El inicio de los trabajos de la ponencia en el Parlamento Vasco sobre el texto que será la futura ley de vivienda me ha animado a analizar sucintamente el texto de la proposición de ley. No puedo esconder una cierta sensación de sorpresa y, por qué no decirlo, frustración.
Con independencia de los borradores que han precedido a la proposición de ley presentada (y que han influido en su redactado) es muy importante que su texto sea objeto de una profunda actualización; tanto desde el punto de vista técnico como político.
Son muchas las circunstancias (todas ellas negativas) que han sucedido estos últimos años en materia de política de vivienda. El advenimiento de la crisis económica y financiera ha provocado un fenómeno de agravamiento en las condiciones de acceso a la vivienda (también a la vivienda social) al que se ha sumado un perturbador proceso de desposesión (embargos, ejecuciones hipotecarias) por el empobrecimiento progresivo de la población con menos recursos. Desde el lado de la oferta de vivienda social, aparte de la ralentización en su construcción, no son pocos los gobiernos que han optado por vender su parque de vivienda social a fondos de inversión privados por sus estrecheces presupuestarias. Este último debate también tuvo lugar en la pasada legislatura en el mismo Parlamento Vasco.
Es entendible que en estas circunstancias pueda llegar a ser cuestionable la exigibilidad universal a las administraciones públicas de satisfacción material del derecho de acceso a la vivienda. No obstante, no puedo compartir el hecho de que la proposición de ley de vivienda se abstraiga por completo de los nuevos debates que se están suscitando en la materia.
Un buen punto de partida puede ser la Resolución del Parlamento Europeo de 30 de Abril de 2013 sobre vivienda social de la que, desgraciadamente, muy poca gente ha llegado a tener noticia. Son muchas las cosas que la misma pone de manifiesto pero me gustaría destacar, entre otras, la afirmación que en la misma se hace sobre la política de provisión de vivienda social asequible como una premisa para la cohesión y para la integración social. En otras palabras, las políticas de provisión de vivienda social, además de otros efectos positivos, son básicas si queremos parar esta oleada de desigualdad y exclusión social que se hace cada vez más manifiesta sobre todo en nuestros núcleos urbanos.
Es ineludible por tanto desarrollar una ley que marque las premisas y las “líneas rojas”, que toda política pública de vivienda debe seguir. Todo ello con el fin último de garantizar unos mínimos que, aunque no garanticen la universalidad en el acceso de toda la población demandante (ese sería el objetivo último y final) sí incluyan una serie de obligaciones reales, de prestación positiva por parte de las administraciones públicas en materia de vivienda y que tengan en cuenta la necesidad de alcanzar la cohesión social y evitar la exclusión residencial por imposibilidad de acceso a una vivienda asequible o por desposesión de la que se ocupaba (embargos, ejecuciones hipotecarias, etc.)
El fomento de la cohesión social puede tener perfecto encaje tanto en la definición de la función social de la vivienda suponiendo limitaciones al derecho de propiedad (artículo 4) así como en la definición del interés general propio de la planificación urbanística y de vivienda que son objeto del artículo 11. Y todo ello sin necesidad de suscitar ningún debate competencial con el Estado.
Estas obligaciones positivas de prestación y acción en aras a la vivienda y al fomento de la cohesión social, tal como las propongo, comprenderían al menos las siguientes acciones a desarrollar por las administraciones públicas;
a) Garantizar mediante ley el derecho de acceso a una vivienda asequible en alquiler para determinados grupos de población desfavorecidos o en riesgo de caer en situación de exclusión haciendo exigible por parte de estos a las administraciones la provisión de determinadas prestaciones de alojamiento.
b) Obligaciones positivas de provisión de vivienda social y de alojamientos por parte de las administraciones públicas competentes en materia de vivienda. En relación con esto, se haría preciso determinar legalmente el régimen jurídico del patrimonio público del parque de vivienda social existente y de alojamientos con la garantía legal expresa de no venta a favor de vehículos de inversión particulares.
c) Derecho y deber de intervención de las administraciones públicas con el objeto de maximizar y optimizar el parque existente de vivienda (social o libre) con el último objeto de incrementar, en las zonas con necesidades acreditadas de acceso a la vivienda, la oferta de vivienda adecuada a precios asequibles. