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Casco Viejo de Bilbao. Una reflexión pertinente

Hace ya algunos meses en este blog nos hicimos eco de la problemática sobre la libre implantación de usos en la ciudad y de las consecuencias que dicha implantación, por efecto de su acumulación y concentración, puede acarrear a los tejidos urbanos y a sus residentes. En concreto, nos referíamos a la problemática que se estaba viviendo entre comerciantes, hosteleros y vecinos en el Casco Viejo de Bilbao. Entonces ya avánzabamos que los instrumentos de ordenación urbanística pueden ser un medio adecuado para regular este fenómeno sin alterar por ello la libertad de establecimiento, tal como había dictaminado el TSJ Cataluña sobre los Planes Especiales de Usos. Os dejo el enlace a esta entrada.

En el pasado mes de Septiembre de 2015, el Ayuntamiento de Bilbao acordó la suspensión de licencias de hostelería en todo el Área del Casco Viejo para poder reflexionar sobre la evolución de la presencia de las distintas actividades económicas en la zona, para fijar los parámetros que garanticen la preservación histórica de ciertos ejes comerciales en la zona y poder diagnosticar la saturación de actividades (sobre todo de hostelería) por tramos de calles con posible perjuicio de una calidad acústica razonable; calidad que ahora ya no se predicaría sólo de la generada en el interior de los locales sino de la que se manifiesta en el exterior de la calle (que es igual o incluso más molesta que la anterior) derivada de la concentración por proximidad de dichas actividades.

En este mismo mes de Enero, el Ayuntamiento de Bilbao ha presentado una modificación del Plan Especial de Rehabilitación y Regeneración del Casco Viejo en la que, por primera vez, no sólo se ordenan las normas de la edificación sino, ahora también, los usos que son de posible implantación mediante la regulación de un sistema de subzonificación. Os dejo enlace la noticia hecha pública por el Ayuntamiento, que os extracto a continuación;

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“El Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao junto a Surbisa ha realizado en los últimos meses un estudio pormenorizado de la implantación de actividades en el conjunto del Casco Viejo –con especial atención al núcleo central del mismo– delimitando diversas zonas de intervención en función de sus características y del modelo de actividad predominante en cada una de ellas.

El establecimiento de las zonas se ha realizado en función de sus características, dejando de manifiesto en qué calles se produce concentración de actividades hosteleras, que podrían afectar negativamente al modelo comercial del Casco Viejo, y aquellas en que por contra la actividad comercial todavía prevalece sobre el resto, poniendo en evidencia el carácter eminentemente comercial de los ejes Askoa-Artekale, Correo-Tendería y Bidebarrieta-Carnicería Vieja.

De esta forma, y tomando dicho análisis como base, se han concretado las densidades máximas en función de los ratios de número de establecimientos totales por cada 100 m. de calle y del % estimado adecuado para cada una de ellas y se han analizado los siguientes tipos de usos:

  • Alimentación con atención personalizada o en autoservicio (supermercados y bazares en general)
  • Hostelería
  • Moda
  • Centros de estética y salud
  • Juego y recreativas
  • Bancos y agencias de seguros

En consecuencia, la nueva normativa urbanística establecerá la exigencia de respetar distancias para la implantación de los siguientes tipos de establecimientos: hostelería, (…)entidades de crédito y agencias de seguros, actividades de juego y recreativas y alimentación en régimen de autoservicio.

La exigencia de distancia entre estos usos variará en base a la densidad del número de este tipo de negocios ubicados en cada zona, pudiendo ser de 25 o de 40 metros, en el caso de la hostelería (…).

Además, como resultado de la aplicación de los nuevos criterios de densidad se han identificado las calles que, por albergar una alta densidad, han agotado su capacidad de acogida y, en consecuencia, no podrán admitir la apertura de nuevos locales de hostelería (…).

La nueva regulación permitirá el traslado de actividades de hostelería de todas estas calles –renunciando a la licencia – a otras zonas del Casco Viejo, aun cuando incumplan las exigencias de distancia vigentes en estas últimas, para favorecer un mayor equilibrio de usos.

Asimismo, el estudio establece cuatro espacios singulares que, por sus especiales características, permitirían una mayor densidad de locales de hostelería (…)

Estos criterios de densidad máxima y exigencia de distancia se extienden a los otros usos antes señalados (alimentación supermercados y bazares, juego, agencias bancarias y compañías de seguros) de tal forma que la nueva regulación señala aquellas zonas o ámbitos en los que se su capacidad de acogida se encuentra asimismo agotada.

La modificación de la normativa (…) se ha realizado en base a criterios de sostenibilidad medioambiental y rehabilitación urbana y está previsto que su aprobación definitiva, por parte del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Bilbao tenga lugar a mediados de año.”

