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La defensa de SAREB como título competencial del Estado

La reciente publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) sobre la Ley de Suelo (LS) y su Texto Refundido (TRLS), que determina la constitucionalidad de la práctica totalidad de la ley referida, ha dejado algunos otros titulares. Nos referimos en concreto a la correcta forma de interpretar el título competencial que le asiste al Estado sobre las bases y la coordinación de la planificación de la actividad económica (artículo 149.1.13ª CE) en relación con la vivienda y el urbanismo.

Recursos de inconstitucionalidad

Este título competencial, entre otros, se ha esgrimido para la impugnación de las leyes de vivienda de algunas Comunidades Autónomas (Navarra y Andalucía) – y las advertencias de hacerlo ante otras CCAA que están en la actualidad tramitando leyes similares (País Vasco)-. El argumento se resume en que una penalización de la vivienda deshabitada o la expropiación temporal del uso de las viviendas objeto de desahucios pone en riesgo el marco en el que han de desenvolverse las entidades de crédito y la SAREB poniendo en riesgo las acciones de reestructuración del sector financiero de este país. Tal cual.

Respecto a la posibilidad de que una ley autonómica imponga el deber de ocupación de las viviendas ya escribí un post anterior al que me remito. Allí llegaba a concluir que una ley autonómica puede imponer el deber de ocupación de viviendas:

  • En todo caso, para las viviendas protegidas
  • Para el resto de las viviendas siempre que dicha imposición resultara necesaria para la consecución de los objetivos de cohesión social en materia de vivienda o de regeneración urbana en materia de urbanismo.

Vivienda vacía

No es muy distinta mi interpretación en el caso de expropiación temporal del uso de la vivienda al banco para la protección del desahuciado. Si la medida es proporcionada y necesaria para la consecución del objetivo de cohesión social y se aplica de forma no discriminatoria no entiendo por qué el Estado habría de recurrirlo. Algo parecido viene incluso a reconocer la propia Abogacía del Estado en el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la Ley de Vivienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía cuando en su página 38 dice literalmente:

“Si se entiende necesario disponer de un parque de viviendas para ponerlo a disposición de las personas con riesgo de exclusión social, puede (…) incluso, si fuera necesario, construir o expropiar las viviendas necesarias. Incluso podría expropiarse el derecho real de uso o habitación de las mismas, previa la oportuna indemnización, siempre que se aplicara esta medida sin discriminaciones arbitrarias (…)”

En definitiva, el objetivo de cohesión social en el que se enmarca la política de vivienda pueda dar pie a un amplio abanico de posibilidades legislativas en manos del legislador autonómico. También incluso la expropiación temporal del uso de viviendas siempre que se haga de forma proporcionada y no discriminatoria. Contrasta, no obstante, esta misma posición con la esgrimida en otros puntos del propio recurso.

El argumento de las bases y coordinación de la planificación económica

La Abogacía del Estado entiende que este título competencial le da cobertura jurídica para oponerse a todo lo que pueda poner en riesgo el plan estatal de reestructuración de las entidades de crédito.

En primer lugar, en mi opinión, es muy discutible que una medida temporal con eficacia limitada en el tiempo y aplicable sólo en algunas CCAA pueda poner en riesgo el conjunto de dicho plan de reestructuración. Si tomamos en cuenta que la propia SAREB tiene 15 años para proceder a la enajenación y liquidación de su parque de viviendas, ¿en qué puede perjudicar económicamente que las mismas estén ocupadas en régimen de alquiler durante tres años? Es más; siempre será preferible tenerlas ocupadas (y cobrar por el derecho de uso expropiado) que mantenerlas vacías y vacantes. Además, como hemos tenido la oportunidad de ver en Madrid, no parece que tener las viviendas ocupadas con inquilinos haya sido un obstáculo para que las mismas puedan ser adquiridas por fondos de inversión u otras gestoras de activos.

Lo preocupante es la posición que defiende la Abogacía del Estado alegando invasión competencial de la Comunidad Autónoma por los perjuicios que determinadas medidas normativas pueden tener en el plan de negocio de las entidades financieras o de la propia SAREB. En palabras de la propia Abogacía del Estado;

“Al incidir directamente la legislación andaluza en el valor de los inmuebles gestionados por la Sareb, podemos afirmar que el proceso de reestructuración no guardará el deseado equilibrio entre la protección de los clientes de las entidades de crédito y de los contribuyentes, sino que estos habrán de soportar una importante carga adicional; poniéndose en cuestión todo el proceso reestructurador”

El Estado, en base a su competencia en materia de bases y coordinación de la actividad económica, interpreta que es de su competencia también proteger el negocio de SAREB de las medidas legislativas que adopten las CCAA en materia de vivienda.

Sareb

La polémica entre el Estado y las Comunidades Autónomas con las interpretaciones in extenso de esta competencia no son nuevas. A este respecto conviene traer a colación la STC antes referida sobre la legislación de suelo en el que el propio Tribunal Constitucional (FJ5) recuerda su doctrina en la que dictamina que la interpretación de esta competencia debe hacerse de forma RESTRICTIVA porque de lo contrario puede constreñir o vaciar la competencia de las CCAA.

Piénsese por ejemplo, que ahora las CCAA ya no pueden reformar sus leyes para exigir mayores reservas de VPP sobre suelos urbanizables o urbanos porque ello lesiona el valor de los activos de SAREB en materia de suelo; o la prohibición a las CCAA de retocar a la baja el módulo que fija los precios de las viviendas protegidas porque repercute de forma negativa en los balances de entidades financieras o la SAREB que tengan VPO en su haber.

Y es que la legítima competencia estatal para imponer una reestructuración de un sector económico no puede, en buena lógica, extenderse a defender la posición jurídica y de mercado de la entidad reestructurada, que son cosas bien distintas.

Suelo Urbano No Consolidado ¿El fin de una polémica?

Hace algo más de un mes se publicó la STC 94/2014 que venía a resolver una cuestión de inconstitucionalidad sobre dos artículos de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU) por su contraste con el régimen previsto para el suelo urbano no consolidado (SUNC) de la Ley 6/9998, de Régimen de Suelo y Valoraciones (LRSV) en el breve periodo de tiempo en el que ambas normas coexistieron (Septiembre 2006-Junio 2007)

Parecería por tanto que la cuestión de fondo no merecería mayor comentario que el propio del asunto que es objeto de litigio. No obstante, como acertadamente señala D. José Zamorano en su post en blog el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia arroja luz, quizás definitiva, sobre un debate que se había suscitado con la doctrina del Tribunal Supremo en relación al régimen  jurídico que habría de darse a aquellos suelos urbanos consolidados que pasaban a la situación de urbanos no consolidados por su inclusión en actuaciones de transformación o de regeneración urbana previstos en el planeamiento.

El Tribunal Supremo ha venido defendiendo desde el año 2008 sin fisuras la doctrina según la cual no sería admisible la pérdida de la categoría de suelo urbano consolidado (“degradación” lo llama la jurisprudencia) por inclusión de estos suelos en actuaciones de transformación o de regeneración urbana en el nuevo planeamiento; doctrina que conlleva funestas consecuencias para la viabilidad técnica y económica de este tipo de actuaciones, de las que han hecho eco numerosos autores (por ejemplo el artículo muy reciente del profesor D. José Luque Valdivia y que puede consultarse en el siguiente enlace)

Tribunal Supremo

Los motivos en que se funda la citada doctrina jurisprudencial se sustenta en que, tal como tiene reconocido el Tribunal Constitucional, aunque la distinción entre del suelo urbano consolidado y no consolidado corresponde a la legislación urbanística, y por tanto a las Comunidades Autónomas, esta distinción debe ejercerse (fundamento jurídico n. 20 de la STC 164/2001) “en los límites de la realidad, y por lo tanto -añade la doctrina del Tribunal Supremo-, sin que pueda ser ignorada la realidad física de la urbanización preexistente al planeamiento. Como muestra de esta doctrina, la también reciente STS de 16 de Junio 2014 que en su Fundamento Jurídico Tercero se hace eco de otra de 9 de Febrero de 2012, que se expresa literalmente en los siguientes términos;

“Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/2001, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que establecen las “condiciones básicas” que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano “consolidado” y suelo no urbano “no consolidado”, con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso.

Como razonó la STC 164/2001 (FºJº 20), conforme al artículo 14 de la 6/1998 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la 6/1998, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material”

Siendo la doctrina del Tribunal Constitucional la base argumental de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se debe llamar la atención sobre la igualmente reciente STC 94/2014. Porque en esta sentencia el Tribunal Constitucional aclara la correcta interpretación del artículo 14.2 de la Ley 6/1998, sobre el régimen del suelo urbano no consolidado, para contrastar con la legislación urbanística vasca; legislación que prevé – en la línea de la mayor parte de las legislaciones urbanísticas -que aquellos suelos que estén incluidos en actuaciones de mejora, reforma o regeneración urbana deben adscribirse a la categoría propia de slos uelos urbanos no consolidados; perdiendo así la categoría previa al nuevo planeamiento como suelos urbanos consolidados; ello en contradicción con la posición que defiende el Tribunal Supremo en la sentencia arriba parcialmente transcrita.

La STC 94/2014 (Fundamento Jurídico Tercero) concluye que la Ley 6/1998 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano según el artículo 28 LRSV. Así, la categorización como “consolidados” o “no consolidados” de este tipo de suelos depende de lo que diga la legislación urbanística autonómica. Lo hace en los siguientes términos;

“(…) la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico —eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad— etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.”  

Para llegar a esta conclusión previamente tiene que (re)interpretar su propia doctrina de las STC 164/2001 y la STC 54/2002 afirmando que la distinción entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los “límites de la realidad” pero esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de “primera urbanización”; no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana. Transcribimos literalmente el tenor de este tercer Fundamento Jurídico;

“El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad —consolidados por la edificación—, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. (…)

Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo (…)Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados (art. 14.1 LRSV) y los suelos urbanos no consolidados (art. 14.2 LRSV) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan.”

