Archivos de la categoría Urbanismo a la Carta

La edificabilidad de los suelos inedificables

Estos días ha saltado a los medios de comunicación la polémica en torno a la Operación Chamartín, calificada como una de las mayores operaciones urbanísticas de remodelación urbana de Europa. No es objeto de esta entrada hacer un análisis de la misma sino que me voy a centrar en un aspecto controvertido y que ha suscitado un contraste de opiniones  entre el Ayuntamiento de Madrid y el Ministerio de Fomento. Si estáis interesados en un análisis alternativo de las tripas de la operación este post de Juan Manuel Lazaro os puede ilustrar.

Nos referimos a en concreto a “la técnica mágico-urbanística” por la que resultaría posible a un plan urbanístico municipal dar edificabilidad a unos terrenos que jurídicamente son inedificables por estar afectos y consolidados a un determinado uso o servicio público. En la legislación urbanística de Madrid (LSM, 2001) ello parece ser posible por la inclusión de una disposición transitoria que reproducimos a continuación;

“Sexta. Cálculo de la edificabilidad o del aprovechamiento urbanístico

Los terrenos efectivamente afectos al tiempo de entrada en vigor de la presente Ley a dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que hubieran sido adquiridos, sea o no en ejecución de Planes de Ordenación Urbanística, mediante expropiación forzosa o por cualquier otro título oneroso, podrán computarse a efectos del cálculo, conforme a esta Ley, de los coeficientes de edificabilidad de los ámbitos de actuación o del aprovechamiento urbanístico unitario de los sectores en los que queden comprendidos. En tal supuesto, los terrenos o solares resultantes en los que deba localizarse el 90 por 100 del aprovechamiento imputable a dichos terrenos o solares, se adjudicarán a la Administración titular de las dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. En todo caso, los planes de desarrollo que incorporen estos terrenos requerirán, para su aprobación definitiva, el informe previo y favorable de la Comunidad de Madrid sobre la idoneidad de las redes generales y supramunicipales exteriores de infraestructuras de comunicaciones para la viabilidad de aquéllos.”

En otras palabras, las Administraciones Públicas explotadoras de infraestructuras pueden (y además sólo de forma transitoria para las situaciones que ya estaban así recogidas a la hora de aprobar la Ley) sacar lucro urbanístico de los terrenos que presten estos servicios públicos cuando estos no se hubieren obtenido mediante cesión; todo ello mediante la atribución del 90% de los aprovechamientos urbanísticos (el 10% restante es la plusvalía municipal) y que sólo pueden ser objeto de materialización, lógicamente, en otros suelos distintos a los de su titularidad.

operacion-chamartin1

Esta regla nos recuerda mucho a la que rige en todas las legislaciones urbanísticas en el supuesto de que estos suelos públicos vayan a ser objeto de transformación urbanística y por esa misma razón vayan a ser desafectados del uso o servicio público y destinados a usos lucrativos. No obstante, la legislación de la Comunidad de Madrid (se conoce que para no perjudicar situaciones consolidadas a su entrada en vigor) autoriza – ojo, se debe entender que de forma  excepcional – hacer funcionar esta misma regla también para los suelos afectos a un uso, servicio público aunque los mismos no puedan ser aprovechados urbanísticamente.

Nos preguntamos ahora; ¿qué sentido tiene atribuir aprovechamiento urbanístico a unos terrenos que de hecho no son aprovechables desde el punto de vista urbanístico? La única respuesta lógica nos lleva al mundo de las estrecheces presupuestarias de los gestores de dichas infraestructuras públicas y la necesidad de contribuir económicamente a la mejora de estas (financiando inversiones en nuevas estaciones, soterramientos, etc.) provocando la participación “forzada” de estos  gestores de infraestructuras del “festival urbanístico” que hemos montado en este país. Algunos Ayuntamientos presumen de “deuda cero” por haber conseguido financiar muchas mejoras urbanísticas con el aprovechamiento de los suelos públicos desafectados. En Madrid incluso no haría falta ni siquiera desafectarlos, como venimos diciendo.

Esto hay que ponerlo en relación a la doctrina del Tribunal Supremo que prohíbe que los propietarios de suelo (estos sí con aprovechamientos realizables) costeen las inversiones para la mejora de unas infraestructuras públicas de las que saldría beneficiada toda la ciudad (sistemas generales). En otras palabras, se prohíbe que unos pocos paguen lo que correspondería financiar a todos. Os dejo enlace a una Sentencia del TSJ de Madrid del año 2013 que desarrolla este mismo extremo precisamente en relación con la operación Chamartín.

