El reajuste de dotaciones
En esta segunda entrada dedicada a las actuaciones de dotación vamos a centrarnos en su segunda consecuencia jurídica, según los artículos 14 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS). Nos referimos en concreto al “incremento de las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito”
El desarrollo reglamentario en Euskadi concreta el ámbito en el que se produce estas actuaciones de dotación y dispone la necesidad de reajuste proporcional de estas dotaciones al incremento de edificabilidad ponderada. En concreto, artículo 2 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos dispone;
“La actuación de dotación: Prevista en el artículo 137 de la Ley 2/2006, es la actuación que se produce en la parcela o solar urbano al que el nuevo planeamiento otorga un incremento de edificabilidad ponderada [volumen y/o uso] respecto a la previamente materializada, lo que precisará incrementar las dotaciones públicas en proporción al citado aumento de edificabilidad”
De esta forma, el incremento de volumen o el otorgamiento por un nuevo plan de un uso más lucrativo que el previamente materializado en la parcela o en el solar urbano no sólo trae por consecuencia la cesión del suelo lucrativo correspondiente al 15% del incremento de la edificabilidad como hemos visto en la entrada anterior sino también simultáneamente la obligación de entregar al Ayuntamiento el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción (artículo 16.2.b TRLS).
El contenido del reajuste dotacional. El estándar de proporcionalidad
La exigencia de proporcionalidad del artículo 16.2.b) requiere así mismo la fijación de unos parámetros estandarizados de entrega de suelo de dotaciones públicas en suelo urbano con el objeto de cumplir esta obligación legal de una forma proporcionada.
El estándar para este tipo de actuaciones viene hoy establecido reglamentariamente por remisión de los artículos 25.2 y 79.1 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo (LSU). En particular, el artículo 6 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, establece el estándar urbanístico con carácter obligatorio para todo el planeamiento urbanístico en este tipo de actuaciones de dotación (“el planeamiento urbanístico habrá de establecer con carácter de mínimos”).
En las actuaciones de dotación cuyo uso predominante sea el de vivienda, este estándar de entrega de suelo dotacional (similares en supuesto de otros usos) se concreta en:
- Cesión del 15% de la superficie de la actuación para zonas verdes y espacios libres.
- Cesión de suelo para otras dotaciones públicas calculado de forma proporcional y en referencia a los m2 de techo de vivienda habilitados o por cada nueva vivienda.
El artículo 7 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, precisa que en el caso de que no resultara posible o conveniente proceder al cumplimiento de entrega de nuevo suelo para dotaciones públicas, se podrá trasladar o compensar esta obligación con otros suelos o bien se deberá sustituir el incumplimiento de la obligación de entrega de suelo dotacional por una indemnización con destino a la adquisición futura de suelo para dotaciones públicas o la actualización o mejora de las existentes.
Instrumento de reajuste. La exigencia de un nuevo planeamiento
Las actuaciones de dotación requieren que el incremento de la edificabilidad ponderada esté otorgado por un nuevo planeamiento. Será entonces esta misma modificación de planeamiento, que prevé el incremento de edificabilidad ponderada, la que también, al mismo tiempo, debería establecer expresamente cómo ha de resolverse el reajuste y la cesión de la carga dotacional (para un supuesto específico o bien con aplicación de carácter general) exigida en el artículo 16.2 b) TRLS y el artículo 25.2 LSU.
Lo que nos plantea las siguientes preguntas; ¿qué pasa cuando existe incremento de edificabilidad urbanística ponderada por el cambio del uso urbanístico materializado en un solar o parcela pero este cambio de uso no requiere la modificación del planeamiento por aplicación de la normativa del PGOU? Dicho en otros términos ¿se debe interpretar que sólo existe una actuación de dotación propiamente dicha cuando existe un incremento de edificabilidad pero sólo si este incremento resulta posibilitado por una modificación del planeamiento? ¿El nuevo planeamiento urbanístico es entonces un prerrequisito de la existencia de una actuación de dotación (criterio formal) o el nuevo planeamiento sólo es un instrumento para operar el incremento de edificabilidad urbanística ponderada (criterio material)?
Como la cuestión afecta a los supuestos en los que es exigible a la propiedad deberes u obligaciones (cesión de suelo del 15% y de suelo con destino a las dotaciones públicas de reajuste), afectando al régimen del suelo de competencia exclusiva estatal, habrá que estar a los criterios interpretativos que puedan derivarse del Texto Refundido de Ley de Suelo. La Exposición de Motivos es bastante escueta y se limita a señalar que el régimen de las actuaciones de transformación urbanística (las actuaciones de dotación, entre ellas) son aquellas que generan plusvalías urbanísticas sobre las que “debe participar la comunidad, por exigencia de la Constitución”.