En resumen, el Ayuntamiento apuesta por la ordenación zonal sobre la base de establecer criterios específicos de densidad máxima y de distancias mínimas entre usos, todo ello según el tipo de actividad que se va a desarrollar, con el objeto de evitar  concentraciones indeseadas de usos que pudieran suponer un desequilibrio para la pacífica convivencia y llevar al traste el atractivo de la zona, repercutiendo de forma negativa en la estrategia de rehabilitación y regeneración urbana.

Se debe resaltar que, hasta la fecha, el Ayuntamiento de Bilbao con carácter general había optado por la vía de la reglamentación de los usos y actividades mediante la remisión expresa de su normativa urbanística al instrumento reglamentador complementario de la Ordenanza Municipal; normativa que era de aplicación general a toda la ciudad y que establecía su régimen jurídico según el tipo de actividad a desarrollar (hostelería tal o cual categoría, etc.). En ese sentido, la reglamentación de los usos prescindía de la necesidad de establecer unos criterios específicos por zonas en función de las características y de los objetivos de ordenación de cada una de estas zonas.

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Ya resaltábamos en nuestra entrada anterior que el artículo 59.2.c de la LSU en su ordinal segundo permitía complementar la ordenación estructural del PGOU referido a recintos y conjuntos históricos y que la restricción en la implantación de usos tiene perfecto encaje en la estrategia de conservación y mejora del medio urbano previsto en su ordinal quinto. En el mismo sentido el Reglamento de Planeamiento de  1978 (de aplicación supletoria) desarrolla en su artículo 27.3 la posibilidad de adoptar medidas de protección y defensa de estos tejidos urbanos; protección y defensa que pueden consistir en el establecimiento de unas prohibiciones a determinadas actividades por el impacto negativo en elementos medioambientales (por ejemplo, perjuicio de la calidad acústica) o la posible lesión de sus valores histórico-culturales. Circunstancias que son así mismo reconocidas por la propia Directiva Europea 123/2006/CEE  (y la legislación para su transposición) sobre la libertad de establecimiento, como tiene ya declarado la jurisprudencia, siempre dentro de unos límites; que dichas limitaciones o prohibiciones se establezcan con proporcionalidad y de forma justificada.

Sea como fuere, la atención que ahora presta la normativa urbanística al hecho diferencial de determinadas zonas de la ciudad, anudando a ello regímenes diferenciados no sólo en la edificación sino también en los usos y actividades a desarrollar en los mismos, abre una nueva perspectiva muy oportuna a las puertas del proceso de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, cuyo uno de sus objetivos parece será prestar atención de forma específica a la realidad urbanística de los barrios.

Edificio BBVA. La lección de la realidad

Hace ya aproximadamente un año me hice eco en este blog de una operación urbanística que se proyectaba en Bilbao y que daba por resultado la flexibilización en la ordenación urbanística de uno de los edificios más emblemáticos de Bilbao con objeto de contribuir a la “mejor comercialización” de los edificios terciarios que estaban vacantes de la ciudad, objeto que se identificaba como constitutivo del interés público (así, sin rubor). Os dejo el enlace a dicha entrada.

Dicha operación fue muy polémica porque dicha flexibilización conllevaba la ocupación con edificación privada de una plaza de uso público muy conocida y céntrica en la ciudad, lo que soliviantó a no pocos profesionales del sector y así mismo despertó la sensibilidad y el rechazo de algunos sectores sociales. En dicha entrada también desvelaba que otras modificaciones operadas con anterioridad en la normativa del PGOU también tenía como objeto allanar el camino a operaciones como esta.

La discusión se concitó entonces en torno a un conflicto que está muy de moda entre los profesionales del Urbanismo ¿Deben flexibilizarse las normativas urbanísticas en aras a facilitar la implantación de grandes empresas o cadenas comerciales con la consabida atracción de inversión y la generación de empleo (aunque sea de muy baja calidad)?

Aunque desde la óptica política municipal el debate pueda parecer oportuno, lo cierto es que jurídicamente la discusión no tiene ni medio pase. El Tribunal Supremo ha recordado en muchísimas ocasiones que no ha lugar identificar el interés público con el interés de la Corporación Municipal por muy interesante que pueda llegar a ser este último para la gestión municipal. De modo que la potestad de planificación urbanística se otorga por la ley al Ayuntamiento para velar por el interés público entendido como interés general, no para desarrollar el interés estratégico o proteger los intereses económicos municipales. A algunos políticos hay que recordarles esta doctrina con bastante más frecuencia de la que sería lógica o deseable.

Tribunal Supremo

Finalmente la modificación de la normativa urbanística para facilitar esta operación de implantación comercial  en el edificio BBVA se paralizó de oficio por el Ayuntamiento; no sin antes acusarnos a los defensores del interés público de querer torpedear el desarrollo de la ciudad. Por su parte, otras modificaciones normativas previas que incluían reservas de dispensación en favor también de este tipo de operaciones se encuentran actualmente en Tribunales.