TSJM

Así que, como no se pueden cargar estas inversiones a los propietarios de los suelos ni tampoco existirían recursos presupuestarios suficientes para acometerlas, la ordenación  se “inventa” este nuevo aprovechamiento por incremento de edificabilidad  (nótese que este nuevo aprovechamiento no puede disminuir el del resto de los propietarios porque eso significaría hacerles también contribuir de forma indirecta) aunque el mismo pueda ser irrealizable. Más madera.

Ciertamente ese “aprovechamiento ficticio” permite que las inversiones en teoría no las pague nadie pero su materialización en la realidad es problemática. ¿Dónde se ubican las viviendas, oficinas, etc. que el plan asigna a estos suelos y que no se pueden materializar sobre los mismos? Los que nos hemos manejado en el mundo urbanístico sabemos, por experiencia, que al final casi siempre el mismo termina pagando lo que comprometemos y sospechamos que quizás es  irrealizable (proyecto CASTOR, etc.). La, en ocasiones, nefasta gestión, por ejemplo, de la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico (TAU) nos puede servir de escarmiento. La técnica “mágica” es ingeniosa pero igualmente peligrosa y más propia de otras épocas de desenfreno inmobiliario y que todos sabemos a dónde nos han llevado.

No me gustaría terminar este post sin recordar el artículo artículo 12 párrafo primero del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y que dice lo siguiente;

“El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien

Sirva la cita para recordar que el planeamiento urbanístico debería ser consecuente con las características objetivas, la clasificación y el destino urbanístico previsto a estos suelos como Sistemas Generales. Así, unos terrenos afectos al uso o al servicio público y que se consolidan no son susceptibles de acoger edificabilidad urbanística alguna por definición; de la misma forma que tampoco pueden ser embargados, expropiados o prescritos a favor de un tercero precisamente por esta misma afectación a un uso o servicio público.

En este sentido, convendría preguntarse hasta qué punto este artículo vigente en una ley básica en materia de suelo posterior no debe servirnos para cuestionar la vigencia de la disposición transitoria antes citada.

Edificio BBVA. La lección de la realidad

Hace ya aproximadamente un año me hice eco en este blog de una operación urbanística que se proyectaba en Bilbao y que daba por resultado la flexibilización en la ordenación urbanística de uno de los edificios más emblemáticos de Bilbao con objeto de contribuir a la “mejor comercialización” de los edificios terciarios que estaban vacantes de la ciudad, objeto que se identificaba como constitutivo del interés público (así, sin rubor). Os dejo el enlace a dicha entrada.

Dicha operación fue muy polémica porque dicha flexibilización conllevaba la ocupación con edificación privada de una plaza de uso público muy conocida y céntrica en la ciudad, lo que soliviantó a no pocos profesionales del sector y así mismo despertó la sensibilidad y el rechazo de algunos sectores sociales. En dicha entrada también desvelaba que otras modificaciones operadas con anterioridad en la normativa del PGOU también tenía como objeto allanar el camino a operaciones como esta.

La discusión se concitó entonces en torno a un conflicto que está muy de moda entre los profesionales del Urbanismo ¿Deben flexibilizarse las normativas urbanísticas en aras a facilitar la implantación de grandes empresas o cadenas comerciales con la consabida atracción de inversión y la generación de empleo (aunque sea de muy baja calidad)?

Aunque desde la óptica política municipal el debate pueda parecer oportuno, lo cierto es que jurídicamente la discusión no tiene ni medio pase. El Tribunal Supremo ha recordado en muchísimas ocasiones que no ha lugar identificar el interés público con el interés de la Corporación Municipal por muy interesante que pueda llegar a ser este último para la gestión municipal. De modo que la potestad de planificación urbanística se otorga por la ley al Ayuntamiento para velar por el interés público entendido como interés general, no para desarrollar el interés estratégico o proteger los intereses económicos municipales. A algunos políticos hay que recordarles esta doctrina con bastante más frecuencia de la que sería lógica o deseable.

Tribunal Supremo

Finalmente la modificación de la normativa urbanística para facilitar esta operación de implantación comercial  en el edificio BBVA se paralizó de oficio por el Ayuntamiento; no sin antes acusarnos a los defensores del interés público de querer torpedear el desarrollo de la ciudad. Por su parte, otras modificaciones normativas previas que incluían reservas de dispensación en favor también de este tipo de operaciones se encuentran actualmente en Tribunales.

Lo más curioso es que el debate no sólo es falso desde el plano jurídico. También lo es en la realidad como vendría a demostrar el hecho de que la operación proyectada finalmente haya cristalizado sin necesidad de operar modificación urbanística alguna.

Quería ponerlo de manifiesto por escrito con el objetivo de que nos sirva de recordatorio ahora que nos encontramos a las puertas de un proceso en el que se tomarán decisiones urbanísticas muy importantes con ocasión de la Revisión del PGOU de Bilbao.

Feliz año 2016.

