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Urbanismo y Libertad Religiosa. El caso de los centros de culto en Bilbao (II)

En una entrada previa comprometí unas reflexiones en torno a la polémica y consiguiente pleito sobre la norma del PGOU que prohibía establecer centros de culto en los locales de los edificios residenciales. La polémica surgió porque el PGOU de Bilbao introdujo, por medio de una modificación puntual, el veto a la apertura de nuevos centros de culto en los locales de los edificios de viviendas por las molestias (ruidos) que estos equipamientos son susceptibles de generar. Frente a ello se alzaron la Comisión Islámica y el Consejo Evangélico mediante la interposición de sendos recursos contencioso-administrativos.

Estos recursos partían de la base (y así quedó demostrado en el juicio) que la prohibición de abrir centros de  culto en los bajos de los edificios de viviendas, desde un punto de vista cuantitativo, supone extender el veto a más de la mitad de los edificios del municipio de Bilbao. El Consejo Evangélico además, partiendo de la constatación del alto grado de consolidación de los usos en el centro del municipio de Bilbao, añadía que pemitir sólo la apertura de centros de culto en edificios que no tuvieran viviendas (centros comerciales, por ejemplo) no era una solución viable. Por consiguiente, se concluía que la norma no era proporcional ni razonable y que, por ello, no respetaba la libertad religiosa; análisis de proporcionalidad sobre el que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no se pronunció (la Comisión Islámica no lo invocó en su demanda y, por su parte, el recurso del Consejo Evangélico fue  previamente estimado por ausencia de participación ciudadana, como comentamos en el post anterior, sin necesidad de entrar en el fondo del asunto).

TSJPV fachada

Si se lee desapasionadamente la Sentencia Consejo Evangélico PGOU Centros de Culto, se puede concluir con facilidad la siguiente doctrina (que se expone de forma resumida);

1.  Existe una libertad de culto de las confesiones religiosas y que implica una esfera de libertad, libre de coacciones por parte de los poderes públicos, para la apertura de centros de culto; ello se deduce de forma indudable del artículo 2.2 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa.

2. La libertad de apertura de centros de culto no tiene carácter absoluto. Por lo tanto está sujeta a límites y, en ningún caso, puede implicar estar exento del cumplimiento del resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 CE), como reiteradamente sentenciado el Tribunal Constitucional.

3. El ordenamiento jurídico, en nuestro caso la ley, otorga a las Administraciones Públicas la potestad de ordenación urbanística en aras a la preservación del interés público, y que debe implicar necesariamente también la ordenación de los equipamientos religiosos en la ciudad. Esta regulación ordenadora no necesariamente puede interpretarse como una limitación ilegítima porque está acordada en el ejercicio legítimo de una competencia que asiste a los Ayuntamientos.

4. Dicho esto, también se debe añadir que la competencia urbanística tiene sus propios límites. Entre ellos, la subordinación al interés público y el principio del favor libertatis, que se traduce en que la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias debe optar por la alternativa que sea menos lesiva de los derechos de la ciudadanía.

5. Por consiguiente, el juicio que se impone a la hora de juzgar una regulación urbanística de abrir centros de culto es el típico de la proporcionalidad. El Ayuntamiento debe regular urbanísticamente la implantación de centros de culto pero lo debe hacer de una forma razonable y proporcionada.

Hasta aquí el TSJ no hace sino reiterar una doctrina jurisprudencial consolidada por los Tribunales Superiores de Justicia (sobre todo de Madrid) en el conflicto de la exigencia de licencias para la apertura de los centros de culto. Por consiguiente será el principio de la proporcionalidad, el juicio  de la relación entre medios y fines la que nos dará la clave de si ha existido o no una lesión de la libertad de culto. Este juicio de proporcionalidad se debe plantear a través de tres cuestiones, que deben ser contestadas afirmativamente de forma sucesiva; a falta de análisis jurisdiccional, incorporo, a título estrictamente personal, mi opinión.

A. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida adecuada para conseguir la evitación de molestias a los vecinos? Aunque en un principio pudiera parecer que sí, hay que llamar la atención de que los ruidos exteriores se pueden proyectar a otros edificios residenciales colindantes o próximos.

B. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida necesaria en el sentido de no existir otra alernativa menos lesiva? Pues lo cierto es que este extremo es mucho más discutible. Para empezar, no se encuentra en la memoria normativa la ponderación y el razonamiento seguido por el planificador para descartar otras alternativas regulatorias, y que estaban a su alcance. Por ejemplo, la legislación ambiental ha podido identificar dos factores susceptibles de generar molestias en este tipo de equipamientos de concurrencia pública; los aforos (la capacidad de acogida) y los instrumentos de sonido incorporados a la instalación. Resulta así más que discutible que la medida prohibitiva no discrimine los centros de culto en función de estos dos factores y que no se encuentre atisbo de razonamiento al respecto. No pareciendo así razonable ni proporcionado que se dé el mismo tratamiento jurídico en el Plan a un espacio destinado al rezo de una pequeña comunidad que a un gran centro de culto susceptible de albergar a más de 300 personas con las instalaciones que un equipamiento de estas dimensiones necesita.

C. El hecho de prohibir abrir nuevos centros de culto en los edificios de viviendas ¿es una medida ponderada en el sentido de no generar más perjuicios que beneficios? Si consideramos el efecto “dispersor” de la regulación impugnada (dificultando la apertura de centros de culto en la zona central de la ciudad por su alto grado de consolidación y mandando estos a las zonas más periféricas) se colige la lesión colateral de otros intereses públicos a los que también debe servir el interés público urbanístico (entre otros, el favorecer la cohesión social, el acercamiento de equipamientos a los lugares de residencia de sus usuarios, la evitación de la movilidad forzada; principios todos ellos dimanantes del genérico principio de desarrollo sostenible). Ello permite dudar razonablemente de que exista esta proporcionalidad en sentido estricto.

Tribunal Constitucional II

Para finalizar, una última cuestión importante. El Tribunal Constitucional tiene declarado de forma reiterada que los sacrificios impuestos por el poder público a las libertades públicas y derechos fundamentales de la ciudadanía deben ser debidamente razonadas en las resoluciones o en las normas que las impongan en el ejercicio de sus competencias, so pena de incurrir, sólo por el hecho de la ausencia de justificación, en una violación de estos mismos derechos. Esto es, las libertades fundamentales comprenden el derecho de la ciudadanía a conocer por qué su derecho debe ser sacrificado por los poderes públicos. Así, en términos literales, la STC 156/1997 FJ 4

 “a) Hemos señalado reiteradamente que el deber constitucional de motivación de las resoluciones judiciales limitativas de derechos fundamentales es una exigencia formal del principio de proporcionalidad y persigue como fin hacer posible el debate y comprobación de la legalidad y racionalidad de la restricción acordada.

Para ello el órgano judicial, en la resolución que adopte, debe efectuar necesariamente el juicio de ponderación entre el derecho o derechos fundamentales afectados y los intereses que tal afectación trata de proteger. Si los órganos judiciales no motivan dichas resoluciones judiciales, infringen ya, por esta sola causa, los derechos fundamentales afectados (SSTC 26/1981. 27/1989, 37/1989, 8/1990, 160/1991, 3/1992, 28/1993, 12/1994, 160/1994. 50/199, 86/1995, 128/1995, 34/1996, 62/1996, 158/1996 ó 170/1996). La restricción del ejercicio de un derecho fundamental necesita encontrar una causa específica y el hecho o la razón que la justifique debe explicitarse para hacer cognoscibles los motivos por los cuales el derecho se sacrificó.

Por ello la motivación del acto limitativo en el doble sentido de expresión del fundamento de Derecho en que se basa la decisión y del razonamiento seguido para llegar a la misma es un requisito indispensable del acto de limitación del derecho (STC 52/1995).” 

En este sentido, sólo restaría insistir que la precariedad de la memoria justificativa de la normativa de la modificación puntual del PGOU ni satisface los requisitos exigidos por la legislación urbanística ni mucho menos atiende la exigencia constitucional arriba referida. Sólo existe una alusión genérica al interés público en el descanso de la ciudadanía pero no se hace referencia alguna a por qué resulta preciso y es necesario restringir de forma tan drástica las aperturas de los centros de culto en más de la mitad de los edificios de la ciudad con el fin de asegurar el aislamiento de sus molestias.