Lo más curioso es que el debate no sólo es falso desde el plano jurídico. También lo es en la realidad como vendría a demostrar el hecho de que la operación proyectada finalmente haya cristalizado sin necesidad de operar modificación urbanística alguna.

Quería ponerlo de manifiesto por escrito con el objetivo de que nos sirva de recordatorio ahora que nos encontramos a las puertas de un proceso en el que se tomarán decisiones urbanísticas muy importantes con ocasión de la Revisión del PGOU de Bilbao.

Feliz año 2016.

El naufragio del PTS vasco de Equipamientos Comerciales

“La hemos cagado por completo” decía recientemente el jefe de Volkswagen en EEUU a raíz del escándalo que salpica la compañía. Algo parecido debía estar pensando alguien en el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco a raíz de una muy reciente Sentencia del Tribunal Supremo que anula todos los preceptos que imponen límites para la implantación o para la ampliación de superficies construídas y de plataforma explanada de los Grandes Establecimientos Comerciales (en adelante, GEC)que se recogen en el Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales vasco (en adelante, PTS).

Se trata de la Sentencia de 3 de Septiembre de 2015 (Recurso Casación 3408/2014) que recurre en última instancia la negativa acordada por el Consejo de Gobierno del Gobierno Vasco en Diciembre de 2009 a adaptar el PTS (2004) según disponía la Disposición Final 3ª de la Ley vasca 7/2008, de segunda modificación de la Ley vasca de Actividad Comercial. Tal negativa obedecía al entendimiento que no era precisa ninguna adaptación porque los límites que se establecían eran acordes a la libertad de establecimiento prescrita por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (en adelante, Directiva) que ha sido incorporada a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio.

Así, el 22 de Diciembre de 2009, el Consejo de Gobierno acuerda que existiría una plena adecuación entre el PTS y la Directiva y que, por consiguiente, no existe la necesidad de realizar ninguna adaptación entre ambos instrumentos; ello en contra de lo que reclama el propio Parlamento Vasco en la Disposición Final Tercera de la Ley 7/2008, que reza de la siguiente forma;

 “Tercera. Con objeto de adecuarlo a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, el vigente Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales de la Comunidad Autónoma del País Vasco deberá ser sometido a revisión en el plazo máximo de un año a partir de la aprobación de la presente ley, y en cualquier caso antes del 28 de diciembre de 2009, atendiendo a las razones imperiosas de interés general definidas en el artículo 4.8 de la citada directiva y teniendo en cuenta los considerandos 9 y 40. En dicha revisión se establecerá el dimensionamiento de los grandes establecimientos individuales o colectivos y equipamientos comerciales localizados en la periferia exterior de los núcleos de población, en ensanches urbanos mediante la reconversión de áreas obsoletas o la ocupación de espacios vacíos intersticiales o parcelas dotacionales, extendiéndose también esta regulación a las tramas urbanas consolidadas.”

La decisión del Consejo de Gobierno fue recurrida ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que daría la razón a lo defendido por el Gobierno Vasco en el entendimiento que estos Planes Territoriales son instrumentos de ordenación del territorio y que, por tanto, pueden establecer limitaciones a la libertad de establecimiento; trayendo entonces a colación la doctrina del Tribunal de Justicia de Unión Europea que, ante el caso del PTS de Equipamientos Comerciales de Cataluña, interpretó que la técnica del señalamiento de dimensiones máximas de los equipamientos y la restricciones de emplazamientos pueden ser técnicas adecuadas para el establecimiento de una determinada ordenación territorial si estas limitaciones y restricciones se estiman necesarias y son proporcionadas a tal fin (apartado 80 y siguientes, de la STJUE de 24 de Marzo de 2011, Asunto C-400/08).

En otras palabras, reconociendo que la ordenación territorial integra un razón imperiosa de interés general y que la libertad de establecimiento de GEC puede afectar a la misma, los Estados miembros pueden establecer legítimamente restricciones a su emplazamiento y limitaciones en sus dimensiones. En este caso, a través de aprobación de instrumentos de ordenación territorial como los PTS.