 Por lo tanto, la expresión “en los límites de la realidad” se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad. Parece entonces referirse – aunque no de forma exclusiva- a aquellas bolsas de suelo que también deben ser clasificadas como suelo urbano, por contar con un grado de consolidación en su edificación, pero cuyos servicios urbanísticos no sean completos (artículo 78 letra a in fine del Texto Refundido 1976 de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana; que se ha ido incorporando a las legislaciones urbanísticas; en el País Vasco artículo 11.1.b de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo). En cualquier caso, esta expresión de los “límites de de la realidad” no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

Tribunal Constitucional II

En su consecuencia, el Tribunal Constitucional concluye que no forma parte de las “condiciones básicas” que deben garantizar la igualdad de los españoles el estatuto de los propietarios de suelo urbanizado sometido a operaciones de reurbanización integral o regeneración; siendo por tanto este estatuto una cuestión de orden urbanístico. Algo que ya se había aprobado legislativamente desde el año 2007.

Así, la doctrina del Tribunal Supremo, antes transcrita y que se asienta en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, se ha quedado definitivamente sin ningún tipo de soporte. No es contrario al estatuto del propietario de suelo urbano el hecho de que la consolidación urbanística de unos suelos urbanos sea revisada por un posterior planeamiento urbanístico al quedar comprendidos en operaciones de transformación urbana.

La derogación de la LRSV 1998 por Ley de Suelo de 2007 (hoy Texto Refundido de Ley de Suelo), que prescinde de esta distinción entre urbano consolidado y no consolidado y la aprobación posterior de otras leyes de orden básico en materia de rehabilitación y de regeneración urbana (básicamente Ley 8/2013, de 26 de Junio) pone fecha de caducidad a esta polémica.

Pero no deja de llamarnos la atención que desde el año 2008 el Tribunal Supremo optara por una doctrina unificada que, años después, se ha puesto de manifiesto infundada. Yo mismo recuerdo arduos debates con reputados juristas en la ponencia parlamentaria con ocasión de la tramitación de Ley vasca 2/2006 y con este tema de categorización de los suelos urbanos de regeneración urbana como protagonista.

Una vez más se pone de manifiesto que el Derecho no es una ciencia exacta. También que el afán jurídico centralizador y uniformizador del Tribunal Supremo tiene el riesgo a veces de generar en el mundo jurídico más problemas que soluciones.

Actuaciones de dotación. El reajuste de las dotaciones

El reajuste de dotaciones

En esta segunda entrada dedicada a las actuaciones de dotación vamos a centrarnos en su segunda consecuencia jurídica, según los artículos 14 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS). Nos referimos en concreto al “incremento de las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito”

El desarrollo reglamentario en Euskadi concreta el ámbito en el que se produce estas actuaciones de dotación y dispone la necesidad de reajuste proporcional de estas dotaciones al incremento de edificabilidad ponderada. En concreto, artículo 2 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos dispone;

“La actuación de dotación: Prevista en el artículo 137 de la Ley 2/2006, es la actuación que se produce en la parcela o solar urbano al que el nuevo planeamiento otorga un incremento de edificabilidad ponderada [volumen y/o uso] respecto a la previamente materializada, lo que precisará incrementar las dotaciones públicas en proporción al citado aumento de edificabilidad”

De esta forma, el incremento de volumen o el otorgamiento por un nuevo plan de un uso más lucrativo que el previamente materializado en la parcela o en el solar urbano no sólo trae por consecuencia la cesión del suelo lucrativo correspondiente al 15% del incremento de la edificabilidad como hemos visto en la entrada anterior sino también simultáneamente la obligación de entregar al Ayuntamiento el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción (artículo 16.2.b TRLS).

El contenido del reajuste dotacional. El estándar de proporcionalidad

La exigencia de proporcionalidad del artículo 16.2.b) requiere así mismo la fijación de unos parámetros estandarizados de entrega de suelo de dotaciones públicas en suelo urbano con el objeto de cumplir esta obligación legal de una forma proporcionada.

El estándar para este tipo de actuaciones viene hoy establecido reglamentariamente por remisión de los artículos 25.2 y 79.1 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo (LSU). En particular, el artículo 6 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, establece el estándar urbanístico con carácter obligatorio para todo el planeamiento urbanístico en este tipo de actuaciones de dotación (“el planeamiento urbanístico habrá de establecer con carácter de mínimos”).

En las actuaciones de dotación cuyo uso predominante sea el de vivienda, este estándar de entrega de suelo dotacional (similares en supuesto de otros usos) se concreta en:

  • Cesión del 15% de la superficie de la actuación para zonas verdes y espacios libres.
  • Cesión de suelo para otras dotaciones públicas calculado de forma proporcional y en referencia a los m2 de techo de vivienda habilitados o por cada nueva vivienda.

El artículo 7 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, precisa que en el caso de que no resultara posible o conveniente proceder al cumplimiento de entrega de nuevo suelo para dotaciones públicas, se podrá trasladar o compensar esta obligación con otros suelos o bien se deberá sustituir el incumplimiento de la obligación de entrega de suelo dotacional por una indemnización con destino a la adquisición futura de suelo para dotaciones públicas o la actualización o mejora de las existentes.

Instrumento de reajuste. La exigencia de un nuevo planeamiento

Las actuaciones de dotación requieren que el incremento de la edificabilidad ponderada esté otorgado por un nuevo planeamiento. Será entonces esta misma modificación de planeamiento, que prevé el incremento de edificabilidad ponderada, la que también, al mismo tiempo, debería establecer expresamente cómo ha de resolverse el reajuste y la cesión de la carga dotacional (para un supuesto específico o bien con aplicación de carácter general) exigida en el artículo 16.2 b) TRLS y el artículo 25.2 LSU.

Lo que nos plantea las siguientes preguntas; ¿qué pasa cuando existe incremento de edificabilidad urbanística ponderada por el cambio del uso urbanístico materializado en un solar o parcela pero este cambio de uso no requiere la modificación del planeamiento por aplicación de la normativa del PGOU? Dicho en otros términos ¿se debe interpretar que sólo existe una actuación de dotación propiamente dicha cuando existe un incremento de edificabilidad pero sólo si este incremento resulta posibilitado por una modificación del planeamiento? ¿El nuevo planeamiento urbanístico es entonces un prerrequisito de la existencia de una actuación de dotación (criterio formal) o el nuevo planeamiento sólo es un instrumento para operar el incremento de edificabilidad urbanística ponderada (criterio material)?

Como la cuestión afecta a los supuestos en los que es exigible a la propiedad deberes u obligaciones (cesión de suelo del 15% y de suelo con destino a las dotaciones públicas de reajuste), afectando al régimen del suelo de competencia exclusiva estatal, habrá que estar a los criterios interpretativos que puedan derivarse del Texto Refundido de Ley de Suelo. La Exposición de Motivos es bastante escueta y se limita a señalar que el régimen de las actuaciones de transformación urbanística (las actuaciones de dotación, entre ellas) son aquellas que generan plusvalías urbanísticas sobre las que “debe participar la comunidad, por exigencia de la Constitución”.

Por su parte,  la anterior Disposición Transitoria Segunda (hoy derogada) establecía con carácter básico que los deberes de las actuaciones de dotación serán exigibles, en la forma que establezca la legislación urbanística, “a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o densidad o el cambio de uso cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de Suelo”.

De ello podemos concluir;

  1. Que el legislador estatal pone el acento en la necesidad de cumplimiento de los deberes asociados al incremento de edificabilidad ponderada, deberes que se establecen en el ejercicio de una competencia de carácter básico.
  2. Que el legislador estatal no puede entrar a regular la forma concreta de articulación de las actuaciones de dotación porque de esta forma afectaría a la competencia urbanística, remitiéndose a esta última para resolver esta articulación.
  3. Que el cambio de planeamiento se utiliza como una forma de establecer una regla de transitoriedad con el objeto de que sus efectos y alcance sólo se extienda a los nuevos cambios de edificabilidad deducidos con posterioridad a la entrada en vigor de la ley; evitando, de esta forma, la retroactividad de las obligaciones de la norma.

El criterio legal de la necesidad de “reajuste proporcional” parece que nos indica que la sola existencia de un incremento de edificabilidad ponderada – cualquiera sea la forma en la que esta se articule – ya trae por consecuencia el surgimiento de los deberes a la propiedad del suelo. De esta forma, el prerrequisito de las actuaciones de dotación consistiría en la sola  comprobación de la existencia de un incremento de edificabilidad ponderada; no en el hecho de que la misma se tenga que articular a través de un nuevo planeamiento.

El criterio material de interpretación se anuda mejor con la naturaleza de las actuaciones de dotación. Esta interpretación requiere por ello articular siempre y en todo caso estos incrementos de edificabilidad ponderada a través de una modificación de planeamiento. Por ello la modificación de planeamiento no es un prerrequisito sino la consecuencia de operar este incremento de edificabilidad urbanística ponderada por la obligación simultánea de proceder también al reajuste de las dotaciones.

El nuevo planeamiento constituye entonces el instrumento de ordenación necesario a través del cual operar estas actuaciones de dotación para, al menos,

    • delimitar la actuación de dotación
    • establecer el incremento de edificabilidad ponderada, en su caso, y
    • ordenar el reajuste de las dotaciones

Problema de los cambios de uso en los planes. La sustitución de edificaciones

Sabido es que la legislación urbanística suele evolucionar con bastante más celeridad que los planes urbanísticos que deben aplicar sus determinaciones. Por lo tanto, tampoco es de extrañar encontrarnos con inadaptaciones entre la normativa de las leyes y reglamentos y la normativa urbanística de los planes. Este inconveniente se suele resolver con un ejercicio de interpretación solapado entre ambas normativas, en ocasiones merecedor de una tesis doctoral.

Actualmente hay en vigor normativa de planes urbanísticos que permiten la sustitución de edificaciones de un uso urbanístico por otro (incluso de naturaleza más lucrativa) sin la necesidad de modificación de planeamiento. Estas operaciones, según el plan, están sólo sometidas a licencia. Pero no es la licencia el instrumento adecuado para proceder al reajuste de las dotaciones al no ser un instrumento de ordenación (aunque sí podría serlo para proceder a la cesión del 15% del incremento de la edificabilidad urbanística ponderada) ¿Cómo actuar entonces en este tipo de supuestos?

