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Actuaciones de dotación. El reajuste de las dotaciones

El reajuste de dotaciones

En esta segunda entrada dedicada a las actuaciones de dotación vamos a centrarnos en su segunda consecuencia jurídica, según los artículos 14 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS). Nos referimos en concreto al “incremento de las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito”

El desarrollo reglamentario en Euskadi concreta el ámbito en el que se produce estas actuaciones de dotación y dispone la necesidad de reajuste proporcional de estas dotaciones al incremento de edificabilidad ponderada. En concreto, artículo 2 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos dispone;

“La actuación de dotación: Prevista en el artículo 137 de la Ley 2/2006, es la actuación que se produce en la parcela o solar urbano al que el nuevo planeamiento otorga un incremento de edificabilidad ponderada [volumen y/o uso] respecto a la previamente materializada, lo que precisará incrementar las dotaciones públicas en proporción al citado aumento de edificabilidad”

De esta forma, el incremento de volumen o el otorgamiento por un nuevo plan de un uso más lucrativo que el previamente materializado en la parcela o en el solar urbano no sólo trae por consecuencia la cesión del suelo lucrativo correspondiente al 15% del incremento de la edificabilidad como hemos visto en la entrada anterior sino también simultáneamente la obligación de entregar al Ayuntamiento el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción (artículo 16.2.b TRLS).

El contenido del reajuste dotacional. El estándar de proporcionalidad

La exigencia de proporcionalidad del artículo 16.2.b) requiere así mismo la fijación de unos parámetros estandarizados de entrega de suelo de dotaciones públicas en suelo urbano con el objeto de cumplir esta obligación legal de una forma proporcionada.

El estándar para este tipo de actuaciones viene hoy establecido reglamentariamente por remisión de los artículos 25.2 y 79.1 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo (LSU). En particular, el artículo 6 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, establece el estándar urbanístico con carácter obligatorio para todo el planeamiento urbanístico en este tipo de actuaciones de dotación (“el planeamiento urbanístico habrá de establecer con carácter de mínimos”).

En las actuaciones de dotación cuyo uso predominante sea el de vivienda, este estándar de entrega de suelo dotacional (similares en supuesto de otros usos) se concreta en:

  • Cesión del 15% de la superficie de la actuación para zonas verdes y espacios libres.
  • Cesión de suelo para otras dotaciones públicas calculado de forma proporcional y en referencia a los m2 de techo de vivienda habilitados o por cada nueva vivienda.

El artículo 7 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, precisa que en el caso de que no resultara posible o conveniente proceder al cumplimiento de entrega de nuevo suelo para dotaciones públicas, se podrá trasladar o compensar esta obligación con otros suelos o bien se deberá sustituir el incumplimiento de la obligación de entrega de suelo dotacional por una indemnización con destino a la adquisición futura de suelo para dotaciones públicas o la actualización o mejora de las existentes.

Instrumento de reajuste. La exigencia de un nuevo planeamiento

Las actuaciones de dotación requieren que el incremento de la edificabilidad ponderada esté otorgado por un nuevo planeamiento. Será entonces esta misma modificación de planeamiento, que prevé el incremento de edificabilidad ponderada, la que también, al mismo tiempo, debería establecer expresamente cómo ha de resolverse el reajuste y la cesión de la carga dotacional (para un supuesto específico o bien con aplicación de carácter general) exigida en el artículo 16.2 b) TRLS y el artículo 25.2 LSU.

Lo que nos plantea las siguientes preguntas; ¿qué pasa cuando existe incremento de edificabilidad urbanística ponderada por el cambio del uso urbanístico materializado en un solar o parcela pero este cambio de uso no requiere la modificación del planeamiento por aplicación de la normativa del PGOU? Dicho en otros términos ¿se debe interpretar que sólo existe una actuación de dotación propiamente dicha cuando existe un incremento de edificabilidad pero sólo si este incremento resulta posibilitado por una modificación del planeamiento? ¿El nuevo planeamiento urbanístico es entonces un prerrequisito de la existencia de una actuación de dotación (criterio formal) o el nuevo planeamiento sólo es un instrumento para operar el incremento de edificabilidad urbanística ponderada (criterio material)?