Tribunal Supremo

Pues bien. El Tribunal Supremo no contraría esta doctrina que acabamos de exponer sino que arremete contra la supuesta adaptación que existe entre el PTS y la Directiva. Lo hace en su Fundamento Jurídico Tercero en los siguientes términos;

“No compartimos nosotros este parecer del Tribunal a quo , al considerar, por el contrario, que las auténticas razones para imponer esas limitaciones a la superficie de los equipamientos comerciales son exclusivamente económicas y mercantiles, y, por ello, proscritas tanto por la Directiva 2006/123/CE como por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que sólo autorizan limitaciones por razones justificadas e imperiosas de interés general, entre las que, como la propia Sala de instancia reconoce y declara en la sentencia recurrida, se encuentran las relativas a la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, mientras que el Plan Territorial Sectorial, que el Consejo del Gobierno Vasco ha considerado que no precisa de acomodación a la Directiva de servicios 2006/123/CE, acude a criterios económicos para imponer las limitaciones que establece a la superficie de los equipamientos comerciales, y así, en su capítulo 7, fija como objetivo de esas limitaciones superficiales un reparto territorial entre las diferentes marcas para favorecer una mayor competencia empresarial, así como para incentivar la implantación de establecimientos comerciales de menor tamaño frente a los grandes equipamientos comerciales, ambos, evidentemente, de naturaleza económica, por lo que dicho Plan Territorial Sectorial ha utilizado criterios económicos para limitar las dimensiones de las superficies comerciales a pesar de que tales criterios no son las razones de interés general que, con carácter excepcional, admiten tanto la tan repetida Directiva europea como la Ley estatal que la traspone.

Esta Ley 17/2009 exige, además, que las restricciones a la implantación de equipamientos comerciales deben motivarse suficientemente en la ley que las establezca (artículo 5), obligaciones o requisitos ambos que no se cumplen en el Plan Territorial Sectorial, aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno autonómico, ya que ni tiene rango de ley ni justifica suficientemente el cumplimiento de las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad.”

De modo que la Sentencia viene a declarar nulo de pleno derecho el acuerdo del Consejo de Gobierno de Diciembre de 2009 y, de forma indirecta (artículo 26 y 27.3 LJCA) decreta la nulidad de pleno derecho de todos aquellos preceptos de este PTS que imponen limitaciones o restricciones a la libertad de establecimiento de los GEC; no porque las mismas sean técnicas proscritas en sí sino porque no están fundamentadas en las razones imperiosas de interés público recogidas en el artúculo 4.8 de la Directiva. Exactamente lo que mandata la Disposición Final Tercera de la Ley 7/2008 … ¡¡¡hace ya siete años!!!

En conclusión, en Euskadi la libertad de establecimiento de los Grandes Establecimientos Comerciales (GEC) es total gracias a la desidia del Gobierno Vasco que, siete años después de lo que mandataba una ley, no ha hecho sus deberes. Ahora toca correr para intentar adaptar la ordenación territorial lo antes posible antes de que el destrozo en el territorio sea mayúsculo. Pero a la vista que ninguna publicidad se ha dado a esta Sentencia del Tribunal Supremo por parte del Gobierno Vasco, el tema no debe ser tan preocupante ¿O sí?

Casco Viejo de Bilbao. El Urbanismo como posible solución

Hace ya unos días fui invitado por BIZKAIDENDAK a una mesa redonda convocada por la Plataforma de Comerciantes, de Hosteleros y Vecinos del Casco Viejo Bilbo Alde Zaharra Bizirik donde el objeto del debate era el modelo de Casco Viejo que proponían los partidos políticos de cara a futuro. De ellos tomo prestadas algunas de las fotos que sirven para ilustrar esta entrada.

Esta Plataforma nace del descontento generalizado de hosteleros, comerciantes y vecinos del Casco Viejo de Bilbao por la desconexión entre las necesidades reales del barrio y las respuestas municipales que se vienen obteniendo. Personalmente, me llamó la atención porque tenía entendido que el Ayuntamiento había desplegado recientemente un Plan de Mejora del Casco Viejo de Bilbao y que había contado con la participación de agentes y ciudadanía ¿De dónde procedía entonces esa sensación de abandono?

El origen del descontento

El motivo de preocupación (y en cierta medida de alarma) que se trasladaba tiene su base en la reciente proliferación de nuevas actividades de hostelería de bajo valor añadido, que  estaban forzando la desaparición del carácter tradicionalmente comercial del Casco Viejo convirtiéndolo en una zona urbana de ocio y de turismo despersonalizado. Así, las flexibilizaciones en los años 2010 y 2013 en la normativa urbanística para la implantación de nuevos establecimientos de hostelería (Ordenanza de Hostelería) está generando una presión inmobiliaria que terminaría por expulsar el comercio tradicional y sustituyéndolo por establecimientos de hostelería (bares) de nuevo cuño. Este fenómeno de expulsión y desplazamiento del comercio tradicional por actividades hosteleras viene también a coincidir con las fechas de finalización de las rentas antiguas de los alquileres protegidos por la Ley de Arrendamientos Urbanos (Diciembre 2014) agravando así sus consecuencias.