Si centramos nuestra atención en el País Vasco, la particularidad de esta legislación es que la misma sigue el esquema de la legislación estatal de 1998 y vincula las actuaciones de dotación al régimen urbanístico del suelo urbano no consolidado (artículo 11.3.b.2 y artículo 25.2 LSU). En concreto, el artículo 11.3.b.2 reza como sigue:

“b) Suelo urbano no consolidado, que comprende todos los terrenos que la ordenación urbanística adscriba a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:

1. (…)

2. Atribuirle la ordenación una edificabilidad urbanística ponderada [volumen y/o uso] superior respecto a la previa existente” [entendida como la edificabilidad materializada, según su desarrollo reglamentario]

En su consecuencia, toda solicitud de licencia que pretenda el cambio de uso de un edificio preexistente (materializado) a otro de carácter más lucrativo trae por consecuencia, con carácter independiente de que el planeamiento vigente lo permita, y por aplicación directa de la LSU,

1) la alteración del régimen jurídico de la parcela o del solar, que pasa de la situación de suelo urbano consolidado a la de no consolidado por un incremento de la edificabilidad urbanística ponderada preexistente y

2) la necesidad de proceder al reajuste de las dotaciones mediante la liberación de la carga dotacional (artículo 25.2 LSU)

Pero estos dos aspectos constituyen, al menos, una alteración de la ordenación urbanística pormenorizada (artículo 56.1. letras a y c LSU). Entonces sólo hay que poner en relación el contenido de este último con el artículo 103.1 LSU, que exigiría la modificación puntual de los planes urbanísticos para toda reconsideración del contenido de la ordenación, que no exija su revisión, para concluir que la autorización administrativa de la licencia tiene que venir necesariamente precedida de la modificación puntual de la ordenación pormenorizada con este triple objeto:

  1. Categorizar la parcela o solar urbano como urbano no consolidado
  2. Calcular el incremento de la edificabilidad ponderada respecto a la materializada en el solar o parcela (aunque la misma no suponga un cambio de volumen sino sólo el paso a un uso más lucrativo)
  3. Ordenar el reajuste de las dotaciones, según lo que se dispone el Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos

Como conclusión, la normativa de los planes urbanísticos que permitiría la sustitución automática de unos usos por otros en las edificaciones deberá entenderse desplazada por las leyes y sus desarrollos reglamentarios, que están exigiendo que, en la medida que el nuevo uso sea más lucrativo que el sustituido, deba procederse a aplicar el régimen propio de las actuaciones de dotación.

El reajuste de las dotaciones y la normativa de los planes urbanísticos  

En este apartado nos preguntamos por las consecuencias jurídicas de la inadaptación de la normativa de los planes, más específicamente en relación al levantamiento de la carga dotacional prevista en el artículo 25.2 LSU. Hemos visto más arriba como el contenido de este reajuste dotacional quedaría fijado actualmente en el artículo 6 del Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos (DEU), que establece las reglas del reajuste de las dotaciones; reglas a las que encabeza con la siguiente frase:   “(…) el planeamiento urbanístico habrá de establecer, con carácter de mínimos, (…”)

Esta frase no tiene por qué generar duda alguna si reparamos en la tesis que ya hemos defendido antes. Esto es, que todas las actuaciones de dotación suponen una alteración de la ordenación urbanística (así la categorización del suelo, determinación de edificabilidad pormenorizada al solar o parcela y la reordenación de las dotaciones por reajuste) y por lo tanto supondrán en todo caso la necesidad de redacción de una modificación puntual (bien con carácter general bien caso a caso) del planeamiento urbanístico.

Debe hacerse notar que algunas de las reglas de reajuste dotacional de este mismo artículo 6 son de aplicación directa (por ejemplo, la reserva proporcional de superficie de suelo para espacios libres) de modo que su aplicación no requiere la mediación del planeamiento. Además tanto el artículo 25.2 LSU como el artículo 7.3 DEU habilitan la indemnización de sustitución en el supuesto de imposible cumplimiento de estas dotaciones; algo que siempre resultará posible.

No obstante, el Ayuntamiento de Bilbao parece abonarse a la tesis más formalista en los criterios municipales aprobados recientemente, analizados en la entrada anterior en relación a la participación en las plusvalías, al establecer el siguiente criterio:

“El art 25.2 de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo de la CAPV establece el deber de levantamiento de la carga dotacional en el supuesto de suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada.

El desarrollo reglamentario previsto en la misma ha de entenderse que se contiene en el art 6 y siguientes del Decreto 123/2012 de 3 de julio, de Estándares Urbanísticos. Una vez analizado el Decreto, se concluye que no procede el levantamiento de la carga dotacional en suelo no consolidado por incremento de la edificabilidad hasta que, de acuerdo con el mismo, el planeamiento vigente realice las previsiones de aumento de dotaciones o su compensación económica según prevé el art 6 y siguientes.”

Este criterio que supone la no aplicación del deber de cesión de suelo dotacional en las actuaciones de incremento de edificabilidad urbanística mientras el planeamiento que está vigente no establezca cómo practicarlo dejaría en manos del planificador el cumplimiento de las obligaciones propias de la propiedad de suelo, algo que ya hemos dicho no tiene ningún sentido porque, entre otras cosas, violaría el principio de la jerarquía normativa de los planes urbanísticos y su sometimiento a las leyes.

Podría darse incluso el caso paradójico en el que el Ayuntamiento cambie la ordenación de una parcela para otorgarle una mayor edificabilidad ponderada pero prescindiera al mismo tiempo de asignarle los suelos donde proceder al obligado levantamiento de la carga dotacional correspondiente a ese incremento de edificabilidad, exonerando así de su cumplimiento al propietario de suelo de esta obligación legal.  El principio de subordinación de la ordenación del suelo por los planes urbanísticos al interés público y la prohibición de las reservas de dispensación son frontalmente contrarios al principio interpretativo que el Ayuntamiento acaba de aprobar.

Actuaciones de dotación. A vueltas con la plusvalía urbanística

La plusvalía urbanística

Sabido es que el párrafo segundo del artículo 47 CE obliga a la comunidad a participar de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Este mandato ha sido vinculado siempre de forma sistemática al derecho de los Ayuntamientos a que los propietarios de suelo les cedan un porcentaje de la edificabilidad reconocida en los planes urbanísticos.

No obstante, la renovada atención a la reordenación del suelo ya urbanizado de nuestras ciudades y pueblos ha supuesto la necesidad de replantear algunas cuestiones y debates que se creían ya superados. En este blog ya nos hemos referido antes a algunos de ellos (la infravivienda, la reconsideración de la viabilidad económica, la transformación del deber de conservación en deber de mejora, el realojo, etc.)

Ciertamente el tratamiento jurídico de la plusvalía urbanística debe también ser objeto de atención. Coincido con aquellos autores que ponen encima de la mesa la cuestión de que, en un contexto de mejora de nuestros pueblos y ciudades, esta plusvalía no sólo se genera en las actuaciones de transformación urbanística sino indirectamente también mediante la revalorización de los inmuebles próximos a dichas actuaciones públicas de mejora y regeneración urbana. Lo que a su vez nos aboca a la necesidad de replantearnos el debate de la fiscalidad inmueble. No obstante, a pesar de su gran interés, no va por ahí este post.

La plusvalía urbanística y las actuaciones de dotación

Me voy a referir en concreto a la cesión de edificabilidad asociada al régimen jurídico de las actuaciones de dotación, que se definen como las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o la renovación de la urbanización de este (artículo 14.1.b del Texto Refundido de la Ley de Suelo, TRLS)

Seguidamente, el artículo 16.2.a) TRLS dispone por su parte el deber de entrega a la Administración, libre de cargas de urbanización, el porcentaje de edificabilidad que disponga la legislación urbanística (en Euskadi, está fijado en el 15%) del “incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación”. El destino de la cesión, en la Ley 8/2013, de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana (3R), debe ser el propio de patrimonio público de suelo con aplicación preferente a actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana.

La pregunta se impone inmediatamente. La palabra “incremento” es necesariamente relativa porque supone la necesidad de definir al mismo tiempo respecto a qué hay que medir la nueva edificabilidad otorgada por el plan para saber si hay o no tal incremento. Como la ley estatal no decía nada y remitía su desarrollo a la legislación urbanística de las CCAA (Disposición Transitoria Segunda de la ley, hoy ya derogada), habrá que estar a ella.

En la legislación vasca (pido disculpas por referirme sólo a la legislación urbanística que más conozco) la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU), que es anterior incluso a la aparición de las actuaciones de dotación en la legislación estatal en el año 2007, remite en su artículo 137 (actuaciones de dotación) a la definición del suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística que aparece en el artículo 11.2 LSU y que fija dicho incremento respecto a la “previamente existente”

Edificabilidad 5

Nuevamente surge la pregunta; ¿Cuál es la “previamente existente”? ¿La previamente existente en la ordenación urbanística anterior o la previamente existente materializada por su propietario?

Como apoyatura para resolver el vacío legal puede ser posible acudir, en mi opinión, a la cuantificación del deber de cesión que se establece en el segundo párrafo del artículo 27 LSU que establecía que el 15% debía calcularse respecto a la edificabilidad otorgada por la ordenación urbanística anterior salvo si hubiesen vencido los plazos de ejecución de la misma en cuyo caso habría de estarse a la edificabilidad materializada.

No obstante, hoy día la duda está resuelta acudiendo a la definición que hace el Decreto 123/2012 que desarrolla parcialmente las disposiciones legales, que se aparta del criterio anterior y define las actuaciones de dotación en su artículo 2 como las que se producen en parcela o en un solar urbano al que un nuevo planeamiento dota de un incremento de edificabilidad ponderada (por incremento de volumen y/o por cambio de uso a otro más lucrativo) siempre respecto a la edificación previamente materializada. Entendiendo por la edificabilidad materializada la previamente construida legalmente. Sin matices.

En su consecuencia, toda aquella sustitución de edificación posibilitada por un cambio de planeamiento y que suponga aumentar su volumen y/o cambiar su uso urbanístico a uno más lucrativo estaría obligado a entregar al Ayuntamiento el suelo correspondiente al 15% de ese incremento (calculado en función de lo dispuesto en el artículo 27.2 LSU) y el suelo correspondiente a las nuevas dotaciones (ver la Transitoria Primera de la Ley 11/2008 que establece esta obligación respecto a la plusvalías urbanísticas)

El problema del aprovechamiento tipo

Esto parecería haber finiquitado definitivamente el debate pero no es así. Y es que hay Ayuntamientos que en su normativa de PGOU, por ser deudora de la legislación estatal de 1992, tienen todavía definidos (vigentes con carácter transitorio) “aprovechamientos tipo” y “áreas de reparto”, entendiendo por aprovechamiento tipo el derecho de edificabilidad que le correspondería a cualquier propietario de suelo en esa misma área de reparto (aprovechamiento susceptible de apropiación). Aparecería así un “tercer” parámetro ya que el aprovechamiento tipo no tiene por qué coincidir con la edificabilidad asignada por el plan a la parcela (para lo que se instrumentan los ajustes de aprovechamiento) ni con la materializada por la edificación.

