Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas

La semana pasada tuve la oportunidad de asistir a unas jornadas de análisis de la Ley 8/2013 de rehabilitación regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRRU), organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos dependiente del Instituto Vasco de Administración Pública.

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La concentración y densidad de los temas que allí se trataron hace imposible que lo resuma en este foro. Haré alusión a algunos temas en posteriores entradas. No obstante, sí llamó la atención la conclusión, que era bastante unánime, sobre la deficiente técnica legislativa seguida tanto en la regulación material de la norma como en la abusiva y prolija invocación competencial del Estado para imponer tal regulación a las Comunidades Autónomas.

En relación a esto último, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas ya hayan manifestado su intención presentar recursos de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional contra muchos artículos. En concreto, con carácter reciente, el recurso de la Generalitat de Cataluña ha cuestionado, entre otros preceptos, todo lo relativo al Título II “Actuaciones sobre el medio urbano”. La nota de prensa que ha publicado el propio Tribunal Constitucional no es correcta porque decía que se recurrían preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) pero lo que se impugnan son, mayormente, los artículos de la LRRRU.

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De los problemas que iba a traer esta ley y de las preguntas que nos dejaba abiertas ya hemos hecho cumplida alusión en otras entradas en este mismo blog. Aquí me gustaría profundizar en una controversia debida a esa deficiente técnica legislativa y que se suscitó en dichas jornadas.

Nos referimos a que la LRRRU engloba bajo el paraguas de “actuaciones en el medio urbano” (artículos 7 a 15) las actuaciones de rehabilitación edificatoria así como las de regeneración y renovación urbanas. El problema surge porque las actuaciones de regeneración y renovación urbanas son actuaciones típicas de carácter urbanístico (implican la transformación de los tejidos urbanos de la ciudad) por contraposición con las propias de rehabilitación, que inciden en el ámbito civil al poder tener efectos en materia de propiedad horizontal. Así, la competencia legislativa para la regulación de actuaciones de regeneración y renovación urbana, por su naturaleza urbanística, está reservada con carácter exclusivo y excluyente a las Comunidades Autónomas. Por contra, los temas referidos a la propiedad horizontal son competencia exclusiva del Estado.

No son menores los problemas que se presentan en la regulación material de la ley por la dudosa técnica de extender el régimen jurídico de las actuaciones de rehabilitación de edificios a las actuaciones de transformación urbanística. En particular, la polémica que se suscitó en estas jornadas versa sobre la interpretación del alcance que ha de darse al artículo 11 LRRRU, que habla de la exigencia de la memoria de viabilidad económica.

Artículo 11. Memoria de viabilidad económica

La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior (¿?) requerirá la realización con carácter previo de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos (…)

Esta memoria, ya se vio en otra entrada, no exige por tanto un equilibrio económico entre los ingresos y costes de las operaciones. Sólo se exige que los costes de estas actuaciones repercutibles al patrimonio de los particulares no superen el importe del deber de conservación de los edificios. Ello parecería lógico para las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación de edificios respecto a la cuota parte de propiedad que se tenga en la edificación a rehabilitar. Pero al parecer referirse también a actuaciones de regeneración y renovación urbanas surge la pregunta: ¿Puede entonces obligarse a participar en una reparcelación (equidistribución) urbanística deficitaria (que conlleva más costes que beneficios) a un particular propietario de una vivienda por haber sido delimitada dentro de un ámbito de regeneración o renovación urbana con la única limitación de que dicha participación obligatoria no supere el importe económico que conlleva el deber de la conservación de la edificación de su propiedad; y todo ello con carácter independiente de si el edificio de su propiedad se rehabilita con más o menos intensidad?

En otras palabras ¿puede obligarse al propietario de una vivienda a financiar, aun parcialmente y con cargo de su deber de conservación, la rehabilitación de otros edificios ajenos al suyo o a contribuir a la reurbanización del barrio que habita? De una primera lectura del enigmático artículo 11 LRRRU, salvo que el legislador urbanístico autonómico lo remedie, parecería que sí.