Por todo lo expuesto se impondría un principio de prudencia antes de afirmar, como hace el Ayuntamiento, que el Tribunal Superior de Justicia ha validado la normativa prohibitiva descartando en cualquier caso una lesión de la libertad religiosa; puesto que este extremo ha quedado, como decimos, pendiente de ser juzgado. Y, como hemos insistido, existen indicios más que sobrados para sospechar que dicha lesión efectivamente ha existido.

Actividades molestas ¿Acto reglado?

Estos días los vecinos del barrio bilbaíno de Deusto nos hemos sobresaltado con un tema urbanístico. Se trata de la intención de implantar la mayor discoteca de Euskadi  (aforo para más de 2.000 personas y apertura los 365 días del año) para lo que ha solicitado la licencia de actividad en el Ayuntamiento.

Lo más llamativo del asunto es el emplazamiento que el promotor ha seleccionado a tal fin. Se trata de una zona rodeada de viviendas y a escasos metros de un centro escolar (Ikastola de Deusto) y de una Clínica de referencia con internamiento de pacientes (IMQ). Para colmo, los locales donde se pretende la implantación también dan frente a una zona de juegos infantiles. Vamos, que lo tiene todo.

Macrodiscoteca Deusto II

Una vez se conoció la iniciativa en el periodo de información pública, el Concejal de Urbanismo (seguramente, en un arrebato de sinceridad y alarde de sentido común), y ante la alarma social generada, manifestó que no le gustaba ni el proyecto ni el emplazamiento  y que, por esa razón, miraría el expediente administrativo de la licencia “con lupa”. Al día siguiente el Alcalde le vino a corregir manifestando que la concesión de la licencia es un “acto reglado” (el Ayuntamiento no puede valorar la oportunidad del emplazamiento sino sólo controlar la sujeción del proyecto a la normativa urbanística) y que si la licencia no se la diera el Ayuntamiento, se la terminarían concediendo los jueces.

No se dijo nada, por el contrario, que las normas no son inmutables (y mucho menos las urbanísticas) y que se pueden adaptar a la realidad existente en cada momento. Se llama “potestas variandi” y nada puede obstar a esa modificación de la normativa si la misma tiene por objeto la mejor protección del interés público. De hecho, la normativa aplicable (Ordenanza de Hostelería) se ha modificado en Bilbao hace menos de un año (Diciembre de 2013). El problema surge entonces porque esta normativa nunca ha previsto establecer restricciones o límites para proteger el entorno urbano donde se pretendan implantar las instalaciones de hostelería con mayor capacidad de acogida y que sean susceptibles de generar molestias y afecciones al entorno (por ejemplo, las discotecas). Así, la Ordenanza municipal sólo considera las afecciones molestas por concentración y la imposibilidad de instalar discotecas sólo en los bajos de los edificios de viviendas. Pero ninguna limitación o restricción establece respecto a posibilitar dicha instalación de una discoteca próxima o colindante a equipamientos urbanos como un centro escolar o un centro sanitario.

Pues bien. Basta un vistazo con un poco de atención a otras normativas urbanísticas de otras ciudades grandes para detectar grandes carencias de la normativa bilbaína. Así, sin ir más lejos la Ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica del Ayuntamiento de Madrid (2011) reza en su artículo 24 literalmente lo siguiente:

“Artículo 24.- Protección de entornos socio-sanitarios

Cuando existan residencias de mayores, centros sanitarios con hospitalización o con servicios de urgencias, no se autorizará la instalación, a una distancia menor de 150 metros, de actividades recreativas y espectáculos públicos de la clase III categoría 1, “esparcimiento y diversión” (salas de fiestas, restaurante-espectáculo, café-espectáculo, etc.); de la clase IV, categoría 4, “de baile” (discotecas y salas de baile y salas de juventud); ni de la clase V, “otros establecimientos abiertos al público”, categoría 9, “ocio y diversión” (bares de copas con o sin actuaciones musicales en directo).”