La duda que surge es cómo juega este “tercer” parámetro de cara la actuaciones de dotación; esto es, la pregunta consiste en saber si puede entenderse que existe un incremento de edificabilidad ponderada (la premisa de las actuaciones de dotación) en una nueva ordenación cuando el propietario sólo trata de alcanzar el aprovechamiento tipo de su parcela. O bien formulado en forma de pregunta, ¿existe el deber a la participación de la comunidad en las plusvalías cuando la ordenación del nuevo planeamiento tan sólo alcanza el aprovechamiento tipo de la parcela? De otra forma ¿la plusvalía urbanística que da derecho a participar a la administración pública se debe predicar del propietario de la parcela o de la ordenación misma de la parcela?

Edificabilidad 3

La pregunta no es baladí porque, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao aprobó en el mes de Diciembre unos criterios interpretativos por los que (parece) que se inclinaría a negar la existencia de tal actuación de dotación y, por lo tanto, del derecho a cobrar el 15% del incremento de la edificabilidad ponderada en este tipo de casos. Trasladamos el extracto de dichos criterios;

“1.- Participación de la comunidad en las plusvalías.

Será en cada momento la que señale la legislación vigente.

A la fecha de la aprobación de estos Criterios se entiende que corresponde al Ayuntamiento de Bilbao el 15% del incremento de la edificabilidad urbanística atribuida a la parcela.

Se concreta en el 15% del incremento del aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela (Aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentra x superficie computable del terreno), con respecto al aprovechamiento preexistente.”

De su lectura parece que el Ayuntamiento identifica “el aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela” con el aprovechamiento tipo. En consecuencia, tan sólo un cambio de planeamiento que otorgue un incremento de edificabilidad sobre el aprovechamiento tipo supondría un incremento de edificabilidad ponderada a los efectos de hacer valer el régimen de las actuaciones de dotación.

Pero, en primer lugar, no puede afirmarse que el aprovechamiento tipo se identifica, como parece decir el texto municipal, con el aprovechamiento fijado a cada parcela por la ordenación urbanística. El aprovechamiento tipo no coincide con el aprovechamiento que el plan otorga a cada parcela en concreto. De ahí la necesidad de definir ajustes de aprovechamiento. Como muestra, la propia normativa del PGOU dispone expresamente lo siguiente;

“Artículo 10.3.1.- Ajuste de aprovechamientos.

1. En el suelo urbano comprendido en Áreas de reparto, cuando no se actúa en suelos incluidos en unidades de ejecución, el ajuste entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación y los reales permitidos por el planeamiento, se producirá mediante transferencias de aprovechamiento en los términos regulados en este Capítulo.

2. A tal efecto, los titulares de parcelas incluidas en transferencias de aprovechamiento, deberán presentar los correspondientes Proyectos de Ejecución.

Artículo 10.3.2.- Plazo para la solicitud de licencia.

En las actuaciones asistemáticas, el Programa señala el plazo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Plan, para convertir la parcela en solar y para solicitar la licencia de edificación.”

En aplicación de este criterio interpretativo, por ejemplo, en aquellas operaciones de sustitución de las edificaciones que, mediando un cambio del planeamiento urbanístico, autoricen un uso urbanístico más lucrativo no generarían el derecho al 15% municipal de dicho incremento si, aunque hubiera plusvalía respecto a la edificación materializada previamente, no se le genera ningún beneficio al promotor (porque el mismo materializa el aprovechamiento tipo).

Pero ¿se ajusta esta interpretación al criterio legal y reglamentario vigentes en Euskadi?

La LSU exige la aplicación de la participación de la comunidad (la cesión del 15%) a todas las actuaciones de dotación (Disposición Transitoria Primera de la Ley 11/2008). Y si la actuación de dotación se define por una mayor edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad materializada, debemos concluir que la interpretación municipal no se ajusta a derecho. En concreto,

  • Desde la óptica de la legislación de suelo. Para la legislación de suelo lo relevante en la definición de las actuaciones de dotación es la necesidad de reajuste proporcional de las dotaciones al incremento de densidad o al cambio de uso en la realidad. Por lo tanto, la autorización de un cambio de uso urbanístico más lucrativo respecto al edificio construido en la parcela, ya supondría la existencia de una actuación de dotación, según el artículo 14 TRLS y, en su consecuencia, surgiría la obligación de ceder el suelo correspondiente al 15% del incremento de edificabilidad ponderada según el artículo 16 TRLS.
  • Desde la óptica de la normativa urbanística legal y reglamentaria. Ya hemos visto que las actuaciones de dotación se definen como el incremento de edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad preexistente, entendida como la construida legalmente en solar o parcela. En su consecuencia bastaría la simple comprobación de que el nuevo planeamiento repercute en dicho incremento de edificabilidad para aplicar el régimen legal de las actuaciones de dotación.

Respecto a la determinación del “cuánto” de esta obligación, el artículo 27.2 LSU impone, en términos similares, el deber de cesión del suelo correspondiente al 15% del incremento respecto a la ordenación urbanística anterior o, en el caso de que hubieren vencido los plazos de su ejecución, a la materializada en la parcela. A este respecto conviene no perder de vista que el propio PGOU señala expresamente un plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor del PGOU (1995) para solicitar las licencias de edificación en este tipo de actuaciones asistemáticas de sustitución de edificios. Por lo tanto, aplicando el criterio en el artículo 27.2 LSU, deberían entenderse vencidos los plazos de edificación previstos en el plan.

De esta forma, concluimos sin género de duda que toda sustitución de la edificación que se posibilite por una modificación del planeamiento y que traiga por consecuencia un incremento del volumen edificable y/o la sustitución del uso a otro más lucrativo, respecto al materializado (construido) en la parcela deberá tener la consideración legal de actuación de dotación. Por consiguiente, su propietario deberá contribuir doblemente tanto a la entrega del suelo (o su indemnización de sustitución) que corresponda al 15% de ese incremento como a la liberación de la carga dotacional correspondiente (artículo 16 TRLS, artículo 25.2 LSU). Ninguna interpretación o criterio municipal puede alterar estos deberes.Edificabilidad 4

¿Sólo existe plusvalía más allá del aprovechamiento tipo?

¿Resulta entonces lógico que al propietario de una parcela o solar se le obligue a ceder aprovechamiento sólo por permitirle que materialice el derecho que le otorga el plan (el aprovechamiento tipo) mediante una sustitución de edificaciones? ¿Se puede oponer que en este tipo de operaciones no existiría realmente una plusvalía?

En nuestra opinión, en ningún caso se puede entender el aprovechamiento tipo del área de reparto como un derecho ya consolidado de la propiedad del suelo urbano con acceso al mismo de forma incondicionada y sin ningún género de cargas.

Aquí adquiere pleno sentido el párrafo segundo del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) que dispone que la previsión de edificabilidad por la ordenación urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. En concreto;

“2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Por consiguiente, el aprovechamiento tipo del área de reparto nunca puede constituir la base sobre la que comprobar la existencia o no de una plusvalía urbanística porque esta edificabilidad, el aprovechamiento tipo, en la medida que no está realizado de forma efectiva (construido, materializado), no podría entenderse como patrimonializado por su propietario, quedando éste sujeto a los deberes y cargas de la legislación urbanística.

La necesidad de relanzamiento (y financiación) de políticas públicas de rehabilitación y de regeneración urbana obligan a reconsiderar los derechos de los propietarios de suelo urbano en sus más variados aspectos. En este contexto de necesidad de fomentar la reordenación urbana, el reparto del aprovechamiento urbanístico a todos y cada uno de los propietarios de suelo urbano, por medio de la fijación de un parámetro tipo de aprovechamiento para las parcelas y solares, carece de toda lógica, a salvo los supuestos de vinculaciones singulares y que tienen naturaleza distinta. El objetivo de equilibrar entre sí el contenido de los derechos de los propietarios del suelo urbano (parcelas y solares) carece ya de interés público alguno, es ajeno a los objetivos de la rehabilitación y la regeneración urbana y, por tanto, debería desaparecer de nuestra normativa urbanística.

Hoy por hoy la justa distribución entiendo que es la que se produce entre los derechos económicos de la propiedad privada del suelo y los objetivos de las políticas públicas de reequilibrio territorial, a través de la rehabilitación y la regeneración urbana. Por ello las actuaciones de dotación son una oportunidad de operar la redistribución y recuperar parcialmente la plusvalía urbanística generada por la acción urbanística. Autolimitar el alcance de estas actuaciones de dotación, además de ilegal, es poco inteligente.

El peligroso régimen jurídico de la infravivienda

Desde hace algún tiempo vengo asistiendo un poco perplejo al cada vez mayor alcance del régimen legal de lo que se ha dado en llamar como “infravivienda”; entendiendo por esta aquella edificación que no reúne las condiciones mínimas para que la misma pueda considerarse habitable. En concreto, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Ley 3R) refiere a la infravivienda en estos términos;

2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúna las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

Por el contrario, la Proposición de Ley de Vivienda en Euskadi define en su artículo 59.1 la infravivienda pero no exige que estas condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas tengan su reflejo en un instrumento legal, permitiendo así la incorporación de condiciones mínimas por la anchísima vía reglamentaria.

1. Se considera infravivienda toda edificación o parte de la misma destinada a vivienda que no cumpla las condiciones de habitabilidad en los términos establecidos en la presente ley y en la normativa sectorial de aplicación o en la que se promulgue en desarrollo de esta ley.

Infravivienda2

Conviene recordar que las condiciones de habitabilidad de las viviendas aparecieron por primera vez en la Orden de 16 de marzo de 1937 y el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Ambas normas las dictó el Ministerio de la Gobernación franquista, la primera en plena Guerra Civil y la segunda al año y medio de su conclusión. Se buscaba entonces garantizar que los proyectos de construcción de nuevas viviendas aseguraran un mínimo confort residencial. Posteriomente, se promulgó la cédula de habitabilidad; esto es, la autorización administrativa que, previo el control del cumplimiento de condiciones de habitabilidad en viviendas de nueva construcción, legitimaba su ocupación (Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944, sobre las condiciones higiénicas mínimas). En definitiva, se trataba de asegurar desde la Administración Pública que las viviendas que se construyeran de nueva planta y que fueran puestas en el mercado aseguraran unas mínimas condiciones higiénico-sanitarias.