Por su parte, la anterior Disposición Transitoria Segunda (hoy derogada) establecía con carácter básico que los deberes de las actuaciones de dotación serán exigibles, en la forma que establezca la legislación urbanística, «a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o densidad o el cambio de uso cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de Suelo».
De ello podemos concluir;
- Que el legislador estatal pone el acento en la necesidad de cumplimiento de los deberes asociados al incremento de edificabilidad ponderada, deberes que se establecen en el ejercicio de una competencia de carácter básico.
- Que el legislador estatal no puede entrar a regular la forma concreta de articulación de las actuaciones de dotación porque de esta forma afectaría a la competencia urbanística, remitiéndose a esta última para resolver esta articulación.
- Que el cambio de planeamiento se utiliza como una forma de establecer una regla de transitoriedad con el objeto de que sus efectos y alcance sólo se extienda a los nuevos cambios de edificabilidad deducidos con posterioridad a la entrada en vigor de la ley; evitando, de esta forma, la retroactividad de las obligaciones de la norma.
El criterio legal de la necesidad de “reajuste proporcional” parece que nos indica que la sola existencia de un incremento de edificabilidad ponderada – cualquiera sea la forma en la que esta se articule – ya trae por consecuencia el surgimiento de los deberes a la propiedad del suelo. De esta forma, el prerrequisito de las actuaciones de dotación consistiría en la sola comprobación de la existencia de un incremento de edificabilidad ponderada; no en el hecho de que la misma se tenga que articular a través de un nuevo planeamiento.
El criterio material de interpretación se anuda mejor con la naturaleza de las actuaciones de dotación. Esta interpretación requiere por ello articular siempre y en todo caso estos incrementos de edificabilidad ponderada a través de una modificación de planeamiento. Por ello la modificación de planeamiento no es un prerrequisito sino la consecuencia de operar este incremento de edificabilidad urbanística ponderada por la obligación simultánea de proceder también al reajuste de las dotaciones.
El nuevo planeamiento constituye entonces el instrumento de ordenación necesario a través del cual operar estas actuaciones de dotación para, al menos,
- delimitar la actuación de dotación
- establecer el incremento de edificabilidad ponderada, en su caso, y
- ordenar el reajuste de las dotaciones
Problema de los cambios de uso en los planes. La sustitución de edificaciones
Sabido es que la legislación urbanística suele evolucionar con bastante más celeridad que los planes urbanísticos que deben aplicar sus determinaciones. Por lo tanto, tampoco es de extrañar encontrarnos con inadaptaciones entre la normativa de las leyes y reglamentos y la normativa urbanística de los planes. Este inconveniente se suele resolver con un ejercicio de interpretación solapado entre ambas normativas, en ocasiones merecedor de una tesis doctoral.
Actualmente hay en vigor normativa de planes urbanísticos que permiten la sustitución de edificaciones de un uso urbanístico por otro (incluso de naturaleza más lucrativa) sin la necesidad de modificación de planeamiento. Estas operaciones, según el plan, están sólo sometidas a licencia. Pero no es la licencia el instrumento adecuado para proceder al reajuste de las dotaciones al no ser un instrumento de ordenación (aunque sí podría serlo para proceder a la cesión del 15% del incremento de la edificabilidad urbanística ponderada) ¿Cómo actuar entonces en este tipo de supuestos?
Si centramos nuestra atención en el País Vasco, la particularidad de esta legislación es que la misma sigue el esquema de la legislación estatal de 1998 y vincula las actuaciones de dotación al régimen urbanístico del suelo urbano no consolidado (artículo 11.3.b.2 y artículo 25.2 LSU). En concreto, el artículo 11.3.b.2 reza como sigue:
«b) Suelo urbano no consolidado, que comprende todos los terrenos que la ordenación urbanística adscriba a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:
1. (…)
2. Atribuirle la ordenación una edificabilidad urbanística ponderada [volumen y/o uso] superior respecto a la previa existente» [entendida como la edificabilidad materializada, según su desarrollo reglamentario]
En su consecuencia, toda solicitud de licencia que pretenda el cambio de uso de un edificio preexistente (materializado) a otro de carácter más lucrativo trae por consecuencia, con carácter independiente de que el planeamiento vigente lo permita, y por aplicación directa de la LSU,
1) la alteración del régimen jurídico de la parcela o del solar, que pasa de la situación de suelo urbano consolidado a la de no consolidado por un incremento de la edificabilidad urbanística ponderada preexistente y
2) la necesidad de proceder al reajuste de las dotaciones mediante la liberación de la carga dotacional (artículo 25.2 LSU)
Pero estos dos aspectos constituyen, al menos, una alteración de la ordenación urbanística pormenorizada (artículo 56.1. letras a y c LSU). Entonces sólo hay que poner en relación el contenido de este último con el artículo 103.1 LSU, que exigiría la modificación puntual de los planes urbanísticos para toda reconsideración del contenido de la ordenación, que no exija su revisión, para concluir que la autorización administrativa de la licencia tiene que venir necesariamente precedida de la modificación puntual de la ordenación pormenorizada con este triple objeto:
- Categorizar la parcela o solar urbano como urbano no consolidado
- Calcular el incremento de la edificabilidad ponderada respecto a la materializada en el solar o parcela (aunque la misma no suponga un cambio de volumen sino sólo el paso a un uso más lucrativo)
- Ordenar el reajuste de las dotaciones, según lo que se dispone el Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos
Como conclusión, la normativa de los planes urbanísticos que permitiría la sustitución automática de unos usos por otros en las edificaciones deberá entenderse desplazada por las leyes y sus desarrollos reglamentarios, que están exigiendo que, en la medida que el nuevo uso sea más lucrativo que el sustituido, deba procederse a aplicar el régimen propio de las actuaciones de dotación.