Como la cuestión afecta a los supuestos en los que es exigible a la propiedad deberes u obligaciones (cesión de suelo del 15% y de suelo con destino a las dotaciones públicas de reajuste), afectando al régimen del suelo de competencia exclusiva estatal, habrá que estar a los criterios interpretativos que puedan derivarse del Texto Refundido de Ley de Suelo. La Exposición de Motivos es bastante escueta y se limita a señalar que el régimen de las actuaciones de transformación urbanística (las actuaciones de dotación, entre ellas) son aquellas que generan plusvalías urbanísticas sobre las que “debe participar la comunidad, por exigencia de la Constitución”.

Por su parte,  la anterior Disposición Transitoria Segunda (hoy derogada) establecía con carácter básico que los deberes de las actuaciones de dotación serán exigibles, en la forma que establezca la legislación urbanística, “a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o densidad o el cambio de uso cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de Suelo”.

De ello podemos concluir;

  1. Que el legislador estatal pone el acento en la necesidad de cumplimiento de los deberes asociados al incremento de edificabilidad ponderada, deberes que se establecen en el ejercicio de una competencia de carácter básico.
  2. Que el legislador estatal no puede entrar a regular la forma concreta de articulación de las actuaciones de dotación porque de esta forma afectaría a la competencia urbanística, remitiéndose a esta última para resolver esta articulación.
  3. Que el cambio de planeamiento se utiliza como una forma de establecer una regla de transitoriedad con el objeto de que sus efectos y alcance sólo se extienda a los nuevos cambios de edificabilidad deducidos con posterioridad a la entrada en vigor de la ley; evitando, de esta forma, la retroactividad de las obligaciones de la norma.

El criterio legal de la necesidad de “reajuste proporcional” parece que nos indica que la sola existencia de un incremento de edificabilidad ponderada – cualquiera sea la forma en la que esta se articule – ya trae por consecuencia el surgimiento de los deberes a la propiedad del suelo. De esta forma, el prerrequisito de las actuaciones de dotación consistiría en la sola  comprobación de la existencia de un incremento de edificabilidad ponderada; no en el hecho de que la misma se tenga que articular a través de un nuevo planeamiento.

El criterio material de interpretación se anuda mejor con la naturaleza de las actuaciones de dotación. Esta interpretación requiere por ello articular siempre y en todo caso estos incrementos de edificabilidad ponderada a través de una modificación de planeamiento. Por ello la modificación de planeamiento no es un prerrequisito sino la consecuencia de operar este incremento de edificabilidad urbanística ponderada por la obligación simultánea de proceder también al reajuste de las dotaciones.

El nuevo planeamiento constituye entonces el instrumento de ordenación necesario a través del cual operar estas actuaciones de dotación para, al menos,

    • delimitar la actuación de dotación
    • establecer el incremento de edificabilidad ponderada, en su caso, y
    • ordenar el reajuste de las dotaciones

Problema de los cambios de uso en los planes. La sustitución de edificaciones

Sabido es que la legislación urbanística suele evolucionar con bastante más celeridad que los planes urbanísticos que deben aplicar sus determinaciones. Por lo tanto, tampoco es de extrañar encontrarnos con inadaptaciones entre la normativa de las leyes y reglamentos y la normativa urbanística de los planes. Este inconveniente se suele resolver con un ejercicio de interpretación solapado entre ambas normativas, en ocasiones merecedor de una tesis doctoral.

Actualmente hay en vigor normativa de planes urbanísticos que permiten la sustitución de edificaciones de un uso urbanístico por otro (incluso de naturaleza más lucrativa) sin la necesidad de modificación de planeamiento. Estas operaciones, según el plan, están sólo sometidas a licencia. Pero no es la licencia el instrumento adecuado para proceder al reajuste de las dotaciones al no ser un instrumento de ordenación (aunque sí podría serlo para proceder a la cesión del 15% del incremento de la edificabilidad urbanística ponderada) ¿Cómo actuar entonces en este tipo de supuestos?

