Participación ciudadana en el Urbanismo

Hace ya unos meses publiqué una entrada en relación al conflicto que había surgido en Bilbao sobre la prohibición en el PGOU de instalar nuevos centros de culto en los locales de los edificios de viviendas. Hace una semana ha recaído sentencia sobre el particular. No obstante, el Tribunal Superior de Justicia de Bilbao, al juzgar el caso, no entra al fondo del asunto porque en la modificación puntual del PGOU que tenía por objeto introducir esta prohibición no se había respetado la participación ciudadana que exige la legislación urbanística vasca.

Resumen de la sentencia

Esta sentencia 569/2014 Sentencia Consejo Evangélico PGOU Centros de Culto recaída en RCA número 748/2013 también reproduce de forma literal los fundamentos jurídicos de otra sentencia precedente de la misma Sala delTribunal, que había recaído sobre otro recurso contencioso que se presentó sobre la misma norma; aunque este último con un alcance y un recorrido menor. Ello me dará pie a reflexionar posteriormente en este blog sobre el alcance que hubiera de darse a la libertad de abrir centros de culto que asiste a las confesiones religiosas y sobre su posible conflicto con la potestad de ordenación urbanística de los Ayuntamientos.

Comoquiera que la sentencia se limita a decretar la nulidad de la norma por la ausencia de un proceso participativo en el procedimiento de su elaboración normativa, los políticos se han apresurado a afirmar que el Tribunal sólo ha encontrado en la norma enjuiciada una tacha formal, no jurídico-material. Pero ¿es cierto que la ausencia de participación ciudadana sea una simple formalidad?

TSJPV fachada

La sentencia reitera su doctrina previa sobre la relevancia de la participación ciudadana y que el Tribunal Superior entiende como de máxima relevancia. Lo hace recordando otra sentencia previa en los siguientes términos literales;

“Ratificamos lo que la Sala ya plasmó en la sentencia de 8 de junio de 2011, recaída en el recurso 1.735/2009, posteriormente asumido en la sentencia de 10 de junio de 2011, recaída en el recurso 1.827/2009, a las que ya hemos hecho referencia (…) reconocer la potestad del Ayuntamiento, en el marco artículo 108 de la Ley de Suelo y Urbanismo, en relación con las circunstancias concurrentes en el supuesto, de formular el programa de participación ciudadana, siempre con la dimensión y alcance suficientes para facilitar la participación, rechazando, además, el carácter formal de tal exigencia, dado que su alcance es de máxima relevancia según la ley, incumplimiento que comporta la nulidad del procedimiento de modificación del Plan General, por infracción del artículo 108.” (el subrayado es nuestro)

En términos similares, en el mismo Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia, se puede leer lo que sigue:

“Igualmente en relación con el programa de participación ciudadana, debemos tener presente lo que la Sala recogió en la sentencia 49/2012, de 27 de Enero, recaída en el recurso 1.851/2009 (retomado en la posterior sentencia 102/2012, de 14 de Febrero de 2012, recaída en el recurso 1.543/2009 (…) ratificando que la participación constituía un principio esencial de la propia ley, con remisión a su artículo 8.” (también el subrayado es nuestro)

Todo ello para terminar concluyendo lo siguiente:

“Por todo ello, en conclusión, porque el artículo 108 de la Ley de Suelo y Urbanismo exige no sólo el programa de participación ciudadana sino además que incorpore mecanismos suficientes para posibilitar a los ciudadanos y a las ciudadanas y entidades asociativas el derecho a participar en el proceso de su elaboración, lo que no se cumplido en la Modificación dePlan General recurrida (…)” (el subrayado es de la propia sentencia)

Algunas conclusiones de la doctrina jurisprudencial

Por consiguiente, de la simple cita de estos tres pasajes transcritos, podemos sistematizar una reflexión en torno a las tres ideas siguientes;

1. La participación ciudadana es un principio general del Urbanismo

La participación no es una exigencia de carácter formal porque la ley ha incorporado la participación ciudadana como uno de los principios reguladores de carácter esencial del Urbanismo en su artículo 8. En ese sentido, las potestades urbanísticas (donde se enmarca la potestad de ordenación urbanística del Ayuntamiento) deben ser ejercidas con sujeción a los principios generales establecidos en la ley, tal como se infiere de la simple lectura del artículo 2.4 de la Ley de Suelo y Urbanismo (en adelante, LSU). Es más, el ejercicio de las potestades urbanísticas en el marco de estos principios se configura como la garantía del correcto cumplimiento de la función pública urbanística. De ahí, su carácter esencial.