Hospital

No acaba ahí la cuestión. La normativa homóloga de Barcelona ciudad (Ordenanza sobre establecimientos de concurrencia pública) señala de forma expresa en su artículo 25 la posibilidad de establecer, por planes de ordenación, unas distancias mínimas de este tipo de establecimientos respecto a las viviendas preexistentes y la obligada “protección del uso de equipamiento”; el propio artículo declara como usos de equipamientos que deben considerarse protegidos los siguientes;

  • Centros docentes donde se imparta enseñanza reglada en cualquier nivel y ciclo
  • Dependencias administrativas y judiciales
  • Hospitales y clínicas con internamiento y las residencias colectivas

La norma parece pensada para el caso de la macrodiscoteca de Deusto salvo por el hecho que se redactó más de diez años antes (2003) y para otra ciudad.

Para terminar este análisis de comparaciones odiosas se debe destacar que en la ciudad de Madrid (ciudad no sospechosa de intervencionista, precisamente) la instalación de este tipo de establecimientos NUNCA son actos reglados porque la normativa urbanística exige que dicha licencia se tramite a través de la redacción de un Plan Especial para el Control Urbanístico-Ambiental de los Usos (artículo 5.2.7 y siguientes en relación con el artículo 7.6.11 de la normativa del PGOU) donde el Pleno del Ayuntamiento tiene la oportunidad de valorar dicha implantación en base a las afecciones esperables en su entorno.

Hostelería Barcelona

En conclusión. La pretendida macrodiscoteca de Deusto no sería autorizable en ciudades como Madrid y Barcelona por las afecciones directas a su entorno urbano, en aplicación de su propia normativa urbanística. Constatación que pone al descubierto las importantes carencias de la normativa urbanística bilbaína (renovada, como se ha dicho, tan sólo hace un año).

Por ello no es entendible que los vecinos de Deusto  tengamos que cruzar los dedos para que los técnicos municipales encuentren algún defecto no subsanable en el proyecto presentado. Los vecinos no nos oponemos a la instalación de la macrodiscoteca porque la sección de la ventilación sea inferior a la exigible (por ejemplo) sino porque es notorio y evidente que el emplazamiento propuesto es abiertamente inoportuno por su evidente proximidad y afecciones a centros educativos, sanitarios, a viviendas y a zonas de juegos infantiles. En otras palabras, no es cuestión de mirar el proyecto con lupa sino de tener una normativa bien hecha; algo que dista mucho de suceder en la realidad visto lo visto.

La implantación de actividades molestas, como la discoteca o otro tipo de servicios (por ejemplo de prostitución), nunca puede circunscribirse a ser un acto puramente reglado porque la afecciones al entorno y medio urbano pueden ser múltiples y de naturaleza muy diversa; circunstancias que difícilmente se pueden prevenir de forma adecuada en una normativa abstracta. La ciudad de Barcelona e incluso la principal ciudad defensora de la liberalización económica como Madrid (repárese en la reciente liberalización plena de los horarios comerciales) no entienden oportuno ni prudente sustraerse a este control de discrecionalidad por el interés público, sujetando dichas licencias a la autorización de los planes especiales. De esta forma nunca se hubiera podido autorizar una discoteca en ese emplazamiento. Lo que evidencia que algo hemos hecho muy mal en Bilbao y esperemos que no tengamos que ser los vecinos de Deusto quienes paguemos el importante descuido municipal.

PD. Os dejo el enlace de una tertulia radiofónica en la que he tenido ocasión de participar hoy (22 de Octubre) en Radio Bilbao con ocasión de lo reflexionado más arriba.

 PD2. Os enlazo dos noticias posteriore relevantes en torno al tema, que he comentado. La primera habla de la intención municipal de cambiar la normativa PGOU para impedir el establecimiento de la macrodiscoteca de Deusto; la segunda, el reconocimiento que la modificación hecha hace un año sólo reguló muy parcialmente el fenómeno del ocio nocturno. A lo que sólo me queda añadir aquello que rectificar es de sabios …