Si centramos nuestra atención en el País Vasco, la particularidad de esta legislación es que la misma sigue el esquema de la legislación estatal de 1998 y vincula las actuaciones de dotación al régimen urbanístico del suelo urbano no consolidado (artículo 11.3.b.2 y artículo 25.2 LSU). En concreto, el artículo 11.3.b.2 reza como sigue:

“b) Suelo urbano no consolidado, que comprende todos los terrenos que la ordenación urbanística adscriba a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:

1. (…)

2. Atribuirle la ordenación una edificabilidad urbanística ponderada [volumen y/o uso] superior respecto a la previa existente” [entendida como la edificabilidad materializada, según su desarrollo reglamentario]

En su consecuencia, toda solicitud de licencia que pretenda el cambio de uso de un edificio preexistente (materializado) a otro de carácter más lucrativo trae por consecuencia, con carácter independiente de que el planeamiento vigente lo permita, y por aplicación directa de la LSU,

1) la alteración del régimen jurídico de la parcela o del solar, que pasa de la situación de suelo urbano consolidado a la de no consolidado por un incremento de la edificabilidad urbanística ponderada preexistente y

2) la necesidad de proceder al reajuste de las dotaciones mediante la liberación de la carga dotacional (artículo 25.2 LSU)

Pero estos dos aspectos constituyen, al menos, una alteración de la ordenación urbanística pormenorizada (artículo 56.1. letras a y c LSU). Entonces sólo hay que poner en relación el contenido de este último con el artículo 103.1 LSU, que exigiría la modificación puntual de los planes urbanísticos para toda reconsideración del contenido de la ordenación, que no exija su revisión, para concluir que la autorización administrativa de la licencia tiene que venir necesariamente precedida de la modificación puntual de la ordenación pormenorizada con este triple objeto:

  1. Categorizar la parcela o solar urbano como urbano no consolidado
  2. Calcular el incremento de la edificabilidad ponderada respecto a la materializada en el solar o parcela (aunque la misma no suponga un cambio de volumen sino sólo el paso a un uso más lucrativo)
  3. Ordenar el reajuste de las dotaciones, según lo que se dispone el Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos

Como conclusión, la normativa de los planes urbanísticos que permitiría la sustitución automática de unos usos por otros en las edificaciones deberá entenderse desplazada por las leyes y sus desarrollos reglamentarios, que están exigiendo que, en la medida que el nuevo uso sea más lucrativo que el sustituido, deba procederse a aplicar el régimen propio de las actuaciones de dotación.

El reajuste de las dotaciones y la normativa de los planes urbanísticos  

En este apartado nos preguntamos por las consecuencias jurídicas de la inadaptación de la normativa de los planes, más específicamente en relación al levantamiento de la carga dotacional prevista en el artículo 25.2 LSU. Hemos visto más arriba como el contenido de este reajuste dotacional quedaría fijado actualmente en el artículo 6 del Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos (DEU), que establece las reglas del reajuste de las dotaciones; reglas a las que encabeza con la siguiente frase:   “(…) el planeamiento urbanístico habrá de establecer, con carácter de mínimos, (…”)

Esta frase no tiene por qué generar duda alguna si reparamos en la tesis que ya hemos defendido antes. Esto es, que todas las actuaciones de dotación suponen una alteración de la ordenación urbanística (así la categorización del suelo, determinación de edificabilidad pormenorizada al solar o parcela y la reordenación de las dotaciones por reajuste) y por lo tanto supondrán en todo caso la necesidad de redacción de una modificación puntual (bien con carácter general bien caso a caso) del planeamiento urbanístico.

Debe hacerse notar que algunas de las reglas de reajuste dotacional de este mismo artículo 6 son de aplicación directa (por ejemplo, la reserva proporcional de superficie de suelo para espacios libres) de modo que su aplicación no requiere la mediación del planeamiento. Además tanto el artículo 25.2 LSU como el artículo 7.3 DEU habilitan la indemnización de sustitución en el supuesto de imposible cumplimiento de estas dotaciones; algo que siempre resultará posible.