Los requerimientos mínimos exigibles a las viviendas fueron acrecentándose a lo largo de la segunda mitad del siglo XX de forma que ya no sólo abarcaban las condiciones higiénico-sanitarias sino también incidían en otros aspectos del confort residencial (ascensores, el confort térmico, etc.). A mediados de la década de los ochenta, y ante la irrupción de las nuevas políticas de rehabilitación de vivienda, centradas sobre todo en Cascos Históricos, se entendió oportuno aprobar también unas mínimas condiciones de habitabilidad de aplicación a los proyectos de rehabilitación de edificios de viviendas, condiciones que eran menos exigibles que los de la nueva construcción. Esta evolución de exigencia creciente de las condiciones de las viviendas en los proyectos de nueva construcción y de rehabilitación es acorde con la evolución de la sociedad y de la ciencia. Nada habría que objetar a las mismas si son aplicadas por la Administración con mesura y flexibilidad.

Cedula de habitabilidad

Así las cosas, las necesidades del fomento de la actividad de rehabilitación residencial en favor del sector de la construcción, puesto de moda ahora por nuestro legislador estatal, ha optado por asimilar a la rehabilitación de las viviendas, con la mayor amplitud posible, las condiciones mínimas que se exigen a los proyectos de nueva construcción (Código Técnico de Edificación). En la Exposición de Motivos de la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana se afirma que no se pretende otorgar un carácter retroactivo a esta normativa pero lo cierto y verdad es que su exigibilidad a las obras de rehabilitación de edificios de viviendas existentes y a cargo de los particulares, bajo el paraguas del deber de conservación (y de mejora), convierte en muy discutible esta afirmación. En otro momento de este blog hemos tenido la oportunidad de reflexionar sobre esta extensión del contenido jurídico del deber de conservación.

La normativa urbanística de los PGOU incorpora a día de hoy unas condiciones generales de la edificación de modo que la licencia municipal que habilitaría la ocupación residencial ha terminado sustituyendo a la antigua “cédula de habitabilidad” en las normativas de casi todas las Comunidades Autónomas. Con la excepción reseñable de Cataluña que ha optado en su Ley de Vivienda por seguir exigiendo esta cédula de habitabilidad también para la legitimación de la ocupación residencial de las viviendas que se pongan en el mercado de venta o de alquiler, no sólo de aquellas viviendas que hayan sido objeto de proyectos de obras requeridos de licencia.

Esta última consideración nos plantea la siguiente cuestión; ¿qué régimen jurídico es de aplicación a aquellas edificaciones que fueron contruídas con anterioridad a las sucesivas normativas de edificación? ¿deberían ahora considerarse infraviviendas si no reúnen las condiciones mínimas de habitabilidad que se señalen por la normativa vigente? En otras palabras, ¿las exigencias mínimas de condiciones a las viviendas va a extenderse también a cualquier edificación de vivienda con independencia de si el mismo es objeto de obras requeridas de licencia?

Infravivienda 1

Y en esto nos topamos con el artículo 59 de la Proposición de Ley de Vivienda vasca (y que no ha recibido enmiendas de ningún grupo parlamentario) y que reza como sigue:

Artículo 59. Infravivienda

1. (Definición reseñada antes)

2. Es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad que serán de cumplimiento obligatorio para los instrumentos de planeamiento que aprueben otras Administraciones Públicas.

3. El Ayuntamiento del término municipal en el que se ubiquen las infraviviendas procederá a la declaración de inhabitabilidad de las mismas en los términos previstos en el artículo siguiente de la presente ley.

4. La declaración de inhabitabilidad de las infraviviendas cuando sea definitiva y firme en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la Propiedad y conllevará la prohibición de su utilización residencial en tanto persista la citada situación.

En otros términos. Se hace automáticamente exigible el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad a todas las viviendas y ello con carácter independiente de si las mismas van a ser objeto de obras de rehabilitación, de si han perdido estas condiciones de habitabilidad por mala conservación o de si nunca tuvieron tales condiciones por tratarse de construcciones ilegales o simplemente por haber sido construídas antes de la normativa de edificación y que se les hace ahora aplicable de forma retroactiva. Y conviene no perder de vista que el párrafo primero de este artículo permitiría establecer estas condiciones mínimas por vía reglamentaria.

Así, este control de habitabilidad se configuraría como obligatorio para los Ayuntamientos en base a su competencia de disciplina urbanística y conlleva la amenaza para el particular de la prohibición de la ocupación residencial de su vivienda afectada, incluso con carácter definitivo (como reza el siguiente artículo) y ello aunque la misma estuviere incorporada al tráfico jurídico con total normalidad (hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, etc.) Parecería incluso que por el simple conocimiento que tenga un Ayuntamiento de que una vivienda incumple las condiciones mínimas de habitabilidad, por ejemplo a través de la Inspección Técnica del Edificio (ITE), se vería obligado a declarar la inhabitabilidad de la misma con el resultado de prohibir su uso residencial; perdiendo con ello, por cierto, su condición de vivienda y, consiguientemente, su valor expropiatorio e incluso su derecho al realojo. Lo cierto es que no quiero ni pensar en las repercusiones que esto va a tener en el tráfico jurídico inmobiliario y en la viabilización de operaciones de regeneración urbana. Sobre todo si seguimos insistiendo en incrementar de forma progresiva las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas, haciendo aplicable las mismas a cada vez más supuestos, como acabamos de ver.

Edificio antiguo de viviendas 2

Así, en Euskadi estas exigencias mínimas de habitabilidad ya no serían sólo aplicables a los proyectos de nueva construcción o de intervención en edificios sometidos a actuaciones de rehabilitación mediante licencia. Incluso se superaría la legislación catalana en su control administrativo, mediante la cédula de habitabilidad, de estas mismas condiciones mínimas en los actos de disposición (venta o alquiler) de viviendas. El control administrativo de habitabilidad de viviendas en Euskadi, por la declaración de inhabitabilidad, aplicaría en cualquier momento y para cualquier edificio o vivienda; quedando así incardinada esta materia en la disciplina urbanística.

Resulta además extraña esta declaración de inhabitabilidad de las viviendas porque las normas de disciplina urbanística tradicional ya dan solución jurídica a las situaciones de ilegalidad de usos y de construcciones y también habilitan imponer a los particulares las obras de recuperación de las condiciones de habitabilidad de aquellas viviendas que, por mal mantenimiento o conservación, las perdieron. Por lo tanto, esta declaración vasca de inhabitabilidad sólo aplicaría a aquellos supuestos de edificios y viviendas legales y bien conservados pero construídos con anterioridad a la normativa que se les haría ahora de aplicación. Algo así como una suerte de labor de inquisición arquitectónico-urbanística del parque residencial de nuestras ciudades con grave riesgo de sus ocupantes que, en este caso, no verían peligrar su vida sino “sólo” su vivienda.

Ahora se me entenderá mejor cuando reclamaba antes la necesidad de flexibilidad y, sobre todo, de mesura.  

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

Viviendas Municipales de Bilbao: Un hijo engañado

Hemos reflexionado en este blog sobre la necesidad de fomento de la política de alquiler por parte de las Administraciones Públicas. También hemos tenido la ocasión de poner de manifiesto el sinsentido de la estrategia de privatización de los recursos patrimoniales públicos (de todos), muy especialmente de las viviendas públicas destinadas al alquiler, en evidente contradicción con el artículo 47 de nuestra Constitución (casos del IVIMA, etc.)

En este contexto no podemos dejar de destacar el papel de empresas municipales como Viviendas Municipales Bilbao OAL, que actualmente es propietaria y gestiona casi 4.000 viviendas públicas en alquiler social. Para poder apreciar su papel hay que destacar que este parque de viviendas públicas en alquiler actualmente puede suponer más del 25% del parque público de vivienda en alquiler protegido/social de todo Euskadi. Más meritorio resulta comprobar que Viviendas Municipales de Bilbao (y que tiene forma de Organismo Autónomo Local 100% municipal) no recibe subvenciones ni transferencias corrientes ni de capital de su Ayuntamiento limitándose a financiar su política de alquiler sobre la base de sus propios recursos apoyado, únicamente, en las ayudas públicas para la promoción de viviendas protegidas en régimen de alquiler del Gobierno Vasco.

Invito expresamente a visitar su página web (https://www.bilbao.net/viviendas/) porque en la misma se describen otras iniciativas de orden social relacionadas con el alojamiento asequible; algunos proyectos han sido merecedores de premios internacionales; dentro de estos, alguno relacionado con el mundo universitario.

VVMM_Programa Jovenes Solidarios

Desde este punto de vista, parecería que el Ayuntamiento de Bilbao, como padre/madre, debería sentir orgullo de un hijo/hija como Viviendas Municipales, ya que cumple una muy importante función pública, de relevancia creciente, y sin detraer ni un solo euro del presupuesto municipal. Y a un padre/madre ni se le pasaría por la cabeza abusar de sus hijos mediante engaños y medias verdades.

Por lo menos, eso pensábamos todos hasta el pasado 11 de Enero de 2013. En aquella fecha se celebró una reunión del Consejo de Dirección de Viviendas Municipales (el acta está en la página web) en el que, a propuesta del mismo Ayuntamiento de Bilbao, la empresa se comprometía a abonarle una cantidad superior a 5 millones de euros para adquirir unos futuros derechos de edificabilidad urbanística (aproximadamente 18.000 m2 de techo de vivienda protegida no exentos de cargas de urbanización); derechos cuya localización y demás circunstancias relevantes (fecha de entrega de las parcelas, etc.) no eran en ese momento conocidas. No es por tanto de extrañar que dicha propuesta de adquisición sólo fuese aprobada por los votos a favor del equipo de gobierno (EAJ-PNV) con el rechazo de todos los grupos de la oposición (PP-EH BILDU-PSE/EE). El único argumento a favor que se esgrimió era la buena oportunidad de hacerse presente en un desarrollo urbanístico de futuro en la ciudad como Zorrotzaurre.

