Suelo Urbano No Consolidado ¿El fin de una polémica?

Hace algo más de un mes se publicó la STC 94/2014 que venía a resolver una cuestión de inconstitucionalidad sobre dos artículos de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU) por su contraste con el régimen previsto para el suelo urbano no consolidado (SUNC) de la Ley 6/9998, de Régimen de Suelo y Valoraciones (LRSV) en el breve periodo de tiempo en el que ambas normas coexistieron (Septiembre 2006-Junio 2007)

Parecería por tanto que la cuestión de fondo no merecería mayor comentario que el propio del asunto que es objeto de litigio. No obstante, como acertadamente señala D. José Zamorano en su post en blog el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia arroja luz, quizás definitiva, sobre un debate que se había suscitado con la doctrina del Tribunal Supremo en relación al régimen  jurídico que habría de darse a aquellos suelos urbanos consolidados que pasaban a la situación de urbanos no consolidados por su inclusión en actuaciones de transformación o de regeneración urbana previstos en el planeamiento.

El Tribunal Supremo ha venido defendiendo desde el año 2008 sin fisuras la doctrina según la cual no sería admisible la pérdida de la categoría de suelo urbano consolidado (“degradación” lo llama la jurisprudencia) por inclusión de estos suelos en actuaciones de transformación o de regeneración urbana en el nuevo planeamiento; doctrina que conlleva funestas consecuencias para la viabilidad técnica y económica de este tipo de actuaciones, de las que han hecho eco numerosos autores (por ejemplo el artículo muy reciente del profesor D. José Luque Valdivia y que puede consultarse en el siguiente enlace)

Tribunal Supremo

Los motivos en que se funda la citada doctrina jurisprudencial se sustenta en que, tal como tiene reconocido el Tribunal Constitucional, aunque la distinción entre del suelo urbano consolidado y no consolidado corresponde a la legislación urbanística, y por tanto a las Comunidades Autónomas, esta distinción debe ejercerse (fundamento jurídico n. 20 de la STC 164/2001) “en los límites de la realidad, y por lo tanto -añade la doctrina del Tribunal Supremo-, sin que pueda ser ignorada la realidad física de la urbanización preexistente al planeamiento. Como muestra de esta doctrina, la también reciente STS de 16 de Junio 2014 que en su Fundamento Jurídico Tercero se hace eco de otra de 9 de Febrero de 2012, que se expresa literalmente en los siguientes términos;

“Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/2001, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que establecen las “condiciones básicas” que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano “consolidado” y suelo no urbano “no consolidado”, con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso.

Como razonó la STC 164/2001 (FºJº 20), conforme al artículo 14 de la 6/1998 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la 6/1998, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material”

Siendo la doctrina del Tribunal Constitucional la base argumental de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se debe llamar la atención sobre la igualmente reciente STC 94/2014. Porque en esta sentencia el Tribunal Constitucional aclara la correcta interpretación del artículo 14.2 de la Ley 6/1998, sobre el régimen del suelo urbano no consolidado, para contrastar con la legislación urbanística vasca; legislación que prevé – en la línea de la mayor parte de las legislaciones urbanísticas -que aquellos suelos que estén incluidos en actuaciones de mejora, reforma o regeneración urbana deben adscribirse a la categoría propia de slos uelos urbanos no consolidados; perdiendo así la categoría previa al nuevo planeamiento como suelos urbanos consolidados; ello en contradicción con la posición que defiende el Tribunal Supremo en la sentencia arriba parcialmente transcrita.

La STC 94/2014 (Fundamento Jurídico Tercero) concluye que la Ley 6/1998 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano según el artículo 28 LRSV. Así, la categorización como “consolidados” o “no consolidados” de este tipo de suelos depende de lo que diga la legislación urbanística autonómica. Lo hace en los siguientes términos;

“(…) la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico —eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad— etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.”  

Para llegar a esta conclusión previamente tiene que (re)interpretar su propia doctrina de las STC 164/2001 y la STC 54/2002 afirmando que la distinción entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los “límites de la realidad” pero esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de “primera urbanización”; no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana. Transcribimos literalmente el tenor de este tercer Fundamento Jurídico;

“El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad —consolidados por la edificación—, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. (…)

Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo (…)Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados (art. 14.1 LRSV) y los suelos urbanos no consolidados (art. 14.2 LRSV) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan.”

 Por lo tanto, la expresión “en los límites de la realidad” se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad. Parece entonces referirse – aunque no de forma exclusiva- a aquellas bolsas de suelo que también deben ser clasificadas como suelo urbano, por contar con un grado de consolidación en su edificación, pero cuyos servicios urbanísticos no sean completos (artículo 78 letra a in fine del Texto Refundido 1976 de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana; que se ha ido incorporando a las legislaciones urbanísticas; en el País Vasco artículo 11.1.b de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo). En cualquier caso, esta expresión de los “límites de de la realidad” no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

Tribunal Constitucional II

En su consecuencia, el Tribunal Constitucional concluye que no forma parte de las “condiciones básicas” que deben garantizar la igualdad de los españoles el estatuto de los propietarios de suelo urbanizado sometido a operaciones de reurbanización integral o regeneración; siendo por tanto este estatuto una cuestión de orden urbanístico. Algo que ya se había aprobado legislativamente desde el año 2007.

Así, la doctrina del Tribunal Supremo, antes transcrita y que se asienta en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, se ha quedado definitivamente sin ningún tipo de soporte. No es contrario al estatuto del propietario de suelo urbano el hecho de que la consolidación urbanística de unos suelos urbanos sea revisada por un posterior planeamiento urbanístico al quedar comprendidos en operaciones de transformación urbana.

La derogación de la LRSV 1998 por Ley de Suelo de 2007 (hoy Texto Refundido de Ley de Suelo), que prescinde de esta distinción entre urbano consolidado y no consolidado y la aprobación posterior de otras leyes de orden básico en materia de rehabilitación y de regeneración urbana (básicamente Ley 8/2013, de 26 de Junio) pone fecha de caducidad a esta polémica.

Pero no deja de llamarnos la atención que desde el año 2008 el Tribunal Supremo optara por una doctrina unificada que, años después, se ha puesto de manifiesto infundada. Yo mismo recuerdo arduos debates con reputados juristas en la ponencia parlamentaria con ocasión de la tramitación de Ley vasca 2/2006 y con este tema de categorización de los suelos urbanos de regeneración urbana como protagonista.

Una vez más se pone de manifiesto que el Derecho no es una ciencia exacta. También que el afán jurídico centralizador y uniformizador del Tribunal Supremo tiene el riesgo a veces de generar en el mundo jurídico más problemas que soluciones.

Un comentario en “Suelo Urbano No Consolidado ¿El fin de una polémica?

  1. La polémica reverdecerá, y ello en mi opinión porque descansa en un estado de opinión, alimentado por diversa doctrina y jurisprudencia que sigue residenciando el urbanismo en el derecho de propiedad y no en las necesidades de la ciudad. Las cesiones en suelo urbano siempre han sido polémicas, “si este suelo ya cedió y se urbanizó, ya no puede estar sujeto a más obligaciones, cargas o cesiones hasta el fin de los tiempos” es el poso de esa tesis, alimentada por muchos operadores. Y si gracias a una operación reurbanizadora, o de inversión pública en el entorno, los terrenos alcanzan más calidad urbana, que la inversión sea pública y la plusvalía urbanística estrictamente privada.

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