Entonces la participación ciudadana se configura legalmente como una exigencia para la Administración Pública porque, en nuestro caso, garantiza que la potestad de ordenación urbanística se ejerce para el cumplimiento de los objetivos propios de su función pública. En otras palabras, la participación ciudadana asegura un correcto resultado del ejercicio de la potestad urbanística de ordenación. Ello enlaza con la literalidad del artículo 5.2 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible que, con un alcance menos contundente, exige a las Administraciones Públicas con carácter general el fomento de la participación efectiva de los interesados en las iniciativas normativas de aquellas, todo ello con el objetivo de la  mejora de su calidad regulatoria.

En consecuencia, nada hace descartar que un instrumento normativo, de cuya naturaleza participan los Planes Generales urbanísticos, que se formula sin dar pie a la participación de los interesados (en nuestro caso, las entidades y confesiones religiosas) pueda incurrir en un ejercicio desviado de su verdadera función pública y del interés general al que sirve.

2. La participación ciudadana es un derecho de la ciudadanía.

El artículo 8 LSU exige que la ordenación urbanística se tramite favoreciendo en la mayor medida de lo posible la participación ciudadana. Por lo tanto, los instrumentos que tienen por fin articular la participación ciudadana en el curso de la ordenación urbanística tienen que incorporar los mecanismos que sean adecuados y que faciliten de forma suficiente y efectiva dicha participación. Por consiguiente, el Ayuntamiento deberá justificar en qué medida entiende que los mecanismos que prevé son los adecuados para el mejor fomento de la participación.

Esta condición de la participación ciudadana como derecho es tributaria del artículo 9.2 de la Constitución que dispone;

“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”

En buena lógica, el derecho de la ciudadanía en participar, en nuestro caso en las labores de ordenación urbanística, tiene el lógico correlato del deber de los Ayuntamientos de promover las condiciones para que ello sea real y efectivo; y ello enlaza con la obligación de poner a disposición de la ciudadanía los mecanismos participativos reales, que además sean suficientes, para asegurar la efectividad del proceso participativo. No es entonces bastante que exista el instrumento, sino que el mismo incorpore mecanismos suficientes para garantizar el correcto ejercicio de este derecho ciudadano.

3. El programa de participación ciudadana debe ser efectivo y suficiente 

Así, el programa de participación ciudadana (PPC), que se regula en el artículo 108 LSU, se constituye entonces como el intrumento regulador del proceso participativo en el curso de las modificaciones de Planes Generales. Este PPC debe tener el alcance y la dimensión suficiente a los efectos de garantizar la efectiva participación de la ciudadanía. Así, no es un simple documento de puro trámite cuya presencia en el expediente baste con adverar. En este sentido, debe incorporar unos contenidos que, pudiendo ser variables en función de la modificación de que se trate, sean suficientes y ajustados a la importancia de la alteración urbanística de que se trate.

Por ello, el Tribunal Superior termina poniendo de manifiesto la significativa ausencia de la participación efectiva, en el proceso de elaboración normativa de la norma recurrida, de la mesa de diálogo interrelegioso que se había constituido previamente en el seno de la propia Corporación Municipal, con el objeto formal de disponer de un punto de encuentro para resolver las cuestiones de mutuo interés entre el Ayuntamiento y las confesiones religiosas.