El engaño

Hace unos días se ha hecho pública la aprobación inicial del proyecto de reparcelación de la UE1 de Zorrotzaurre, donde se concretan aquellos derechos de edificabilidad vendidos. Se debe señalar que  esta aprobación inicial también tiene el visto bueno el Ayuntamiento de Bilbao, que está presente en la Junta de Concertación creada al efecto. Finalmente estos derechos de edificación de vivienda protegida, que corresponderían al Ayuntamiento  de Bilbao, que ha comprometido traspasar a Viviendas Municipales OAL, han sido finalmente 19.163 m2t que se asientan sobre tres parcelas. No obstante, hay que señalar las siguientes circunstancias:

  1. Sólo 6.048 m2t se ubican sobre parcela independiente. Esta parcela que se transmite no está exenta de cargas de urbanización.

  2. La materialización de los más de 13.000 m2t restantes están condicionados a llegar a acuerdos con el resto de los co-propietarios de las otras dos parcelas sobre los que se ubican.

  3. Las tres parcelas están ubicadas en la última fase de la urbanización de la Unidad de Ejecución y su viabilidad está condicionada a la construcción de un puente por parte de un tercero.

Por lo tanto, los recelos de la oposición en aquel Consejo de Viviendas Municipales parece que se confirman. Pero el engaño del que hablamos no consiste en eso. Si uno hace unos números sencillos, a partir de los datos que se aportan en el proyecto de reparcelación (y que también está aprobado por el Ayuntamiento en su versión inicial), nos damos cuenta que los derechos municipales que se venden a Viviendas Municipales OAL están valorados en … 3.826.529 € mientras el Ayuntamiento les ha puesto un precio de venta superior a ¡¡5 millones de euros!! Por su parte, las cargas de urbanización anejas a estos derechos de edificación ascienden a 1.082.622 €. En total, el importe de inversión exigido a Viviendas Municipales sumando compra de derechos y cargas de urbanización asciende a 6,1 millones de euros.

Ejemplo reparcelación (LKS)Ejemplo reparcelación (LKS.es)

Esta diferencia de precio se explica porque Viviendas Municipales OAL no se subroga en la posición del Ayuntamiento de Bilbao. En realidad, el Ayuntamiento le vende sus derechos valorando los mismos como si se tratara de parcelas urbanizadas; cosa que, como hemos visto, no es cierta. Por el contrario, y aunque no se subroga en los derechos urbanísticos municipales, la empresa sí se obligaría de forma expresa a subrogarse en las obligaciones municipales, asumiendo así sus cargas urbanización. La normativa de VPO (artículo 7 del Decreto 39/2008) no parece avalar esta forma de valorar los derechos municipales ya que, como estamos viendo, no se trata de transmisión de edificabilidad urbanizada.

En resumen, el Ayuntamiento de Bilbao se estaría aprovechando de su empresa Viviendas Municipales OAL, cobrándole un precio que no se corresponde con el valor de los derechos transmitidos. Si esto no es un engaño, que baje Dios y lo vea.

… y las medias verdades

No sólo hablamos de engaño sino que también citábamos medias verdades. Como antes hemos dicho, el único argumento que consta en el acta de aquella reunión a favor de la adquisición de estos derechos de edificación era la oportunidad de hacerse presente en uno de los pocos desarrollos urbanísticos que restan en la ciudad. Pues bien, esto tampoco es cierto.

Este argumento pasa por alto que en el desarrollo urbanístico de Zorrotzaurre hay una parcela de cesión obligatoria y gratuita ya urbanizada, y que tiene como destino la política social de alojamiento en el régimen de alquiler; nos referimos en concreto a la figura de los alojamientos dotacionales cuya promoción se impone por la legislación urbanística vasca (artículo 81 en relación con la Disposición Adicional Novena de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo). Esta figura legal ha sido también objeto de atención por parte de Viviendas Municipales como una fórmula de alojamiento que es óptima (junto con la promoción de viviendas) para el desarrollo de su política social.

VVMM_Apartamentos universitarios

Pues bien. No se puede dejar de destacar que

  1. Esta parcela está localizada en las primeras fases de la urbanización.

  2. La recepción de la parcela es gratuita por parte del Ayuntamiento.

  3. La parcela está ubicada a escasos metros de la Universidad Pública del País Vasco (Facultad Sarriko). Por todo ello, se nos revela como una oportunidad inigualable para una entidad como Viviendas Municipales con objeto de promover apartamentos tanto para gente joven como para alumnos de la Universidad en desarrollo de los programas sociales reconocidos internacionalmente, a los que nos hemos referido antes.

Si reparamos en el coste de dicha promoción de apartamentos se puede concluir que, descontadas las ayudas públicas del Gobierno Vasco, esta podría suponer para Viviendas Municipales un importe de inversión de aproximadamente 6 millones de euros (unos 150 apartamentos). Esto es, casi exactamente lo mismo que el importe de inversión exigido para la compra de suelo por el convenio de Enero de 2013 y con posibilidad de explotar de forma independiente el aparcamiento subterráneo asignado a la parcela.

En conclusión, la alternativa de Viviendas Municipales OAL para la promoción de alquiler social en Zorrotzaurre es 1) disponer a medio plazo de unos apartamentos construídos ó 2) ser titular de unas posibles futuras parcelas y sin dinero suficiente para promoverlas. Lo que es mejor para el fomento del alquiler social en Bilbao, a la vista está. Por el contrario, ya sabemos qué opción ha elegido el Ayuntamiento de Bilbao. Saquen ustedes sus propias conclusiones.

Urbanismo y Libertad Religiosa. El caso de los centros de culto en Bilbao

A medidados del mes octubre de 2013 el Ayuntamiento de Bilbao modificó la normativa de su Plan General de Ordenación Urbana para prohibir la implantación de nuevos centros de culto en los locales de los edificios de viviendas y de residencias de la ciudad, so pretexto de evitar ruidos y molestias a sus residentes.

Se debe señalar que la modificación de la normativa urbanística del PGOU se ha aprobado con carácter preventivo en evitación de hipotéticas futuras molestias a los residentes de los edificios. En consecuencia, no se ha entendido por el Ayuntamiento de Bilbao necesaria la justificación de esta prohibición probando la existencia real de dichas molestias. Dichas molestias por ruidos se presupondrían entonces por la acumulación frecuente de personas que conlleva el ejercicio del culto religioso. En palabras del Ayuntamiento de Bilbao, la nueva normativa no sería sino el ejercicio de su legítima potestad municipal de ordenación urbanística para armonizar la libertad religiosa y el descanso de la ciudadanía.

Bilbao_Ayuntamiento

Además, se acompaña al expediente administrativo un plano de usos urbanísticos donde se intenta demostrar por parte del Ayuntamiento que ya existen suficientes edificios en la ciudad de Bilbao donde se pueden implantar nuevos centros de culto, de forma que no se podría deducir ninguna lesión de la libertad de establecimiento que establece la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (en adelante, LOLR). Se oculta en todo momento, por el contrario, que los edificios de viviendas con locales en su planta baja son más de la mitad de todos los edificios de la ciudad; dato que es estadísticamente demostrable. El resultado restrictivo de esta normativa municipal alcanzaría así al 88% de los edificios donde antes era posible implantar centros de culto. Esto es, tras la entrada en vigor de la normativa, sólo se pueden abrir centros de culto en doce de cada cien edificios de la ciudad.

Lógicamente esta normativa del PGOU ha encontrado una firme oposición por parte de las confesiones religiosas que, tras vistas rechazadas sus alegaciones, han tenido que acudir a los tribunales en defensa de sus derechos de libertad religiosa y de culto. También esta normativa ha sido objeto de preocupación por parte de las defensorías del pueblo estatal y vasca. En resumen se argumenta por parte de las entidades religiosas, entre otros, que:

    • Se viola el principio de reserva de ley. Un PGOU por su carácter reglamentario no puede poner condiciones a la libertad de establecimiento de centros de culto porque se trata de una libertad fundamental amparada y tutelada por el artículo 53.1 CE que exige una norma con rango legal para regular estos derechos y libertades.
    • No se está respetando el principio de jerarquía normativa. Una norma de un PGOU no puede contradecir una norma de rango legal. Los únicos límites a dicha libertad de establecimiento son los establecidos en el artículo 3.1 LOLR. A saber, seguridad, la salud y la moralidad públicas así como el derecho de los demás al ejercicio de sus libertades fundamentales.
    • Ejercicio desviado de la potestad urbanística, entre otras razones, por imponer una restricción en la esfera de libertad de los ciudadanos que no respeta el principio de proporcionalidad además de ser  arbitraria por no estar justificada. Se destaca que se violenta la cohesión social porque esta restricción supondría una dificultad muy importante para aperturar centros de culto en el centro de la ciudad, dada la escasez de edificios aptos para ello en este área central.
    • Infracción del principio de participación ciudadana por no haber arbitrado en el expediente un trámite expreso de audiencia a las entidades religiosas con las que se había constituido previamente una mesa municipal de diálogo.

Mezquita

Recientemente ha salido publicado el auto del magistrado ponente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco donde se viene a denegar la suspensión cautelar de la norma impugnada, que se solicitaba por parte de las Confesiones Religiosas. Aunque la justicia cautelar no es la adecuada para dilucidar sobre el fondo del asunto, creo que ha pasado desapercibido un detalle que a mí se me antoja muy revelador.

Y es que el Ayuntamiento, anticipando su posición, argumenta que en el presente caso nos encontraríamos ante un conflicto de derechos y libertades. Por una parte, el derecho a la libertad religiosa (artículo 16 CE) y, por otro, el derecho de las personas a ser preservadas de ruidos ambientales que pueden lesionar su salud (artículo 15 CE) o pueden suponer una intromisión en su vida familiar cuando el ruido se filtra al interior de su domicilio (artículo 18 CE). En este sentido, el Ayuntamiento se estaría limitando a utilizar su potestad de ordenación urbanística como legítima mediadora para la correcta coexistencia de estos dos derechos.