El Ayuntamiento tampoco es ajeno a esta realidad porque en el Plan de Mejora del Casco Viejo antes citado hace un balance del año 2014 en el que se viene a reconocer de forma expresa “ha sido el sector hostelero el que mayor incremento ha experimentado y, dentro de este, la actividad de bar que ya supone el 20,3% del total de negocios del ámbito”

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Desde una visión más amplia debemos destacar que mientras en el año 2007 la relación entre establecimientos comerciales y de hostelería en el Casco Viejo era de 3,79 en el año 2014 dicha relación se ha reducido hasta 2,73 (datos extraídos del Observatorio de Barrios del Ayuntamiento). Siguiendo estos mismos datos, se constata la importante pérdida de vitalidad comercial del Casco Viejo que ha visto desaparecer más de uno de cada cuatro establecimentos comerciales en este mismo intervalo temporal (en el conjunto de Bilbao, uno de cada cinco).

Así, la dinámica regresiva de la actividad comercial y la dinámica expansiva de la actividad de ocio y hostelería, todo ello favorecido por una liberalización normativa en materia de rentas de locales comerciales y flexibilización de las condiciones para la implantación de establecimientos en forma de bares, están generando un importante desasosiego en los agentes implicados (comerciantes, hosteleros y vecinos) que reclaman una drástica reorientación de política de ordenación comercial además de la suspensión temporal del otorgamiento de nuevas de licencias de bar.

El acercamiento municipal

El Plan de Rehabilitación Comercial, que se enmarca dentro del Plan de Mejora del Casco Viejo, viene a establecer una serie de acciones de fomento de la acción comercial con el último objeto de dar un impulso a la actividad económica y comercial del Casco Viejo. Este Plan de Rehabilitación Comercial (SURBISA) se compone de un conjunto de medidas que se podrían agrupar de la siguiente forma: a) Oficina técnica de apoyo, asesoramiento y orientación al comerciante b) Intermediación con la propiedad de los locales comerciales y gestión para fomentar la movilización de espacios vacíos e infrautilizados c) Atracción de actividad económica estratégica y d) Acciones concertadas entre los comercios integradas en una red de comercios amables.

Las medidas de fomento aquí descritas (y otras que me dejaré en el tintero) son loables y seguramente muy necesarias pero ¿son suficientes? Y sobre todo, ¿dan respuesta a las demandas de la Plataforma? El descontento (que es compartido y refrendado por un muy importante porcentaje de los establecimientos encuestados) parece indicar que no. Algún comerciante me preguntaba, y no sin razón, que si el problema había venido por una modificación de una normativa urbanística acaso la solución no debería provenir de la normativa urbanística también.

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Pero parafraseando el Talmud “las cosas no son como son sino como nosotros las vemos”. Y llegados a este punto conviene recordar que el Área de Obras y Servicios, promotor del Plan que se comenta, afronta las soluciones a los problemas mediante la realización de obras o por la mejora en las prestaciones de servicios. Pero las soluciones estrictamente urbanísticas le quedan un poco más lejos. Por ello quizás debamos afrontar el problema descrito con una solución diferente. Veámoslo.

Elementos de aproximación a una solución urbanística

El Urbanismo lleva mucho tiempo preocupándose por los Cascos Históricos. Cierto es que dicha preocupación se ha centrado en “lo físico”; esto es, en el mantenimiento y mejora de los edificios de los espacios públicos a los efectos de mantener y preservar su atractivo turístico. Pero debemos plantearnos muy en serio que el hecho diferencial de los Cascos Históricos no sólo radica en la belleza o la monumentalidad de su patrimonio urbanizado y edificado sino también en ser unos tejidos urbanos con un papel funcional en la ciudad muy específico.

Por ejemplo en un artículo sobre la regeneración urbana del Casco Histórico de Bilbao de Esther Ibarluzea en el año 2001 (cuya lectura recomiendo y que enlazo aquí) concluye que la complejidad de lo urbano exige referencias más amplias y múltiples que la pura forma arquitectónica de modo que la recuperación integral de los cascos debe suponer un equilibrio entre el soporte físico, la realidad social y su base económica. Destacando, en este último aspecto, el básico papel que el sector económico comercial debe jugar como elemento revitalizador y dinamizador de los cascos históricos.

No puede caber duda de que los términos “Casco Viejo” y “Comercio” son dos realidades indisociables de forma y manera que cualquier  estrategia de rehabilitación, regeneración urbana pasa indefectiblemente por la preservación de un mix de actividad económica que garantice la preservación de su carácter eminentemente comercial.

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Las Directrices de Ordenación del Territorio dedican uno de sus apartados a la estrategia de la rehabilitación de Centros Históricos indicando, en concreto en su punto 5.8, que “las iniciativas de dinamización de Centros Históricos deberían incluir un diagnóstico de los tejidos históricos y su entorno urbano y socioeconómico (…) y las estrategias de usos, económicas y de dinamización planteadas”. La estrategia de rehabilitación y regeneración urbana de los Cascos Históricos pasan entonces también por el diagnóstico de su realidad socioeconómica y que posteriormente dé pie a plantear estrategias en cuanto a los usos urbanísticos a implantar en el mismo.

