Urbanismo y Libertad Religiosa. El caso de los centros de culto en Bilbao

A medidados del mes octubre de 2013 el Ayuntamiento de Bilbao modificó la normativa de su Plan General de Ordenación Urbana para prohibir la implantación de nuevos centros de culto en los locales de los edificios de viviendas y de residencias de la ciudad, so pretexto de evitar ruidos y molestias a sus residentes.

Se debe señalar que la modificación de la normativa urbanística del PGOU se ha aprobado con carácter preventivo en evitación de hipotéticas futuras molestias a los residentes de los edificios. En consecuencia, no se ha entendido por el Ayuntamiento de Bilbao necesaria la justificación de esta prohibición probando la existencia real de dichas molestias. Dichas molestias por ruidos se presupondrían entonces por la acumulación frecuente de personas que conlleva el ejercicio del culto religioso. En palabras del Ayuntamiento de Bilbao, la nueva normativa no sería sino el ejercicio de su legítima potestad municipal de ordenación urbanística para armonizar la libertad religiosa y el descanso de la ciudadanía.

Bilbao_Ayuntamiento

Además, se acompaña al expediente administrativo un plano de usos urbanísticos donde se intenta demostrar por parte del Ayuntamiento que ya existen suficientes edificios en la ciudad de Bilbao donde se pueden implantar nuevos centros de culto, de forma que no se podría deducir ninguna lesión de la libertad de establecimiento que establece la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (en adelante, LOLR). Se oculta en todo momento, por el contrario, que los edificios de viviendas con locales en su planta baja son más de la mitad de todos los edificios de la ciudad; dato que es estadísticamente demostrable. El resultado restrictivo de esta normativa municipal alcanzaría así al 88% de los edificios donde antes era posible implantar centros de culto. Esto es, tras la entrada en vigor de la normativa, sólo se pueden abrir centros de culto en doce de cada cien edificios de la ciudad.

Lógicamente esta normativa del PGOU ha encontrado una firme oposición por parte de las confesiones religiosas que, tras vistas rechazadas sus alegaciones, han tenido que acudir a los tribunales en defensa de sus derechos de libertad religiosa y de culto. También esta normativa ha sido objeto de preocupación por parte de las defensorías del pueblo estatal y vasca. En resumen se argumenta por parte de las entidades religiosas, entre otros, que:

    • Se viola el principio de reserva de ley. Un PGOU por su carácter reglamentario no puede poner condiciones a la libertad de establecimiento de centros de culto porque se trata de una libertad fundamental amparada y tutelada por el artículo 53.1 CE que exige una norma con rango legal para regular estos derechos y libertades.
    • No se está respetando el principio de jerarquía normativa. Una norma de un PGOU no puede contradecir una norma de rango legal. Los únicos límites a dicha libertad de establecimiento son los establecidos en el artículo 3.1 LOLR. A saber, seguridad, la salud y la moralidad públicas así como el derecho de los demás al ejercicio de sus libertades fundamentales.
    • Ejercicio desviado de la potestad urbanística, entre otras razones, por imponer una restricción en la esfera de libertad de los ciudadanos que no respeta el principio de proporcionalidad además de ser  arbitraria por no estar justificada. Se destaca que se violenta la cohesión social porque esta restricción supondría una dificultad muy importante para aperturar centros de culto en el centro de la ciudad, dada la escasez de edificios aptos para ello en este área central.
    • Infracción del principio de participación ciudadana por no haber arbitrado en el expediente un trámite expreso de audiencia a las entidades religiosas con las que se había constituido previamente una mesa municipal de diálogo.

Mezquita

Recientemente ha salido publicado el auto del magistrado ponente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco donde se viene a denegar la suspensión cautelar de la norma impugnada, que se solicitaba por parte de las Confesiones Religiosas. Aunque la justicia cautelar no es la adecuada para dilucidar sobre el fondo del asunto, creo que ha pasado desapercibido un detalle que a mí se me antoja muy revelador.

Y es que el Ayuntamiento, anticipando su posición, argumenta que en el presente caso nos encontraríamos ante un conflicto de derechos y libertades. Por una parte, el derecho a la libertad religiosa (artículo 16 CE) y, por otro, el derecho de las personas a ser preservadas de ruidos ambientales que pueden lesionar su salud (artículo 15 CE) o pueden suponer una intromisión en su vida familiar cuando el ruido se filtra al interior de su domicilio (artículo 18 CE). En este sentido, el Ayuntamiento se estaría limitando a utilizar su potestad de ordenación urbanística como legítima mediadora para la correcta coexistencia de estos dos derechos.