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La cuestión encierra bastante importancia porque ello quebraría una regla que hasta el momento ha sido “sagrada” en el ordenamiento jurídico urbanístico,  que siempre ha protegido a los particulares frente a la actuación de la administración urbanística;

1) Si la operación urbanística tiene más beneficios que cargas dejaría la opción a participar a los particulares pero

2) Si la actuación tiene más cargas que beneficios se exigiría el sistema de expropiación para que los particulares, a través del cobro del justiprecio de sus bienes y derechos o en su caso del derecho de realojo, no se vean patrimonialmente perjudicados.

Ahora, por el contrario, con esta ley parecería que las actuaciones de regeneración urbana (actuaciones de naturaleza urbanística) podrían repercutirse obligatoriamente en contra del patrimonio de los particulares con la única cautela o garantía de que las cargas urbanísticas se distribuyeran de forma equitativa entre todos los propietarios afectados de la actuación y con el único límite del importe del deber de conservación de su edificio. Personalmente me inclino por ser muy prudente respecto a esta posibilidad, al menos, por los siguientes motivos;

1) Porque supone una quiebra la tradición urbanística que exigiría este equilibrio económico-financiero de las actuaciones urbanísticas que se deban desarrollar a cargo de los particulares. Esta interpretación supondría introducir una “quiebra del sistema” que, en buena lógica, tendría que haberse anticipado y explicitado en la Exposición de Motivos. No obstante, al contrario, esta Exposición se limita a confirmar que no introduce ninguna innovación reseñable en la materia.

2) Porque se contradice de forma diametral con la jurisprudencia consolidada por nuestros tribunales exigiendo el respeto de la ordenación urbanística al principio de equidistribución de beneficios y cargas bajo pena de nulidad por arbitrariedad; equidistribución que no quedaría garantizada en este tipo de actuaciones por estar otorgando y distribuyendo idénticos beneficios y cargas a situaciones urbanísticas de partida muy diferentes entre sí (obligaciones de conservación, mejora de edificios de diferente intensidad, obras de reurbanizaciones, etc.).

3) Porque pudiendo utilizar para las actuaciones de regeneración urbana el sistema expropiatorio (que garantizaría la indemnidad patrimonial del expropiado) iría contra el tenor del propio artículo optar por la vía de la equidistribución deficitaria entre todos los afectados.

En esta línea, mi interpretación se inclina más por centrar la atención en el término “deber de conservación” del artículo 11 LRRRU y que obligaría a acudir a la definición de la legislación de suelo básica y la urbanística; deber que refiere exclusivamente a la obligación de los propietarios de conservar, de rehabilitar y de mejorar los edificios de su titularidad preexistentes a la actuación y que se conservan o incluso mejoran por los efectos de la misma. En consecuencia, según esta interpretación, el artículo 11 LRRU se referiría sólo a las actuaciones de rehabilitación de los edificios pero no a las que impliquen la renovación o reforma de la urbanización en términos del artículo 14 TRLS, que seguirían rigiéndose por la legislación urbanística. Así, la obligación de participar en la equidistribución con déficit sólo tendría por objeto la rehabilitación interior de la edificación de la forma regulada por la legislación de propiedad horizontal; no otro tipo de supuestos.

Rehabilitación fachada

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Sobre el alcance del artículo 11 LRRRU y la problemática que conlleva el mal redactado de su primer párrafo ya hemos hecho comentarios en algunas entradas anteriores del blog. En nuestra interpretación del artículo, lo que vendría a hacer significar es que las actuaciones de rehabilitación de edificios pueden quedar englobadas en otras actuaciones más amplias (de regeneración y renovación urbanas); pero ello no puede significar que el legislador urbanístico autonómico tenga capacidad y legitimación de mezclar, a los efectos de la equidistribución, las actuaciones de rehabilitación de edificios con las actuaciones propiamente urbanísticas, aunque estas vengan comprendidas en los mismos ámbitos de regeneración o renovación urbanas.