Por su parte la legislación urbanística vasca en su artículo 59.2 c) cita entre los planes de ordenación pormenorizada los que tengan por objeto la ordenación de los recintos y conjuntos de carácter histórico; incluyendo ordenación pormenorizada el establecimiento de los usos compatibles así como los porcentajes máximos y mínimos de cada uso que sea permitido (artículo 56.1.e)

No parece entonces discutible que la preservación del tejido económico comercial en los Cascos Históricos de nuestros pueblos y ciudades se revele como un interés urbanístico ni nada puede entonces oponerse a que sea también el Urbanismo, con los mecanismos que dispone a su alcance, el que arbitre soluciones respecto al problema que describimos. En este sentido, la herramienta urbanística utilizada por el Ayuntamiento hasta el momento para el Casco Viejo (el Plan Especial de Reforma y Rehabilitación del Casco Viejo, PERRI) se nos antoja escaso por centrar su atención sólo en el aspecto físico (inmuebles y espacios públicos).

Intentando aprender de otras experiencias similares podemos fijarnos en el ejemplo de Barcelona. Allí en materia de ordenación comercial han desarrollado Planes Especiales de entronque urbanístico donde, a partir de la previa división de la ciudad en zonas según sus propias características y funcionalidad , el plan impone la posibilidad o imposibilidad de implantar determinados establecimientos comerciales de los que realiza una completa clasificación; nos referimos en concreto al Plan Especial del Comercio No Alimentario de Barcelona (PECNAB). Así mismo tienen aprobados Planes de Usos que impiden de forma expresa la proliferación por implantación de determinadas actividades y usos en algunas zonas específicas del municipio, todo ello con objeto de evitar su saturación funcional y el consiguiente deterioro de calidad de vida que pueden provocar en su tejido económico y en sus residentes. Resaltamos la idoneidad del objeto de este Plan Especial para atender las reclamaciones de la Plataforma que venimos comentando; así nos estamos referiendo, por ejemplo, a los Planes Especiales de Establecimientos de Concurrencia Pública, Hostelería y Otras Actividades. Estos planes urbanísticos pueden ser consultados en los apartados de Normativa (Ordenanzas) de la propia web municipal.

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Ciertamente han aparecido voces que han cuestionado la regulación prevista en este tipo de planes por suponer una restricción de la libertad de establecimiento reconocida en la Unión Europea (Directiva de Servicios, más conocida como Bolkestein). Por ejemplo, así se planteó en un recurso (ordinario 441/2010) contra el Plan Especial de Ciutat Vella que fue resuelto mediante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 431/2014 de 16 Julio que, reiterando otra anterior, dispone literalmente lo siguiente;

 “CUARTO. Aunque en su introducción se incluya el plan especial de autos dentro del marco legal de, entre otras normas, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, esta indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros (…)”

En otras palabras, se puede concluir que este tipo de planes, que participan de naturaleza urbanística, pueden, de forma justificada y razonable, imponer restricciones a la libertad de establecimiento en determinadas zonas específicas de la ciudad cuando tienen por objeto la ordenación para la búsqueda de un equilibrio de usos y actividades económicas y el mayor respeto a la calidad de vida diaria de sus ciudadanos. Por consiguiente, nada impediría que, mediante aprobación de un Plan Especial específico, se establecieran por el Ayuntamiento de Bilbao limitaciones a las nuevas licencias para la implantación de bares y para proteger la vitalidad comercial característica de nuestro querido Casco Viejo.

A ver si cunde el ejemplo catalán.

Ley 18/2014. La puntilla al urbanismo comercial

A finales de año han sido varias las Comunidades Autónomas que decidieron interponer un recurso de inconstitucionalidad por invasión de competencias a raíz de la entrada en vigor de la reciente Ley 18/2014, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Esta norma tiene por objeto la modificación a su vez de una pluralidad de leyes, modificación legislativa plural que se justifica bajo el ampuloso título que ha sido antes referido. Una de estas leyes que han sido modificadas ha sido la Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista (LOCM).

Esta modificación legislativa de la LOCM tiene varios apartados. Uno de ellos, quizás el más conocido, es el de imponer a las Comunidades Autónomas la libertad de horarios comerciales en los zonas turísticas de las grandes ciudades. No obstante, este post tiene por objeto otro aspecto, que ha pasado más desapercibido, pero que en mi opinión tiene una trascendencia máxima; la modificación del artículo 6 de la LOCM que tiene por objeto la regulación de la implantación o ampliación de grandes establecimientos comerciales (GEC), entendiendo por estos los que tienen más de 2.500 m2 de superficie de venta al público.