No obstante, el Ayuntamiento de Bilbao parece abonarse a la tesis más formalista en los criterios municipales aprobados recientemente, analizados en la entrada anterior en relación a la participación en las plusvalías, al establecer el siguiente criterio:

“El art 25.2 de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo de la CAPV establece el deber de levantamiento de la carga dotacional en el supuesto de suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada.

El desarrollo reglamentario previsto en la misma ha de entenderse que se contiene en el art 6 y siguientes del Decreto 123/2012 de 3 de julio, de Estándares Urbanísticos. Una vez analizado el Decreto, se concluye que no procede el levantamiento de la carga dotacional en suelo no consolidado por incremento de la edificabilidad hasta que, de acuerdo con el mismo, el planeamiento vigente realice las previsiones de aumento de dotaciones o su compensación económica según prevé el art 6 y siguientes.”

Este criterio que supone la no aplicación del deber de cesión de suelo dotacional en las actuaciones de incremento de edificabilidad urbanística mientras el planeamiento que está vigente no establezca cómo practicarlo dejaría en manos del planificador el cumplimiento de las obligaciones propias de la propiedad de suelo, algo que ya hemos dicho no tiene ningún sentido porque, entre otras cosas, violaría el principio de la jerarquía normativa de los planes urbanísticos y su sometimiento a las leyes.

Podría darse incluso el caso paradójico en el que el Ayuntamiento cambie la ordenación de una parcela para otorgarle una mayor edificabilidad ponderada pero prescindiera al mismo tiempo de asignarle los suelos donde proceder al obligado levantamiento de la carga dotacional correspondiente a ese incremento de edificabilidad, exonerando así de su cumplimiento al propietario de suelo de esta obligación legal.  El principio de subordinación de la ordenación del suelo por los planes urbanísticos al interés público y la prohibición de las reservas de dispensación son frontalmente contrarios al principio interpretativo que el Ayuntamiento acaba de aprobar.

Actuaciones de dotación. A vueltas con la plusvalía urbanística

La plusvalía urbanística

Sabido es que el párrafo segundo del artículo 47 CE obliga a la comunidad a participar de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Este mandato ha sido vinculado siempre de forma sistemática al derecho de los Ayuntamientos a que los propietarios de suelo les cedan un porcentaje de la edificabilidad reconocida en los planes urbanísticos.

No obstante, la renovada atención a la reordenación del suelo ya urbanizado de nuestras ciudades y pueblos ha supuesto la necesidad de replantear algunas cuestiones y debates que se creían ya superados. En este blog ya nos hemos referido antes a algunos de ellos (la infravivienda, la reconsideración de la viabilidad económica, la transformación del deber de conservación en deber de mejora, el realojo, etc.)

Ciertamente el tratamiento jurídico de la plusvalía urbanística debe también ser objeto de atención. Coincido con aquellos autores que ponen encima de la mesa la cuestión de que, en un contexto de mejora de nuestros pueblos y ciudades, esta plusvalía no sólo se genera en las actuaciones de transformación urbanística sino indirectamente también mediante la revalorización de los inmuebles próximos a dichas actuaciones públicas de mejora y regeneración urbana. Lo que a su vez nos aboca a la necesidad de replantearnos el debate de la fiscalidad inmueble. No obstante, a pesar de su gran interés, no va por ahí este post.

La plusvalía urbanística y las actuaciones de dotación

Me voy a referir en concreto a la cesión de edificabilidad asociada al régimen jurídico de las actuaciones de dotación, que se definen como las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o la renovación de la urbanización de este (artículo 14.1.b del Texto Refundido de la Ley de Suelo, TRLS)

Seguidamente, el artículo 16.2.a) TRLS dispone por su parte el deber de entrega a la Administración, libre de cargas de urbanización, el porcentaje de edificabilidad que disponga la legislación urbanística (en Euskadi, está fijado en el 15%) del “incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación”. El destino de la cesión, en la Ley 8/2013, de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana (3R), debe ser el propio de patrimonio público de suelo con aplicación preferente a actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana.