El artículo 10 2.a) LRRRU que refiere a las bases para proceder a la equidistribución así parece avalarlo. Quizás a este supuesto se esté refiriendo el artículo 11 cuando se habla de “reguladas en el artículo anterior”; esto es, las actuaciones que tengan que ser objeto de equidistribución entre los afectados por tener por objeto el edificio de su propiedad y todo ello dentro de los límites del deber de conservación.

Desde el punto de vista de norma material (que supone la quiebra el modelo conocido hasta el momento) así como desde el punto de vista competencial que asiste al legislador estatal (que estaría imponiendo un concreto modelo urbanístico al legislador autonómico para las actuaciones de regeneración y renovación urbana), NO puede sostenerse que la LRRRU quiera imponer a los propietarios de viviendas la contribución a las mejoras de la urbanización de su barrio o a la mejora de las edificaciones de sus vecinos, todo ello simplemente por haber quedado comprendidos en un ámbito más amplio de regeneración o renovación urbana. Pero esta que sostengo sólo es otra interpretación de las múltiples que serían posibles respecto al dudoso alcance del artículo 11 LRRRU y que debe hacer el legislador autonómico.

BOE

Una deficiente técnica legislativa, que puede percibirse en este tema pero también en otros muchos ya avanzados en este blog, trae toda suerte de problemas, como acabamos de empezar a ver. Las premuras en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que impidieron enmendar correctamente el texto, trae este tipo de consecuencias. Esperemos que los legisladores autonómicos aclaren el panorama jurídico nebuloso en el que nos adentra el legislador estatal en un tema tan importante como este. Desde luego, introducir inseguridad jurídica no parece la mejor forma de relanzar la actividad de rehabilitación y de regeneración urbana.

4 comentarios en “Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas

  1. Buenos días:

    En primer término agradecerle el excelente análisis que realiza en esta entrada.

    Desde un punto de vista estrictamente jurídico se pone de manifiesto, como en tantas ocasiones, que el entramado competencial no es una cuestión baladí, ni para las Administraciones Publicas, ni para los administrados. Sería deseable que las actuaciones que cada entidad territorial pretende llevar a cabo se inserten dentro de la delimitación competencial que se fija en la CE. Sin embargo, este tipo de situaciones no hace más que confirmar, al menos en el estricto ámbito de la materia de ordenación del territorio y urbanismo, lo complejo de tal cometido. El carácter abierto y flexible que caracteriza al sistema de distribución competencial español, en principio, se ha consumado con los Estatutos de Autonomía. Así, poco a poco se ha ido creando un modelo competencial en donde la frase inicial del art. 147.1 CE “dentro de los términos de la Constitución”, y en palabras de Santiago Muñoz Machado, «ya no cabe mucho incremente de poder autonómico por la vía estatutaria». Pero aquí, más que un problema de ampliación de competencias autonómicas, la dinámica que se ha venido estableciendo es la de condicionar competencias autonómicas a través de títulos sectoriales del Estado, como en el caso de medio ambiente (art. 149.23ª CE), o transversales, tal es establecimiento de las condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1ª CE). Dicha incidencia de la actuación estatal sobre la autonómica tiene límites que, como bien se conoce por otros sectores (puertos, aeropuertos, ferrocarriles, carreteras, etc), se establecen paulatinamente en la jurisdicción constitucional.

    Actualmente, y desde la perspectiva urbanística, es innegable la necesidad de actuar e intervenir en la ciudad ya construida. En este sentido, considero que, por un lado, es crucial la actuación de las CCAA, cuyo margen de decisión política, en cuanto a definir su modelo de intervención en la ciudad, no puede verse desplazado por una decisión estatal, aunque sí condicionado dentro de los límites constitucionalmente establecidos (p.e. criterios básicos sobre medio ambiente). Por otro lado, me parece verdaderamente interesante la situación jurídica de los propietarios en el ámbito de la regeneración y renovación urbana, especialmente porque el principio de equidistribución se ha proyectado, fundamentalmente, en la creación de la ciudad. Desde esta perspectiva, parece necesario replantearse el principio sobre el que descansa y se fundamenta el ordenamiento urbanístico español.