Los antecedentes de la norma

Históricamente la implantación comercial en nuestas ciudades se venía rigiendo por la libertad plena de establecimiento. No obstante, la aparición de formatos de comercio minorista de gran superficie – sobre todo implantados en las periferias de las ciudades – hizo necesario regular su implantación por sus importantes implicaciones en el ámbito comercial y por sus afecciones en el orden urbano-territorial. Ello se sustanció por una doble vía, fundamentalmente; 1) La aprobación por parte de las Comunidades Autónomas de planes sectoriales de ordenación comercial o bien de planes ordenación territorial con el objeto de imponer unos requisitos previos para la implantación, ampliación o reforma de estos GEC y 2) La regulación autonómica de una llamada “licencia comercial” y que, fundamentalmente, tenía por objeto la obligación de acreditar por parte del promotor la necesidad de incrementar la oferta comercial ya implantada para dar satisfacción a la demanda. Todo ello puso de manifiesto la importante vinculación entre el comercio y la ordenación de la ciudad y del territorio; disciplina a la que se le dio en llamar “Urbanismo Comercial” (aunque ciertamente este nombre se ha utilizado también para teorizar sobre la importancia del entorno urbanizado -peatonalizaciones, mobiliario urbano, señalética, etc – en la vitalidad comercial)

No obstante, la entrada en vigor de la Directiva de Servicios a finales del año 2009, terminó por prohibir las pruebas y los requisitos de orden económico por razones de garantía de la libertad de establecimiento. Esta Directiva de Servicios fue transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante la aprobación de diferentes leyes. En materia de comercio se aprobó en el año 2010 una importante modificación del anterior artículo 6 de la LOCM que mantenía para los GEC la posibilidad de condicionar su establecimiento pero ahora sólo por “razones imperiosas de interés general”; entre ellas, el Urbanismo y la Ordenación del Territorio. Por esta razón, aquellas CCAA que no aceptaron de buen grado la amplísima libertad de establecimiento de los GEC por su negativo impacto en la estructura comercial urbana de pequeño comercio desarrollaron normas y planes que acentuaban el impacto territorial de los GEC para preservar, en la medida de lo posible, el statu quo anterior. Tal circunstancia ha sido objeto de atención por parte de varios autores especializados (un ejemplo de ello, el reciente trabajo sobre la pervivencia de las licencias comerciales en la legislación comercial autonómica de Helena Villarejo Calende que se puede consultar en Internet; Persistencia de las licencias comerciales).

UComercial_Directiva de Servicios

En el año 2011, sólo un año después, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea enfrentó la compatibilidad de los requisitos (anteriores) de la legislación catalana en materia de equipamientos comerciales con la libertad de establecimiento garantizada por la UE. En materia sobre el alcance habría de darse a las “imperiosas razones de interés general”, que la Directiva de Servicios describe en su Considerando 40, el TJUE introduce el criterio de la proporcionalidad; esto es, los requisitos que se exijan a los GEC tienen que guardar pleno acomodo con la protección del interés general que se invoca y no deben ir más allá de lo necesario para garantizar esa protección. Señalar que esta última sentencia ha marcado la pauta interpretativa que aplican los Tribunales Superiores de Justicia, que han tenido que dictaminar la acomodación de los requisitos previstos por las CCAA en su normativa territorial para condicionar la implantación o la ampliación de los GEC.

En resumen, los requerimientos previos a los GEC eran perfectamente legales y conformes al ordenamiento comunitario siempre y cuando se basaran en “imperiosas razones de interés general” (urbanismo, ordenación del territorio, impacto ambiental, defensa del paisaje y del patrimonio histórico, defensa del consumidor y un largo ecétera) siempre y cuando las mismas fueran justificadas, proporcionadas. Ello abría un campo de reflexión al planificador urbanístico en relación a la regulación del uso comercial de gran formato en los respectivos planes de ordenación urbanística. También animó a las Comunidades Autónomas a modificar sus leyes sectoriales de comercio para implantar unas normas sobre el impacto territorial de la actividad comercial (como muestra, puede consultarse el Título III de la Ley 3/2011, de Comercio de la Generalitat Valenciana; nada sospechosa, por otra parte, de ser rebelde con los postulados armonizadores del Estado).

La puntilla al Urbanismo Comercial. La Ley 18/2014, de Medidas Urgentes 

Así las cosas, la Ley 18/2014, de Medidas Urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia vuelve a modificar el artículo 6 de la LOCM dando al mismo una nueva vuelta de tuerca. Según su Exposición de Motivos,

 “Se ajustan las razones imperiosas de interés general a las previstas en el artículo 17.1.b) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, referidas a los posibles daños en el medio ambiente, en el entorno urbano y el patrimonio histórico artístico, como consecuencia del análisis de necesidad y proporcionalidad efectuado sobre las posibles restricciones, en coherencia con la referencia a las razones imperiosas de interés general aplicables a la distribución comercial ya enumeradas en la anterior redacción del artículo 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, y en especial, a la vista del consenso existente sobre la materia en el sector, atendiendo al desarrollo normativo autonómico vigente y a la práctica administrativa derivada de aquel.”