La pregunta se impone inmediatamente. La palabra “incremento” es necesariamente relativa porque supone la necesidad de definir al mismo tiempo respecto a qué hay que medir la nueva edificabilidad otorgada por el plan para saber si hay o no tal incremento. Como la ley estatal no decía nada y remitía su desarrollo a la legislación urbanística de las CCAA (Disposición Transitoria Segunda de la ley, hoy ya derogada), habrá que estar a ella.

En la legislación vasca (pido disculpas por referirme sólo a la legislación urbanística que más conozco) la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU), que es anterior incluso a la aparición de las actuaciones de dotación en la legislación estatal en el año 2007, remite en su artículo 137 (actuaciones de dotación) a la definición del suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística que aparece en el artículo 11.2 LSU y que fija dicho incremento respecto a la “previamente existente”

Edificabilidad 5

Nuevamente surge la pregunta; ¿Cuál es la “previamente existente”? ¿La previamente existente en la ordenación urbanística anterior o la previamente existente materializada por su propietario?

Como apoyatura para resolver el vacío legal puede ser posible acudir, en mi opinión, a la cuantificación del deber de cesión que se establece en el segundo párrafo del artículo 27 LSU que establecía que el 15% debía calcularse respecto a la edificabilidad otorgada por la ordenación urbanística anterior salvo si hubiesen vencido los plazos de ejecución de la misma en cuyo caso habría de estarse a la edificabilidad materializada.

No obstante, hoy día la duda está resuelta acudiendo a la definición que hace el Decreto 123/2012 que desarrolla parcialmente las disposiciones legales, que se aparta del criterio anterior y define las actuaciones de dotación en su artículo 2 como las que se producen en parcela o en un solar urbano al que un nuevo planeamiento dota de un incremento de edificabilidad ponderada (por incremento de volumen y/o por cambio de uso a otro más lucrativo) siempre respecto a la edificación previamente materializada. Entendiendo por la edificabilidad materializada la previamente construida legalmente. Sin matices.

En su consecuencia, toda aquella sustitución de edificación posibilitada por un cambio de planeamiento y que suponga aumentar su volumen y/o cambiar su uso urbanístico a uno más lucrativo estaría obligado a entregar al Ayuntamiento el suelo correspondiente al 15% de ese incremento (calculado en función de lo dispuesto en el artículo 27.2 LSU) y el suelo correspondiente a las nuevas dotaciones (ver la Transitoria Primera de la Ley 11/2008 que establece esta obligación respecto a la plusvalías urbanísticas)

El problema del aprovechamiento tipo

Esto parecería haber finiquitado definitivamente el debate pero no es así. Y es que hay Ayuntamientos que en su normativa de PGOU, por ser deudora de la legislación estatal de 1992, tienen todavía definidos (vigentes con carácter transitorio) “aprovechamientos tipo” y “áreas de reparto”, entendiendo por aprovechamiento tipo el derecho de edificabilidad que le correspondería a cualquier propietario de suelo en esa misma área de reparto (aprovechamiento susceptible de apropiación). Aparecería así un “tercer” parámetro ya que el aprovechamiento tipo no tiene por qué coincidir con la edificabilidad asignada por el plan a la parcela (para lo que se instrumentan los ajustes de aprovechamiento) ni con la materializada por la edificación.

La duda que surge es cómo juega este “tercer” parámetro de cara la actuaciones de dotación; esto es, la pregunta consiste en saber si puede entenderse que existe un incremento de edificabilidad ponderada (la premisa de las actuaciones de dotación) en una nueva ordenación cuando el propietario sólo trata de alcanzar el aprovechamiento tipo de su parcela. O bien formulado en forma de pregunta, ¿existe el deber a la participación de la comunidad en las plusvalías cuando la ordenación del nuevo planeamiento tan sólo alcanza el aprovechamiento tipo de la parcela? De otra forma ¿la plusvalía urbanística que da derecho a participar a la administración pública se debe predicar del propietario de la parcela o de la ordenación misma de la parcela?