Por su parte, el magistrado evita entrar en el fondo del asunto como le impone la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en este trámite de justicia cautelar. Pero por el contrario el magistrado sí emplaza el debate y la controversia jurídica. Lo hace en estos precisos términos,

“(…) no se puede considerar que estemos ante un supuesto en el que, desde el punto de vista de la apariencia de buen derecho, proceda hacer consideraciones, más aún en un supuesto en el que, como se desprende los escritos de las partes, se anticipan discusiones de enjudia jurídica, fundamentalmente en relación con las consecuencias que se derivan de un derecho fundamental, como es el de la libertad religiosa del artículo 16 de la Constitución, en relación con el desarrollo recogido en la Ley Orgánica 7/1980 de 5 de julio de Libertad Religiosa, en concreto respecto el derecho a establecer lugares de culto reconocido en el art. 2.2, en relación con lo que habrá de tenerse presente la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, además del conjunto del ordenamiento jurídico en cuanto incida en lo que se pueda debatir”

En resumen, el magistrado, aunque no anticipa su dictamen, sí deja entrever cuáles son los concretos términos del debate y de la controversia jurídica. Y lo hace de forma inequívoca partiendo de la consideración y del alcance de los efectos jurídicos que se derivan de la libertad de establecimiento de centros de culto establecidos en el artículo 2.2 LOLR; esto es, el ponente emplaza el debate jurídico en los mismos términos en los que argumentan las entidades religiosas recurrentes. En consecuencia, no parece prosperar el argumento municipal de existencia de un hipotético conflicto de derechos y libertades sobre la base de la afirmación de un supuesto derecho a la calidad acústica correlativa a la preservación de la salud o a la intimidad domiciliaria.

Bilbao_Mapa de Centros de CultoMapa de centros de culto en Bilbao. Fuente Diario El Correo

En otras palabras, el magistrado está fijando los términos de la controversia jurídica sobre un tema sobre el cual el Ayuntamiento de Bilbao siempre ha rehusado posicionarse; esto es, comprobar la existencia o no de una vulneración por parte de la normativa de usos de un PGOU de las garantías jurídicas de libertad de establecimiento de centros de culto que constitucionalmente asisten a entidades religiosas (artículo 2.2. LOLR). El Ayuntamiento siempre se ha negado a enfocar el debate desde la perspectiva de la restricción/limitación de esta libertad y ha preferido ampararse en la excusa de que hay otros sitios mejores para operar este emplazamiento. Incluso ha llegado a negar a priori la misma existencia de esta libertad, por ejemplo, cuando afirma que la misma no ampararía el ejercicio del culto en cualquier lugar de la ciudad. La estrategia municipal evasiva no parece que vaya a surtir efectos a la hora de enjuiciar el fondo del asunto.

Seguiremos informando.

Bulevar del Gamonal. Una forma de hacer Urbanismo

No tengo conocimiento suficiente para interpretar (y mucho menos enjuiciar) lo que está ocurriendo en el barrio de Gamonal de la ciudad de Burgos estos primeros días de Enero de 2014. Algo he intentado documentarme para entender por qué un barrio rechaza que se haga una inversión tan cuantiosa en su barrio; más teniendo en cuenta que el proyecto no es nuevo y casi todos los partidos políticos lo llevaban en sus programas electorales.

Lo único que he sacado en claro es que probablemente en el argumentario vecinal de oposición al bulevar subsistan elementos muy diversos. Desde razones que tienen que ver con la defensa del aparcamiento libre del vehículo privado cerca de casa, pasando por las reminiscencias de una reivindicación del año 2005 en contra de la construcción de un parking subterráneo (por las dudas de la estabilidad de los edificios debido a su cimentación) hasta la crítica vecinal, seguro que justificada, sobre la política municipal de prioridades en las inversiones para la regeneración de un barrio social y económicamente castigado por la crisis. Y todo ello sin olvidar la referencia ineludible a las amistades entre los regidores municipales con empresarios constructores que les marcan la agenda política poniendo de manifiesto sospechas de especulación y corrupción. Pues bien, toda esta disparidad argumental me inhabilita para emitir un juicio de valor sobre un conflicto que no conozco pero que, en todo caso, y a pesar de la opinión mayoritaria de las redes sociales (#EfectoGamonal), me parece tener un carácter más local.

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Pero no quiero dejar pasar la oportunidad para poner de manifiesto algunos aspectos que he podido ir comprobando por mí mismo y que entiendo no han sido suficientemente destacados. Me refiero en concreto a la forma de hacer urbanismo, ciudad, y el papel de la participación ciudadana en la gestión de este proceso.

Un proyecto urbanístico que se superpone a la planificación urbana

Lo primero que llama la atención es que el Ayuntamiento de Burgos está inmerso en un proceso de revisión de su plan de ordenación urbanística. Pero, a pesar de lo que sería lógico, el diseño de un nuevo sistema general con la Avenida de Vitoria en forma de bulevar ni forma parte del Plan General ni su oportunidad se ha analizado al calor del modelo de ciudad que es objeto del PGOU.

Muy al contrario, el proyecto del bulevar aparece recogido de forma totalmente independiente en un “Plan Director”. Curiosamente en la web municipal ambos documentos aparecen juntos pero no revueltos. Desconozco si esta figura existe normativamente en la legislación urbanística pero sospecho que no. La dicotomía entre planificación urbanística y el proyecto de obra del bulevar ha sido denunciada por Ecologistas en Acción de la ciudad de Burgos. No he visto más referencias a este hecho, que se me antoja bastante revelador.

A pesar de lo que se podría pensar, este Plan Director Gamonal-Capiscol no es sólo un plan comprensivo de varios proyectos de obra pública. En realidad incluyen previsiones que conllevan repercusiones urbanísticas. Por ejemplo, por lo que he podido leer, la dotación de un aparcamiento en superficie de más de 500 plazas (equipamiento que es necesario por la reducción de aparcamiento en superficie por el bulevard) se lleva por delante la previsión de un sistema general de espacios libres (parque público) sobre dicho suelo. En dicho Plan Director se puede comprobar que se incluyen determinaciones de ordenación urbanística y que posteriormente han sido incorporadas al documento de Aprobación Provisional del PGOU como “planeamiento incorporado”, tal como puede leerse en su Memoria; esto es, estas previsiones se han tramitado al margen del periodo formal de información pública del documento de ordenación. Algo que jurídicamente podría calificarse cuando menos de irregular.

GAM_Plan Director

En esta forma de proceder adivino una dualidad irreconciliable entre la planificación urbanística y los proyectos concretos. Es un proceso que merece una reflexión profunda y, desde luego, no es problema sólo de Burgos. En resumen, ya no es el plan urbanístico el que marca la estrategia, las prioridades y los plazos de desarrollo del modelo de ciudad acordado municipalmente. El proyecto (una obra, una ordenación de pequeña escala) desplaza así la coherencia estratégica del conjunto del plan de ordenación urbanística; plan que termina por convertirse en un triste cúmulo inconexo de proyectos de nueva construcción que se diseñan de forma autista desconectados del resto de la ciudad existente y de sus necesidades reales. Parece evidente que también esto ha ocurrido en el barrio de Gamonal.

Llegados a este punto hay que preguntarse ¿Qué diagnóstico urbano ha hecho el Avance del PGOU de Burgos (en revisión) para el barrio de Gamonal? ¿Se ha sustituido la labor del PGOU en el barrio por un conjunto de proyectos urbanísticos traídos de la mano del promotor de turno aderezados bajo la forma de un plan director? Incluso el concurso para el encargo de la redacción de dicho Plan Director por parte del Ayuntamiento incluía la redacción de los proyectos de obra pública del bulevar y de algún aparcamiento. En otras palabras, el proyecto del bulevar y de su aparcamiento estaba ya decidido de antemano y el Plan Director parece que sólo tenía una función legitimadora de estos proyectos.

GAM_ConcursoEn resumen y como conclusión, se trata de una forma de entender el territorio y el urbanismo en el que las presiones del sector promotor y constructor inmobiliario junto con las lógicas del tiempo electoral de los políticos han terminado por sustituir la lógica y la labor de la planificación urbanística por proyectos de obras localizados o por planes de pequeña escala; esto es, como el bulevar y sus parkings anexos. Quizás un diagnóstico más sosegado y un planteamiento integral de las reales necesidades del barrio Gamonal hubiera dado por resultado sacar a la luz otras prioridades urbanísticas del barrio (rehabilitación de vivienda, regeneración urbana, dotaciones equipamentales, etc.).

Una participación ciudadana “trucada”

El equipo de gobierno del Ayuntamiento se empeña en insistir que el proyecto del bulevar ha sido objeto de una amplia participación ciudadana y que no resulta comprensible la reacción vecinal masiva del barrio. Pero conviene aclarar que no se puede hacer pasar por participación ciudadana a cualquier cosa.

Y es que la participación ciudadana, para empezar, no debe tener por objeto sondear la opinión vecinal sobre el diseño urbano del proyecto bulevar sino que en primer lugar debe cuestionarse a la ciudadanía sobre la oportunidad de construirlo ¿Se ha preguntado eso a los vecinos? ¿Se ha dado por hecho que los vecinos querían el bulevar porque aparecía en los programas electorales de los partidos? Parece que sí.

GAM_Infografia bulevar

Como ex-responsable público de procesos de regeneración urbanística he tenido la oportunidad de conocer (y a veces protagonizar) bastantes malas prácticas. Al final llegué a la conclusión de que la participación ciudadana sólo existe en realidad cuando lo que se cuestiona a la ciudadanía es relevante para ella. Recuerdo una representante vecinal que me comentaba que se negó a tomar parte en procesos supuestamente participativos en el que sólo se les daba la oportunidad de opinar sobre el diseño de la fachada de un edificio en un barrio problemático; pero en ningún momento se le dejó opinar sobre su uso urbanístico o sobre su régimen de actividad. Una participación oportunamente limitada, “trucada”.

Y con ello, hay que dejarlo claro, no se quiere argumentar que el Ayuntamiento tenga necesariamente que subsumirse a la opinión de sus vecinos; sólo debe conocerla para que la misma pueda ser correctamente considerada, ponderada y, en su caso, tenida en cuenta o contestada. La decisión última siempre debe corresponder a la Corporación Municipal, que es quien tiene la representatividad última y legítima de la ciudadanía.

Pero con la misma claridad se debe criticar que los responsables políticos argumenten tener legitimidad social para poner en marcha el proyecto sólo por el hecho de que se haya abierto un proceso participativo sobre una cuestión intrascendente. Este tipo de procesos supuestamente participativos donde se pregunta a la ciudadanía por un proyecto de diseño del espacio público (bulevar) pero no sobre sobre su oportunidad o su régimen de uso (a la vista y tras la reflexión de las consecuencias esperables del mismo) no pueden en realidad legitimar socialmente el proyecto en cuestión.

A modo de conclusiones

Tomando en cuenta todo lo argumentado más arriba me pregunto si un real proceso participativo con los vecinos y vecinas en el barrio de Gamonal con ocasión de la Revisión del PGOU de Burgos y, en particular, con la redacción de su documento de Diagnóstico Urbano y de Avance podría haber alertado al Ayuntamiento de las necesidades reales del barrio de Gamonal (rehabilitación, dotaciones públicas, etc.) y, de esta forma, de la oportunidad de poner en marcha determinados proyectos, como el bulevar.

