Urbanismo y Libertad Religiosa. El caso de los centros de culto en Bilbao (II)

En una entrada previa comprometí unas reflexiones en torno a la polémica y consiguiente pleito sobre la norma del PGOU que prohibía establecer centros de culto en los locales de los edificios residenciales. La polémica surgió porque el PGOU de Bilbao introdujo, por medio de una modificación puntual, el veto a la apertura de nuevos centros de culto en los locales de los edificios de viviendas por las molestias (ruidos) que estos equipamientos son susceptibles de generar. Frente a ello se alzaron la Comisión Islámica y el Consejo Evangélico mediante la interposición de sendos recursos contencioso-administrativos.

Estos recursos partían de la base (y así quedó demostrado en el juicio) que la prohibición de abrir centros de  culto en los bajos de los edificios de viviendas, desde un punto de vista cuantitativo, supone extender el veto a más de la mitad de los edificios del municipio de Bilbao. El Consejo Evangélico además, partiendo de la constatación del alto grado de consolidación de los usos en el centro del municipio de Bilbao, añadía que pemitir sólo la apertura de centros de culto en edificios que no tuvieran viviendas (centros comerciales, por ejemplo) no era una solución viable. Por consiguiente, se concluía que la norma no era proporcional ni razonable y que, por ello, no respetaba la libertad religiosa; análisis de proporcionalidad sobre el que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no se pronunció (la Comisión Islámica no lo invocó en su demanda y, por su parte, el recurso del Consejo Evangélico fue  previamente estimado por ausencia de participación ciudadana, como comentamos en el post anterior, sin necesidad de entrar en el fondo del asunto).

TSJPV fachada

Si se lee desapasionadamente la Sentencia Consejo Evangélico PGOU Centros de Culto, se puede concluir con facilidad la siguiente doctrina (que se expone de forma resumida);

1.  Existe una libertad de culto de las confesiones religiosas y que implica una esfera de libertad, libre de coacciones por parte de los poderes públicos, para la apertura de centros de culto; ello se deduce de forma indudable del artículo 2.2 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa.

2. La libertad de apertura de centros de culto no tiene carácter absoluto. Por lo tanto está sujeta a límites y, en ningún caso, puede implicar estar exento del cumplimiento del resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 CE), como reiteradamente sentenciado el Tribunal Constitucional.

3. El ordenamiento jurídico, en nuestro caso la ley, otorga a las Administraciones Públicas la potestad de ordenación urbanística en aras a la preservación del interés público, y que debe implicar necesariamente también la ordenación de los equipamientos religiosos en la ciudad. Esta regulación ordenadora no necesariamente puede interpretarse como una limitación ilegítima porque está acordada en el ejercicio legítimo de una competencia que asiste a los Ayuntamientos.

4. Dicho esto, también se debe añadir que la competencia urbanística tiene sus propios límites. Entre ellos, la subordinación al interés público y el principio del favor libertatis, que se traduce en que la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias debe optar por la alternativa que sea menos lesiva de los derechos de la ciudadanía.

5. Por consiguiente, el juicio que se impone a la hora de juzgar una regulación urbanística de abrir centros de culto es el típico de la proporcionalidad. El Ayuntamiento debe regular urbanísticamente la implantación de centros de culto pero lo debe hacer de una forma razonable y proporcionada.

Hasta aquí el TSJ no hace sino reiterar una doctrina jurisprudencial consolidada por los Tribunales Superiores de Justicia (sobre todo de Madrid) en el conflicto de la exigencia de licencias para la apertura de los centros de culto. Por consiguiente será el principio de la proporcionalidad, el juicio  de la relación entre medios y fines la que nos dará la clave de si ha existido o no una lesión de la libertad de culto. Este juicio de proporcionalidad se debe plantear a través de tres cuestiones, que deben ser contestadas afirmativamente de forma sucesiva; a falta de análisis jurisdiccional, incorporo, a título estrictamente personal, mi opinión.

A. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida adecuada para conseguir la evitación de molestias a los vecinos? Aunque en un principio pudiera parecer que sí, hay que llamar la atención de que los ruidos exteriores se pueden proyectar a otros edificios residenciales colindantes o próximos.

B. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida necesaria en el sentido de no existir otra alernativa menos lesiva? Pues lo cierto es que este extremo es mucho más discutible. Para empezar, no se encuentra en la memoria normativa la ponderación y el razonamiento seguido por el planificador para descartar otras alternativas regulatorias, y que estaban a su alcance. Por ejemplo, la legislación ambiental ha podido identificar dos factores susceptibles de generar molestias en este tipo de equipamientos de concurrencia pública; los aforos (la capacidad de acogida) y los instrumentos de sonido incorporados a la instalación. Resulta así más que discutible que la medida prohibitiva no discrimine los centros de culto en función de estos dos factores y que no se encuentre atisbo de razonamiento al respecto. No pareciendo así razonable ni proporcionado que se dé el mismo tratamiento jurídico en el Plan a un espacio destinado al rezo de una pequeña comunidad que a un gran centro de culto susceptible de albergar a más de 300 personas con las instalaciones que un equipamiento de estas dimensiones necesita.

C. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida ponderada en el sentido de no generar más perjuicios que beneficios? Si consideramos el efecto “dispersor” de la regulación impugnada (dificultando la apertura de centros de culto en la zona central de la ciudad por su alto grado de consolidación y mandando estos a las zonas más periféricas) se colige la lesión colateral de otros intereses públicos a los que también debe servir el interés público urbanístico (entre otros, el favorecer la cohesión social, el acercamiento de equipamientos a los lugares de residencia de sus usuarios, la evitación de la movilidad forzada; principios todos ellos dimanantes del genérico principio de desarrollo sostenible). Ello permite dudar razonablemente de que exista esta proporcionalidad en sentido estricto.

Tribunal Constitucional II

Para finalizar, una última cuestión importante. El Tribunal Constitucional tiene declarado de forma reiterada que los sacrificios impuestos por el poder público a las libertades públicas y derechos fundamentales de la ciudadanía deben ser debidamente razonadas en las resoluciones o en las normas que las impongan en el ejercicio de sus competencias, so pena de incurrir, sólo por el hecho de la ausencia de justificación, en una violación de estos mismos derechos. Esto es, las libertades fundamentales comprenden el derecho de la ciudadanía a conocer por qué su derecho debe ser sacrificado por los poderes públicos. Así, en términos literales, la STC 156/1997 FJ 4

 “a) Hemos señalado reiteradamente que el deber constitucional de motivación de las resoluciones judiciales limitativas de derechos fundamentales es una exigencia formal del principio de proporcionalidad y persigue como fin hacer posible el debate y comprobación de la legalidad y racionalidad de la restricción acordada.

Para ello el órgano judicial, en la resolución que adopte, debe efectuar necesariamente el juicio de ponderación entre el derecho o derechos fundamentales afectados y los intereses que tal afectación trata de proteger. Si los órganos judiciales no motivan dichas resoluciones judiciales, infringen ya, por esta sola causa, los derechos fundamentales afectados (SSTC 26/1981. 27/1989, 37/1989, 8/1990, 160/1991, 3/1992, 28/1993, 12/1994, 160/1994. 50/199, 86/1995, 128/1995, 34/1996, 62/1996, 158/1996 ó 170/1996). La restricción del ejercicio de un derecho fundamental necesita encontrar una causa específica y el hecho o la razón que la justifique debe explicitarse para hacer cognoscibles los motivos por los cuales el derecho se sacrificó.

Por ello la motivación del acto limitativo en el doble sentido de expresión del fundamento de Derecho en que se basa la decisión y del razonamiento seguido para llegar a la misma es un requisito indispensable del acto de limitación del derecho (STC 52/1995).” 

En este sentido, sólo restaría insistir que la precariedad de la memoria justificativa de la normativa de la modificación puntual del PGOU ni satisface los requisitos exigidos por la legislación urbanística ni mucho menos atiende la exigencia constitucional arriba referida. Sólo existe una alusión genérica al interés público en el descanso de la ciudadanía pero no se hace referencia alguna a por qué resulta preciso y es necesario restringir de forma tan drástica las aperturas de los centros de culto en más de la mitad de los edificios de la ciudad con el fin de asegurar el aislamiento de sus molestias.

Por todo lo expuesto se impondría un principio de prudencia antes de afirmar, como hace el Ayuntamiento, que el Tribunal Superior de Justicia ha validado la normativa prohibitiva descartando en cualquier caso una lesión de la libertad religiosa; puesto que este extremo ha quedado, como decimos, pendiente de ser juzgado. Y, como hemos insistido, existen indicios más que sobrados para sospechar que dicha lesión efectivamente ha existido.

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