“Al tener que ratificar que no se han cumplido las exigencias derivadas del artículo 108 de la Ley de Suelo y Urbanismo, en cuanto a la necesidad de cumplir las pautas en cuanto al programa de participación ciudadana en relación con la modificación del Plan General recurrida, con la singularidad del supuesto, en relación con lo que llevamos recogido, en lo que se insiste por la parte demandante, expresamente a ello se refirió en la demanda, en la que se recalcó que no se había dado participación efectiva a las confesiones religiosas, porque sólo se había producido en la fase de información pública mediante presentación de alegaciones al proyecto inicial ya aprobado, añadiendo que incluso, así se resaltaba, que en el momento de formularse la modificación algunas de las confesiones colaboraban con el Ayuntamiento en la mesa de diálogo interrelegioso, precisando que el grupo se había puesto en marcha en diciembre de 2011 con el objetivo de fomentar el diálogo y la cooperación interreligiosa, trasladando incluso que a dicha mesa no se le había solicitado informe expreso en la fase previa a la aprobación inicial de la modificación en cuestión.”

Lo expuesto hace referencia a otro aspecto de continua insistencia del Tribunal sobre que la participación prevista en el PPC debe instarse por el Ayuntamiento desde los primeros momentos en el que se adopta la decisión de modificar el Plan General a los efectos de asegurar su efectividad; no siendo entonces convalidable la incorporación al expediente del PPC en momentos procesales posteriores.

“En relación con los pronunciamientos de la Sala que hemos referido, el programa de participación ciudadana está vinculado al inicio de la modificación del Plan General, no a su aprobación inicial, sino con la decisión de iniciar los trabajos, que es cuando se exige cumplir con las pautas que ordena el art. 108 de la Ley de Suelo y Urbanismo, no quedando solventado, ni subsanado, por la posterior participación tras los trámites de información pública una vez tomada la decisión por parte de la autoridad municipal, en este caso el Pleno del Ayuntamiento”

El criterio determinante sería entonces que la participación ciudadana debe preexistir a la concreta propuesta municipal de la nueva ordenación; de forma que los resultados de la participación ciudadana puedan haber sido tenidos suficientemente en cuenta para la primera redacción de la propuesta normativa concreta, que es lo que exige la ley en su artículo 108 LSU.

Su incidencia o posible afectación a la libertad religiosa

Con estos antedecentes, debe imponerse la prudencia a la hora de enjuiciar la afectación al fondo del asunto; esto es, determinar si la regulación incorporada en el PGOU y que prohíbe la apertura de nuevos centros de culto en los bajos de los edificios de viviendas respeta o no la libertad religiosa y de culto.

Iglesia Evangélica BETEL

Lo decimos porque, como ya hemos avanzado más arriba, la participación ciudadana es concebida en la LSU como una prevención, una garantía esencial, de que las potestades administrativas asociadas al Urbanismo (en nuestro caso, la ordenación urbanística) se ejecerán alineadas con los objetivos de su función pública y al servicio del interés general. Su ausencia puede ser indicativo de un ejercicio desviado de dicha potestad.

Por otra parte, es necesario significar que la ausencia de participación de las entidades y confesiones religiosas afectadas en la elaboración normativa se compadece más bien mal con el deber de acción colaborativa que el artículo 16.3 de la CE mandata a los poderes públicos bajo la significativa rúbrica de “Libertad ideológica y religiosa”. Así, la ausencia de participación de las entidades y confesiones religiosas implica un incumplimiento del deber de colaboración en un tema tan trascendente para las entidades religiosas, como la facultad que asiste a estas para la apertura de sus centros de formación y de culto.

Un comentario en “Participación ciudadana en el Urbanismo

  1. En relación con la importancia creciente de los procesos de participación, puede que te interese la sentencia del TS sobre el Plan de Ordenación Municipal de Toledo: http://www.derecholocal.es/novedades_jurisprudencia_ampliada.php?id=CATSUYZJ:7DE056EE
    La legislación de Castilla La Mancha dice que los planes no tienen que exponerse al público varias veces, ni siquiera cuando, como es habitual, sufran modificaciones sustanciales durante su tramitación, pero tanto el TSJ de Albacete, como el TS, y probablemte el TC (pendiente), nos dicen que la aplicación de los procedimientos detallados en la legislación autonómica no es suficiente para garantizar el cumplimiento del principio de la publicidad recogido en la normatíva básica estatal.

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