El reajuste de las dotaciones y la normativa de los planes urbanísticos
En este apartado nos preguntamos por las consecuencias jurídicas de la inadaptación de la normativa de los planes, más específicamente en relación al levantamiento de la carga dotacional prevista en el artículo 25.2 LSU. Hemos visto más arriba como el contenido de este reajuste dotacional quedaría fijado actualmente en el artículo 6 del Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos (DEU), que establece las reglas del reajuste de las dotaciones; reglas a las que encabeza con la siguiente frase: “(…) el planeamiento urbanístico habrá de establecer, con carácter de mínimos, (…”)
Esta frase no tiene por qué generar duda alguna si reparamos en la tesis que ya hemos defendido antes. Esto es, que todas las actuaciones de dotación suponen una alteración de la ordenación urbanística (así la categorización del suelo, determinación de edificabilidad pormenorizada al solar o parcela y la reordenación de las dotaciones por reajuste) y por lo tanto supondrán en todo caso la necesidad de redacción de una modificación puntual (bien con carácter general bien caso a caso) del planeamiento urbanístico.
Debe hacerse notar que algunas de las reglas de reajuste dotacional de este mismo artículo 6 son de aplicación directa (por ejemplo, la reserva proporcional de superficie de suelo para espacios libres) de modo que su aplicación no requiere la mediación del planeamiento. Además tanto el artículo 25.2 LSU como el artículo 7.3 DEU habilitan la indemnización de sustitución en el supuesto de imposible cumplimiento de estas dotaciones; algo que siempre resultará posible.
No obstante, el Ayuntamiento de Bilbao parece abonarse a la tesis más formalista en los criterios municipales aprobados recientemente, analizados en la entrada anterior en relación a la participación en las plusvalías, al establecer el siguiente criterio:
«El art 25.2 de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo de la CAPV establece el deber de levantamiento de la carga dotacional en el supuesto de suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada.
El desarrollo reglamentario previsto en la misma ha de entenderse que se contiene en el art 6 y siguientes del Decreto 123/2012 de 3 de julio, de Estándares Urbanísticos. Una vez analizado el Decreto, se concluye que no procede el levantamiento de la carga dotacional en suelo no consolidado por incremento de la edificabilidad hasta que, de acuerdo con el mismo, el planeamiento vigente realice las previsiones de aumento de dotaciones o su compensación económica según prevé el art 6 y siguientes.»
Este criterio que supone la no aplicación del deber de cesión de suelo dotacional en las actuaciones de incremento de edificabilidad urbanística mientras el planeamiento que está vigente no establezca cómo practicarlo dejaría en manos del planificador el cumplimiento de las obligaciones propias de la propiedad de suelo, algo que ya hemos dicho no tiene ningún sentido porque, entre otras cosas, violaría el principio de la jerarquía normativa de los planes urbanísticos y su sometimiento a las leyes.
Podría darse incluso el caso paradójico en el que el Ayuntamiento cambie la ordenación de una parcela para otorgarle una mayor edificabilidad ponderada pero prescindiera al mismo tiempo de asignarle los suelos donde proceder al obligado levantamiento de la carga dotacional correspondiente a ese incremento de edificabilidad, exonerando así de su cumplimiento al propietario de suelo de esta obligación legal. El principio de subordinación de la ordenación del suelo por los planes urbanísticos al interés público y la prohibición de las reservas de dispensación son frontalmente contrarios al principio interpretativo que el Ayuntamiento acaba de aprobar.