Por su parte, el magistrado evita entrar en el fondo del asunto como le impone la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en este trámite de justicia cautelar. Pero por el contrario el magistrado sí emplaza el debate y la controversia jurídica. Lo hace en estos precisos términos,

“(…) no se puede considerar que estemos ante un supuesto en el que, desde el punto de vista de la apariencia de buen derecho, proceda hacer consideraciones, más aún en un supuesto en el que, como se desprende los escritos de las partes, se anticipan discusiones de enjudia jurídica, fundamentalmente en relación con las consecuencias que se derivan de un derecho fundamental, como es el de la libertad religiosa del artículo 16 de la Constitución, en relación con el desarrollo recogido en la Ley Orgánica 7/1980 de 5 de julio de Libertad Religiosa, en concreto respecto el derecho a establecer lugares de culto reconocido en el art. 2.2, en relación con lo que habrá de tenerse presente la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, además del conjunto del ordenamiento jurídico en cuanto incida en lo que se pueda debatir”

En resumen, el magistrado, aunque no anticipa su dictamen, sí deja entrever cuáles son los concretos términos del debate y de la controversia jurídica. Y lo hace de forma inequívoca partiendo de la consideración y del alcance de los efectos jurídicos que se derivan de la libertad de establecimiento de centros de culto establecidos en el artículo 2.2 LOLR; esto es, el ponente emplaza el debate jurídico en los mismos términos en los que argumentan las entidades religiosas recurrentes. En consecuencia, no parece prosperar el argumento municipal de existencia de un hipotético conflicto de derechos y libertades sobre la base de la afirmación de un supuesto derecho a la calidad acústica correlativa a la preservación de la salud o a la intimidad domiciliaria.

Bilbao_Mapa de Centros de CultoMapa de centros de culto en Bilbao. Fuente Diario El Correo

En otras palabras, el magistrado está fijando los términos de la controversia jurídica sobre un tema sobre el cual el Ayuntamiento de Bilbao siempre ha rehusado posicionarse; esto es, comprobar la existencia o no de una vulneración por parte de la normativa de usos de un PGOU de las garantías jurídicas de libertad de establecimiento de centros de culto que constitucionalmente asisten a entidades religiosas (artículo 2.2. LOLR). El Ayuntamiento siempre se ha negado a enfocar el debate desde la perspectiva de la restricción/limitación de esta libertad y ha preferido ampararse en la excusa de que hay otros sitios mejores para operar este emplazamiento. Incluso ha llegado a negar a priori la misma existencia de esta libertad, por ejemplo, cuando afirma que la misma no ampararía el ejercicio del culto en cualquier lugar de la ciudad. La estrategia municipal evasiva no parece que vaya a surtir efectos a la hora de enjuiciar el fondo del asunto.

Seguiremos informando.

2 comentarios en “Urbanismo y Libertad Religiosa. El caso de los centros de culto en Bilbao

  1. Sí Iñigo, por favor, mantennos informados de este interesantísimo asunto del que se derivan cuestiones de una tgrascendencia especial. ¿ No sería el “hacer ciudad” o diseñar la ciudad, el atributo más reconocible de la autonomía local constitucionalmente garantizada? Esta limitación de actividades ¿ no se hace ya por ejemplo con servicios de hostelería? Y en estos supuestos de actividades hosteleras cuya limitación, salvo error mío, se ha considerado por la jurisprudencia legalmente posible ¿ no podrían argüir también los afectados la vulneración del derecho a la libertad de empresa – art. 38 CE – que también tiene la garantía de su regulación por ley ex art. 53.1 CE?
    Además por lo que te leo el Ayuntamiento no prohibe sino que limita: “Esto es, tras la entrada en vigor de la normativa, sólo se pueden abrir centros de culto en doce de cada cien edificios de la ciudad”.
    Por otra parte delimitar el uso de un inmueble, ¿no entra dentro de los límites al derecho de propiedad en función de su función social? En fin, apasionante tema y lo dicho, sigue informando. Un saludo.

    1. Estimado Iñaki,

      He estado colaborando con las entidades religiosas para la presentación del recurso contencioso-administrativo. Por ello no soy para nada neutral en este tema y he tenido la oportunidad de formar una opinión jurídica bastante firme en relación a este tema.

      Si la libertad religiosa comprende expresamente la libertad de establecimiento de centros de culto (artículo 2.2 LOLR) con el único límite del orden público (artículo 3.1 LOLR), me parece muy dudoso que un instrumento normativo reglamentario (PGOU) pueda establecer limitaciones directas tan importantes a esta libertad constitucional de establecimiento por suponer una violación del artículo 53.1 CE (tanto por la forma reglamentaria como en el contenido por no formar parte del orden público lo relacionado con el descanso de la ciudadanía). Desde luego, los centros de culto tienen una protección constitucional superior a los establecimientos de hostelería.

      Ciertamente el Urbanismo es una potestad administrativa que goza de cierta discrecionalidad en su ejercicio. Pero la misma se debe ejercer con proporcionalidad y en base a la protección del interés público (artículo 4 LSU). Y en este caso, no he visto en el expediente administrativo ni el menor atisbo de justificación ni mucho menos de proporcionalidad (en el sentido de juicio de necesidad e idoneidad de la limitación propuesta para alcanzar un fin público, que no se justifica). No es por tanto exagerado hablar de una cierta desviación de poder. Eso por no hablar del procedimiento con omisión total de audiencia a las entidades interesadas.

      Ya veremos cómo dictamina el Tribunal. Desde luego, para mi todo lo que no termine en nulidad radical de pleno derecho de la norma del PGOU sería una gran sorpresa.

      Un abrazo y gracias por participar,

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