Edificabilidad 3

La pregunta no es baladí porque, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao aprobó en el mes de Diciembre unos criterios interpretativos por los que (parece) que se inclinaría a negar la existencia de tal actuación de dotación y, por lo tanto, del derecho a cobrar el 15% del incremento de la edificabilidad ponderada en este tipo de casos. Trasladamos el extracto de dichos criterios;

“1.- Participación de la comunidad en las plusvalías.

Será en cada momento la que señale la legislación vigente.

A la fecha de la aprobación de estos Criterios se entiende que corresponde al Ayuntamiento de Bilbao el 15% del incremento de la edificabilidad urbanística atribuida a la parcela.

Se concreta en el 15% del incremento del aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela (Aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentra x superficie computable del terreno), con respecto al aprovechamiento preexistente.”

De su lectura parece que el Ayuntamiento identifica “el aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela” con el aprovechamiento tipo. En consecuencia, tan sólo un cambio de planeamiento que otorgue un incremento de edificabilidad sobre el aprovechamiento tipo supondría un incremento de edificabilidad ponderada a los efectos de hacer valer el régimen de las actuaciones de dotación.

Pero, en primer lugar, no puede afirmarse que el aprovechamiento tipo se identifica, como parece decir el texto municipal, con el aprovechamiento fijado a cada parcela por la ordenación urbanística. El aprovechamiento tipo no coincide con el aprovechamiento que el plan otorga a cada parcela en concreto. De ahí la necesidad de definir ajustes de aprovechamiento. Como muestra, la propia normativa del PGOU dispone expresamente lo siguiente;

“Artículo 10.3.1.- Ajuste de aprovechamientos.

1. En el suelo urbano comprendido en Áreas de reparto, cuando no se actúa en suelos incluidos en unidades de ejecución, el ajuste entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación y los reales permitidos por el planeamiento, se producirá mediante transferencias de aprovechamiento en los términos regulados en este Capítulo.

2. A tal efecto, los titulares de parcelas incluidas en transferencias de aprovechamiento, deberán presentar los correspondientes Proyectos de Ejecución.

Artículo 10.3.2.- Plazo para la solicitud de licencia.

En las actuaciones asistemáticas, el Programa señala el plazo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Plan, para convertir la parcela en solar y para solicitar la licencia de edificación.”

En aplicación de este criterio interpretativo, por ejemplo, en aquellas operaciones de sustitución de las edificaciones que, mediando un cambio del planeamiento urbanístico, autoricen un uso urbanístico más lucrativo no generarían el derecho al 15% municipal de dicho incremento si, aunque hubiera plusvalía respecto a la edificación materializada previamente, no se le genera ningún beneficio al promotor (porque el mismo materializa el aprovechamiento tipo).

Pero ¿se ajusta esta interpretación al criterio legal y reglamentario vigentes en Euskadi?

La LSU exige la aplicación de la participación de la comunidad (la cesión del 15%) a todas las actuaciones de dotación (Disposición Transitoria Primera de la Ley 11/2008). Y si la actuación de dotación se define por una mayor edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad materializada, debemos concluir que la interpretación municipal no se ajusta a derecho. En concreto,

  • Desde la óptica de la legislación de suelo. Para la legislación de suelo lo relevante en la definición de las actuaciones de dotación es la necesidad de reajuste proporcional de las dotaciones al incremento de densidad o al cambio de uso en la realidad. Por lo tanto, la autorización de un cambio de uso urbanístico más lucrativo respecto al edificio construido en la parcela, ya supondría la existencia de una actuación de dotación, según el artículo 14 TRLS y, en su consecuencia, surgiría la obligación de ceder el suelo correspondiente al 15% del incremento de edificabilidad ponderada según el artículo 16 TRLS.
  • Desde la óptica de la normativa urbanística legal y reglamentaria. Ya hemos visto que las actuaciones de dotación se definen como el incremento de edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad preexistente, entendida como la construida legalmente en solar o parcela. En su consecuencia bastaría la simple comprobación de que el nuevo planeamiento repercute en dicho incremento de edificabilidad para aplicar el régimen legal de las actuaciones de dotación.