    En todo caso, la distinción entre lo que implica la rehabilitación edificatoria y la renovación-regeneración urbana, como perfectamente se destaca en esta entrada, es un criterio de gran trascedencia tanto para la actuación de la Administración Pública, como para la situación jurídica de los propietarios.

    Un saludo

    1. Gracias Verónica por tus amables palabras y por participar en este foro.

      Estoy totalmente de acuerdo contigo. En las jornadas que cito en la entrada también hubo una intervención muy interesante y sugerente sobre el problema competencial de la ley. La orientación en este caso no consiste tanto de defender la competencia normativa a favor de una u otra Administración. Son muchas las CCAA que, aun disponiendo de competencias exclusivas en sus Estatutos de Autonomía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, no habían necesitado establecer una normativa propia hasta que la STC 61/1997 les obligó prácticamente a ello.

      Se trataría ahora de hacer un uso responsable de las competencias legislativas de cada Administración. No por defender una posición más o menos autonomista o centralista sino porque, en ocasiones como esta, el deslinde competencial (y el diálogo con las CCAA) nos ayuda a evitar problemas como los que pongo en evidencia en la entrada. Por el contrario, en el cuerpo de la Ley 8/2013 se terminan mezclando cuestiones urbanísticas, cuestiones civiles, tipos de actuaciones que no tienen nada que ver, etc. en base a una no menos sorprendente invocación competencial (a todas luces excesiva). Y lo peor es que no se sabe con qué fin se hace ni mucho menos con qué resultado jurídico para el administrado. En este caso, el recurso al legislador autonómico y a sus competencias de desarrollo legislativo se hace necesario para otorgar a la norma de la necesaria claridad y seguridad jurídica.

      Sobre la intervención en la ciudad ya construída, tengo intención de publicar otra entrada más adelante. Ciertamente estoy contigo que la técnica de la equidistribución-reparcelación no es la más apropiada para intervenir en la ciudad ya construída. Porque las plusvalías en la ciudad no son objeto de equidistribución (piénsese en la revalorización de una vivienda por tener un mejor acceso al servicio de metro mediante una estación de nueva contrucción con el dinero de todos) y, de la misma forma pero en sentido contrario, porque la regeneración y renovación urbana difícilmente puede financiarse con unas plusvalías urbanísticas (que muchas veces ni existen) teniéndose que liderar estas actuaciones por la iniciativa expropiatoria de la Administración con abundantes recursos presupuestarios.

      Un saludo y muchas gracias

  2. el articulo 11 LRRR exige : memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad.

    Yo entiendo que desde luego la operacion debe ser rentable sino no cabria

    1. Cierto.
      Pero fíjate que la expresión legal es todavía más enigmática porque dice “memoria que asegure la viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación al deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma”

      La única conclusión a la que he sido capaz es que el artículo 11 está mezclando actuaciones diferentes y su encabezado se tiene que leer separadamente.

      1) La memoria de viabilidad económica deberá demostrar que la operación es rentable cuando se hable de operaciones de regeneración urbana. Llego a esta conclusión simplemente porque el artículo 10 exige que la ordenación de este tipo de actuaciones incorpore los trámites exigidos por la legislación urbanística para este tipo de planes ya que alteran la edificabilidad urbanística; lo que incluiría el estudio económico-financiero de los planes urbanisticos.

      2) La memoria de viabilidad económica, por el contrario, deberá demostrar que no se excede de los límites del deber legal de conservación en las actuaciones de rehabilitación edificatoria.

      Cualquiera que sea el tipo de actuación de que se trate (actuaciones de regeneración urbana o actuaciones de rehabilitación edificatoria) la memoria tendrá en cuenta los criterios de las letras siguientes.

      Esa, al menos, es mi opinión.

      Y es que una muy mala técnica legislativa

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