El supuesto proceso participativo, que se limita a recabar opiniones sobre varias alternativas de diseño posibles, tampoco puede suplir esa carencia. Al haber antepuesto la lógica y los tiempos de los proyectos del Plan Director a la visión integral propia del Plan General de Ordenación Urbana, el proyecto del bulevar queda descontextualizado y el resultado del proceso participativo corre el riesgo de quedar desconectado de la realidad del barrio.

La focalización de la atención de nuestros responsables públicos en los proyectos con desplazamiento de las visiones integrales de la ciudad son cada vez más habituales en nuestros procesos urbanísticos. Ojalá sirva el ejemplo de Gamonal para corregir esta forma (capitalista) de entender el Urbanismo, la Política, el papel de la Ciudadanía y el concepto de Ciudad.

Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas

La semana pasada tuve la oportunidad de asistir a unas jornadas de análisis de la Ley 8/2013 de rehabilitación regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRRU), organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos dependiente del Instituto Vasco de Administración Pública.

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La concentración y densidad de los temas que allí se trataron hace imposible que lo resuma en este foro. Haré alusión a algunos temas en posteriores entradas. No obstante, sí llamó la atención la conclusión, que era bastante unánime, sobre la deficiente técnica legislativa seguida tanto en la regulación material de la norma como en la abusiva y prolija invocación competencial del Estado para imponer tal regulación a las Comunidades Autónomas.

En relación a esto último, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas ya hayan manifestado su intención presentar recursos de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional contra muchos artículos. En concreto, con carácter reciente, el recurso de la Generalitat de Cataluña ha cuestionado, entre otros preceptos, todo lo relativo al Título II “Actuaciones sobre el medio urbano”. La nota de prensa que ha publicado el propio Tribunal Constitucional no es correcta porque decía que se recurrían preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) pero lo que se impugnan son, mayormente, los artículos de la LRRRU.

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De los problemas que iba a traer esta ley y de las preguntas que nos dejaba abiertas ya hemos hecho cumplida alusión en otras entradas en este mismo blog. Aquí me gustaría profundizar en una controversia debida a esa deficiente técnica legislativa y que se suscitó en dichas jornadas.

Nos referimos a que la LRRRU engloba bajo el paraguas de “actuaciones en el medio urbano” (artículos 7 a 15) las actuaciones de rehabilitación edificatoria así como las de regeneración y renovación urbanas. El problema surge porque las actuaciones de regeneración y renovación urbanas son actuaciones típicas de carácter urbanístico (implican la transformación de los tejidos urbanos de la ciudad) por contraposición con las propias de rehabilitación, que inciden en el ámbito civil al poder tener efectos en materia de propiedad horizontal. Así, la competencia legislativa para la regulación de actuaciones de regeneración y renovación urbana, por su naturaleza urbanística, está reservada con carácter exclusivo y excluyente a las Comunidades Autónomas. Por contra, los temas referidos a la propiedad horizontal son competencia exclusiva del Estado.

No son menores los problemas que se presentan en la regulación material de la ley por la dudosa técnica de extender el régimen jurídico de las actuaciones de rehabilitación de edificios a las actuaciones de transformación urbanística. En particular, la polémica que se suscitó en estas jornadas versa sobre la interpretación del alcance que ha de darse al artículo 11 LRRRU, que habla de la exigencia de la memoria de viabilidad económica.

Artículo 11. Memoria de viabilidad económica

La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior (¿?) requerirá la realización con carácter previo de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos (…)

Esta memoria, ya se vio en otra entrada, no exige por tanto un equilibrio económico entre los ingresos y costes de las operaciones. Sólo se exige que los costes de estas actuaciones repercutibles al patrimonio de los particulares no superen el importe del deber de conservación de los edificios. Ello parecería lógico para las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación de edificios respecto a la cuota parte de propiedad que se tenga en la edificación a rehabilitar. Pero al parecer referirse también a actuaciones de regeneración y renovación urbanas surge la pregunta: ¿Puede entonces obligarse a participar en una reparcelación (equidistribución) urbanística deficitaria (que conlleva más costes que beneficios) a un particular propietario de una vivienda por haber sido delimitada dentro de un ámbito de regeneración o renovación urbana con la única limitación de que dicha participación obligatoria no supere el importe económico que conlleva el deber de la conservación de la edificación de su propiedad; y todo ello con carácter independiente de si el edificio de su propiedad se rehabilita con más o menos intensidad?

En otras palabras ¿puede obligarse al propietario de una vivienda a financiar, aun parcialmente y con cargo de su deber de conservación, la rehabilitación de otros edificios ajenos al suyo o a contribuir a la reurbanización del barrio que habita? De una primera lectura del enigmático artículo 11 LRRRU, salvo que el legislador urbanístico autonómico lo remedie, parecería que sí.

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La cuestión encierra bastante importancia porque ello quebraría una regla que hasta el momento ha sido “sagrada” en el ordenamiento jurídico urbanístico,  que siempre ha protegido a los particulares frente a la actuación de la administración urbanística;

1) Si la operación urbanística tiene más beneficios que cargas dejaría la opción a participar a los particulares pero

2) Si la actuación tiene más cargas que beneficios se exigiría el sistema de expropiación para que los particulares, a través del cobro del justiprecio de sus bienes y derechos o en su caso del derecho de realojo, no se vean patrimonialmente perjudicados.

Ahora, por el contrario, con esta ley parecería que las actuaciones de regeneración urbana (actuaciones de naturaleza urbanística) podrían repercutirse obligatoriamente en contra del patrimonio de los particulares con la única cautela o garantía de que las cargas urbanísticas se distribuyeran de forma equitativa entre todos los propietarios afectados de la actuación y con el único límite del importe del deber de conservación de su edificio. Personalmente me inclino por ser muy prudente respecto a esta posibilidad, al menos, por los siguientes motivos;

1) Porque supone una quiebra la tradición urbanística que exigiría este equilibrio económico-financiero de las actuaciones urbanísticas que se deban desarrollar a cargo de los particulares. Esta interpretación supondría introducir una “quiebra del sistema” que, en buena lógica, tendría que haberse anticipado y explicitado en la Exposición de Motivos. No obstante, al contrario, esta Exposición se limita a confirmar que no introduce ninguna innovación reseñable en la materia.

2) Porque se contradice de forma diametral con la jurisprudencia consolidada por nuestros tribunales exigiendo el respeto de la ordenación urbanística al principio de equidistribución de beneficios y cargas bajo pena de nulidad por arbitrariedad; equidistribución que no quedaría garantizada en este tipo de actuaciones por estar otorgando y distribuyendo idénticos beneficios y cargas a situaciones urbanísticas de partida muy diferentes entre sí (obligaciones de conservación, mejora de edificios de diferente intensidad, obras de reurbanizaciones, etc.).

3) Porque pudiendo utilizar para las actuaciones de regeneración urbana el sistema expropiatorio (que garantizaría la indemnidad patrimonial del expropiado) iría contra el tenor del propio artículo optar por la vía de la equidistribución deficitaria entre todos los afectados.

En esta línea, mi interpretación se inclina más por centrar la atención en el término “deber de conservación” del artículo 11 LRRRU y que obligaría a acudir a la definición de la legislación de suelo básica y la urbanística; deber que refiere exclusivamente a la obligación de los propietarios de conservar, de rehabilitar y de mejorar los edificios de su titularidad preexistentes a la actuación y que se conservan o incluso mejoran por los efectos de la misma. En consecuencia, según esta interpretación, el artículo 11 LRRU se referiría sólo a las actuaciones de rehabilitación de los edificios pero no a las que impliquen la renovación o reforma de la urbanización en términos del artículo 14 TRLS, que seguirían rigiéndose por la legislación urbanística. Así, la obligación de participar en la equidistribución con déficit sólo tendría por objeto la rehabilitación interior de la edificación de la forma regulada por la legislación de propiedad horizontal; no otro tipo de supuestos.

Rehabilitación fachada

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Sobre el alcance del artículo 11 LRRRU y la problemática que conlleva el mal redactado de su primer párrafo ya hemos hecho comentarios en algunas entradas anteriores del blog. En nuestra interpretación del artículo, lo que vendría a hacer significar es que las actuaciones de rehabilitación de edificios pueden quedar englobadas en otras actuaciones más amplias (de regeneración y renovación urbanas); pero ello no puede significar que el legislador urbanístico autonómico tenga capacidad y legitimación de mezclar, a los efectos de la equidistribución, las actuaciones de rehabilitación de edificios con las actuaciones propiamente urbanísticas, aunque estas vengan comprendidas en los mismos ámbitos de regeneración o renovación urbanas.

El artículo 10 2.a) LRRRU que refiere a las bases para proceder a la equidistribución así parece avalarlo. Quizás a este supuesto se esté refiriendo el artículo 11 cuando se habla de “reguladas en el artículo anterior”; esto es, las actuaciones que tengan que ser objeto de equidistribución entre los afectados por tener por objeto el edificio de su propiedad y todo ello dentro de los límites del deber de conservación.

Desde el punto de vista de norma material (que supone la quiebra el modelo conocido hasta el momento) así como desde el punto de vista competencial que asiste al legislador estatal (que estaría imponiendo un concreto modelo urbanístico al legislador autonómico para las actuaciones de regeneración y renovación urbana), NO puede sostenerse que la LRRRU quiera imponer a los propietarios de viviendas la contribución a las mejoras de la urbanización de su barrio o a la mejora de las edificaciones de sus vecinos, todo ello simplemente por haber quedado comprendidos en un ámbito más amplio de regeneración o renovación urbana. Pero esta que sostengo sólo es otra interpretación de las múltiples que serían posibles respecto al dudoso alcance del artículo 11 LRRRU y que debe hacer el legislador autonómico.

BOE

Una deficiente técnica legislativa, que puede percibirse en este tema pero también en otros muchos ya avanzados en este blog, trae toda suerte de problemas, como acabamos de empezar a ver. Las premuras en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que impidieron enmendar correctamente el texto, trae este tipo de consecuencias. Esperemos que los legisladores autonómicos aclaren el panorama jurídico nebuloso en el que nos adentra el legislador estatal en un tema tan importante como este. Desde luego, introducir inseguridad jurídica no parece la mejor forma de relanzar la actividad de rehabilitación y de regeneración urbana.