BBVA. Se hacen trajes a medida

No, no se trata de una publicidad de productos financieros ni tampoco he abandonado la temática urbanística para dedicarme a otros menesteres. Lo que ocurre es que son varias las personas que me han preguntado por la operación urbanística del antiguo edificio de oficinas del BBVA que se está gestando (pergeñando sería mejor decir) en Bilbao y no me resisto a hacer pública mi opinión.

Para los que no estén al corriente. La operación trata de alterar la edificabilidad de un rascacielos para distribuirla de otra forma y al mismo tiempo cambiar el uso urbanístico actualmente consolidado por el edificio, que pasaría parcialmente de oficinas a comercial concentrado (centro comercial)

Nada parece importar que esa redistribución de edificabilidad se lleve por delante un espacio consolidado de uso público en forma de plaza (muy frecuentada y querida por los bilbaínos); pérdida de espacio público que además provoca un estrechamiento del paso en una de las aceras más concurridas de la ciudad, generando problemas de seguridad ciudadana. Tampoco debe merecer gran consideración a nuestro Ayuntamiento que el edificio esté en las normas urbanísticamente singularizado y además figure actualmente como protegido por el PGOU por su valor arquitectónico (lo que impediría la alteración de sus volúmenes). Y son pocos los que han resaltado además que este cambio de uso de oficinas a comercial conlleva una evidentísima plusvalía urbanística de la que no participa el Ayuntamiento. El interés público, parafraseando a nuestro presidente del Gobierno, “si eso, ya tal”

Para ilustrar la operación, tomo prestadas imágenes de El Correo y del diario GARA.

SEDE BBVAEdificio BBVA_Plaza

El Ayuntamiento ha llegado a argumentar que el avance de la edificación sobre la plaza contribuye a consolidar el eje comercial de la Gran Vía recobrando el perfil de manzana de Ensanche que antaño tuvo el anterior edificio del Banco Vizcaya. Pues bien; basta bucear en el expediente de obras que dio paso a la construcción del edificio en 1965 (lo ha hecho recientemente el grupo de EH Bildu) para descubrir que el Ayuntamiento de Bilbao valoró entonces como de gran interés público no sólo obtener una plaza para el uso público de la ciudadanía sino también dejar este espacio expedito para otorgar una mayor visibilidad al conjunto de tan singular obra de edificación. Exactamente lo contrario a lo que se trata de hacer ahora; perder la plaza y desproteger el edificio.

Así los 400 m2 del solar no edificados quedaron incorporados ya desde entonces para su uso público. Y conviene recordar (porque creo que nadie lo ha hecho todavía) que la normativa urbanística y la misma ordenanza de espacio público del Ayuntamiento definen este espacio público no en base a la titularidad público o privada del suelo sino en base a su real uso público.

Con estos ingredientes, como es lógico, se han levantado muchas y muy diversas voces en contra de la operación diseñada por el BBVA y el Ayuntamiento viendo en la misma trazas de lo que se ha dado en conocer como “Urbanismo a la Carta”, cuya factura en este caso pagamos todos los bilbaínos. Recientemente se han posicionado en contra ecologistas, vecinos, comerciantes y grupos políticos de la oposición.

Pero volviendo al símil del título de la entrada. No es que se hagan trajes a medida sino que nadie nos ha contado, y por eso lo hago yo ahora, que la tela ya está encargada y en el almacén desde hace ya más de 15 días. Me refiero a que recientemente (BOB de este 15 de Octubre) el Ayuntamiento de Bilbao acaba de aprobar de forma definitiva eximir a centros comerciales del centro de la ciudad de elaborar un Plan Especial, que ya se preveía en la norma urbanística, donde se tenía que analizar y valorar el impacto que la edificación proyectada fuera a tener en su entorno urbano próximo. Ese Plan Especial precisamente era el lugar donde se habría de dictaminar y valorar entre otras cosas (como el incremento en la movilidad), la oportunidad del proyecto en cuestiones como la generación de una barrera urbanística por adelantar la edificación e invadir el espacio público de la plaza, la generación del estrechamiento de paso, etc. Ahora, como está exento de hacer este análisis por obra y gracia del equipo de gobierno municipal ya no podemos valorar ni participar en estas cuestiones. Vamos, que al BBVA le ponen la carta urbanística para elegir menú a su gusto mientras a los ciudadanos de a pie nos sirven … ajo y agua.

Una de la últimas frases célebres del Alcalde Iñaki Azkuna (DEP) es que el Urbanismo se ha convertido en una vergüenza. No sé si se refería a cosas como estas …

PD (8 de Noviembre). A la fecha de hoy se ha hecho público que el Ayuntamiento desiste temporalmente de la operación proyectada por falta de consenso. Os dejo el enlace a la noticia publicada por DEIA donde aparece la infografía que encabeza el artículo.