Dicho ajuste trae por consecuencia un nuevo redactado del párrafo tercero del artículo 6, sobre los requerimientos previos para la implantación de los GEC, que reza literalmente de la siguiente forma;

“2. No obstante lo anterior, la apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales podrá quedar sometida a una única autorización que se concederá por tiempo indefinido cuando las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa. El régimen de autorización deberá estar motivado suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.

3. Las autorizaciones o declaraciones responsables para la apertura o ampliación del establecimiento no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura y deberán estar justificados en razones imperiosas de interés general.

En todo caso los requisitos deberán ser no discriminatorios, proporcionados, claros e inequívocos, objetivos, hechos públicos con antelación, predecibles, transparentes, accesibles, y atenderán únicamente a criterios basados en las razones señaladas en el apartado 2.”

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Como se puede observar, ahora las famosas razones de interés general están circunscritas al impacto urbano y medioambiental de las propias instalaciones o de la infraestructura que es necesaria para su funcionamiento. Con ello hay una doble reducción del campo de acción regulatorio de las Comunidades Autónomas, que ahora queda configurado de forma mucho más estrecha que lo autorizable por la sola transposición de la Directiva;

1) Por una parte, se restringen (deliberadamente) las razones de interés general que son invocables para condicionar la implantación o ampliación de los GEC (ha desaparecido, entre otras circunstancias, todo lo referido a la defensa de los consumidores, que se podía entender salvaguardado por las leyes de transposición)

2) Se prohíbe también consideraciones de interés general que sean ajenas a la instalación propiamente dicha y a la adecuación y suficiencia de la infraestructura al servicio de la actividad comercial. Así por ejemplo, deben entenderse desplazadas todas las normativas de restricción de los GEC referidas a la zonificación urbanística (por ejemplo, por razones de políticas de regeneración urbana de cascos históricos, la defensa del paisaje urbano, etc.) o aquellas otras restricciones o prohibiciones de nueva implantación referidas a  la necesidad de garantizar un equilibrio entre usos urbanísticos en defensa de un modelo de ciudad diversa y sostenible (así, las restricciones urbanísticas a implantar determinados usos en determinadas zonas en evitación de la concentración de los mismos, etc.)

Llama poderosamente la atención que la misma norma que reclama el atractivo turístico como un factor de competitividad del territorio, introduciendo obligaciones de atención comercial con amplitud plena de horarios, desprecie las políticas territoriales que tengan por objeto la preservación de un tejido urbano de interés turístico caracterizado, entre otras cosas, por una estructura comercial de pequeño comercio (piénsese en los Cascos Históricos de nuestras ciudades).

Por proseguir con el mismo ejemplo de la legislación valenciana, esta nueva redacción del artículo 6 LOCM pondría en serio riesgo al menos los siguientes apartados de su artículo 29.3 de su legislación comercial.

“3. La política comercial dirigida a conseguir un marco de implantaciones comerciales que prime la sostenibilidad territorial se basará en:” (…)

b) La consideración de la trascendencia territorial de los grandes equipamientos comerciales, focos de polaridad que generan flujos de usuarios e impactos supramunicipales, que deben ser objeto de regulación específica en el marco competencial de la ordenación del comercio” (Ordenación del Comercio) (…)

d) La protección y mejora de los entornos comerciales urbanos, especialmente de los centros históricos de carácter comercial, donde la presencia de una actividad comercial viva ayuda a su rehabilitación económica, social y urbanística. (Protección de Cascos Históricos)

e) La limitación del crecimiento comercial en ámbitos que presentan concentraciones comerciales excesivas y procesos de sobresaturación funcional, lo que repercute negativamente en la sostenibilidad del territorio, deteriora el paisaje urbano y genera solicitaciones inasumibles por la red viaria.” (Restricciones zonales de implantación)

En mi opinión, el legislador estatal puede tener competencia para la coordinación y para las bases de la planificación económica. Pero en base a este título no puede restringir el campo de acción que es habilitado por la Directiva de Servicios; porque la competencia de la ejecución en materia comercial corresponde a las Comunidades Autónomas. Por ello no resulta sorprendente que Comunidades Autónomas como Cataluña y Andalucía hayan recurrido al TC la nueva modificación del artículo 6 LOCM; de la misma forma que extraña sobremanera que el Gobierno Vasco, en el anuncio del recurso de inconstitucionalidad, no vaya a proceder al cuestionamiento de esta modificación del artículo 6 LOCM limitándose así a impugnar tan sólo aquello referido a la libertad de los horarios comerciales.

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Este nuevo redactado del artículo 6 LOCM tiene consecuencias de mucha consideración en materia del Urbanismo, la Ordenación del Territorio y el Medio Ambiente dando una importante estocada al Urbanismo Comercial.