Respecto a la determinación del “cuánto” de esta obligación, el artículo 27.2 LSU impone, en términos similares, el deber de cesión del suelo correspondiente al 15% del incremento respecto a la ordenación urbanística anterior o, en el caso de que hubieren vencido los plazos de su ejecución, a la materializada en la parcela. A este respecto conviene no perder de vista que el propio PGOU señala expresamente un plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor del PGOU (1995) para solicitar las licencias de edificación en este tipo de actuaciones asistemáticas de sustitución de edificios. Por lo tanto, aplicando el criterio en el artículo 27.2 LSU, deberían entenderse vencidos los plazos de edificación previstos en el plan.

De esta forma, concluimos sin género de duda que toda sustitución de la edificación que se posibilite por una modificación del planeamiento y que traiga por consecuencia un incremento del volumen edificable y/o la sustitución del uso a otro más lucrativo, respecto al materializado (construido) en la parcela deberá tener la consideración legal de actuación de dotación. Por consiguiente, su propietario deberá contribuir doblemente tanto a la entrega del suelo (o su indemnización de sustitución) que corresponda al 15% de ese incremento como a la liberación de la carga dotacional correspondiente (artículo 16 TRLS, artículo 25.2 LSU). Ninguna interpretación o criterio municipal puede alterar estos deberes.Edificabilidad 4

¿Sólo existe plusvalía más allá del aprovechamiento tipo?

¿Resulta entonces lógico que al propietario de una parcela o solar se le obligue a ceder aprovechamiento sólo por permitirle que materialice el derecho que le otorga el plan (el aprovechamiento tipo) mediante una sustitución de edificaciones? ¿Se puede oponer que en este tipo de operaciones no existiría realmente una plusvalía?

En nuestra opinión, en ningún caso se puede entender el aprovechamiento tipo del área de reparto como un derecho ya consolidado de la propiedad del suelo urbano con acceso al mismo de forma incondicionada y sin ningún género de cargas.

Aquí adquiere pleno sentido el párrafo segundo del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) que dispone que la previsión de edificabilidad por la ordenación urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. En concreto;

“2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Por consiguiente, el aprovechamiento tipo del área de reparto nunca puede constituir la base sobre la que comprobar la existencia o no de una plusvalía urbanística porque esta edificabilidad, el aprovechamiento tipo, en la medida que no está realizado de forma efectiva (construido, materializado), no podría entenderse como patrimonializado por su propietario, quedando éste sujeto a los deberes y cargas de la legislación urbanística.

La necesidad de relanzamiento (y financiación) de políticas públicas de rehabilitación y de regeneración urbana obligan a reconsiderar los derechos de los propietarios de suelo urbano en sus más variados aspectos. En este contexto de necesidad de fomentar la reordenación urbana, el reparto del aprovechamiento urbanístico a todos y cada uno de los propietarios de suelo urbano, por medio de la fijación de un parámetro tipo de aprovechamiento para las parcelas y solares, carece de toda lógica, a salvo los supuestos de vinculaciones singulares y que tienen naturaleza distinta. El objetivo de equilibrar entre sí el contenido de los derechos de los propietarios del suelo urbano (parcelas y solares) carece ya de interés público alguno, es ajeno a los objetivos de la rehabilitación y la regeneración urbana y, por tanto, debería desaparecer de nuestra normativa urbanística.

Hoy por hoy la justa distribución entiendo que es la que se produce entre los derechos económicos de la propiedad privada del suelo y los objetivos de las políticas públicas de reequilibrio territorial, a través de la rehabilitación y la regeneración urbana. Por ello las actuaciones de dotación son una oportunidad de operar la redistribución y recuperar parcialmente la plusvalía urbanística generada por la acción urbanística. Autolimitar el alcance de estas actuaciones de dotación, además de ilegal, es poco inteligente.