pagarlos. Me preocupa porque el incumplimiento puede suponerle incluso la pérdida de su vivienda. Y estas obras van a afectar a cuestiones que no tienen que ver con la conservación o el mantenimiento de su edificio o vivienda. Son obras de mejora y además muy costosas. Esto va a afectar a la gente con menos recursos económicos viviendo en los barrios más humildes (y por ello más necesitados de rehabilitación) de nuestras ciudades.

      Es cierto que la colaboración del sector de la construcción, que necesita algún margen de negocio, es necesaria y puede convertirse en un valor. Pero hay que buscar un equilibrio, un acomodo, entre todos los intereses en juego. El anteproyecto, de forma interesada en mi opinión, está muy lejos de conseguirlo.

      Un saludo

  2. Mi temor es que la ambiciosa Ley RRRU acabe en papel mojado y uno más a la lista de fraudes colectivos consentidos y conocidos. Los IEE se redactarán trucados para no comprometer a las CC.PP.s, que a su vez son autoras del encargo, pagadoras de los técnicos redactores, y “pacientes” del dictámen. Es decir, la independencia del IEE es dudosa.
    Las “categóricas” decisones municipales se limitaran a “obligar” aquellas de las actuaciones seleccionadas por el Ayto. que puedan ser subvencionadas por existencia de fondos. Pocas comunidades de vecinos reunen la doble condición: rentas elevadas, que pueden abordar costes de RRRU, y edificios necesitados de rehabilitación o regeneración.
    Pesimismo al margen, el lado bueno es que al menos se podrán realizar aquellas rehabilitaciones que sí dispongan de medios de generar pluvalías, sea por vía de ahorro energético, o generando otras pluvalías por circunstancias específicas indiviuales. P.ej,. venta de locales de la comunidad, etc. La discrecionalidad de la Junta de Propietarios se vé bastante reducida.
    Tambien es cierto que una regeneración de entorno amplio genera unas plusvalías que acumulan las viviendas y fincas individuales. Esta pluvalía se traslada al IBI seguro y, quizá, al bolsillo del propietario, que puede ser, o no, ocupante forzoso de su vivienda al no existir condiciones para su venta o capitalización.
    No veo a un Ayuntamiento obligando una inversión a determinados vecinos propietarios de un inmueble. Los casos que se den se mantendrán dentro de los límites de las exigencias de seguridad e inversiones mínimas. Los casos de realojo masivo son políticamente imposibles, salvo que realmente resulten ventajosas para todos.
    Y en general, no hay financiación para nada: no sé cual va a ser la garantía de los créditos necesarios para urbanizacion o rehabilitación que no producen, en general, fincas nuevas.
    Creo que al legislador se le ha olvidado, quizá no, contar con los bancos. Los antiguos planes nacionales de vivienda determinaban los tipos de interés bancario a aplicar a las actuaciones de vivienda. Es decir, el crédito bancario se daba por supuesto. Ahora el legislador es más tímido: el crédito bancario no es parte de las piezas del puzzle.
    La criba de la financiación va a ser la definitva. Finalmente serán las garantías de financiación y los comités de riesgo de los bancos quienes decidan que RRRUs van a ser finalmente realizadas.

    1. Gracias Luis Ignacio por tu comentario. Estoy completamente de acuerdo contigo.
      Pero me genera mucho recelo el proceder indiscriminado del agente urbanizador (ahora sería “agente rehabilitador”), muchas veces con consentimiento de los Ayuntamientos; es cierto que quizás sea sólo una posibilidad legal que se quede sin explorar ya que los Ayuntamientos no vayan a imponer condiciones desorbitadas a los propietarios y los IEE, como bien comentas, no sean demasiado comprometedores. Ojalá
      En relación a lo que comentas “se podrán realizar aquellas rehabilitaciones que sí dispongan de medios de generar pluvalías, sea por vía de ahorro energético, o generando otras pluvalías por circunstancias específicas indiviuales. P.ej,. venta de locales de la comunidad, etc.” también estoy muy de acuerdo. Pero esto que propones requiere planificar cuidadosamente este tipo de actuaciones, discriminando unas zonas de otras en base a estudios socio-urbanísticos, haciendo estudios de viabilidad económica muy pormenorizados y liberando recursos municipales de los Patrimonios Municipales de Suelo (derivados de plusvalías de las mejores zonas de la ciudad) en favor de las zonas más necesitadas de RRRU. Por ejemplo, tal como requiere la legislación urbanística vasca. Y la planificación urbanística, en contra de lo que dispone actualmente la Ley de Economía Sostenible, parece que ha pasado a ser un requisito prescindible.
      Me temo que en la LRRRU se ha hecho un “totum revolutum” en el que se han terminando mezclando cosas que no tienen sentido. Así, extender la técnica de gestión urbanística de suelo (por ejemplo, la reparcelación) a las actuaciones de rehabilitación es más que discutible; porque los intereses públicos y privados en el desarrollo urbanístico son muy distintos a los intereses públicos y privados en juego en las actuaciones puras de rehabilitación, en las que también se ponen en juego las condiciones de tenencia de particulares de su vivienda habitual.
      Como apuntas, la regeneración y rehabilitación urbana requiere de “otra cosa”. Y este anteproyecto no parece que acierte demasiado ni en el diagnóstico ni en la terapia. Está por ver las consecuencias de este “desatino legislativo”

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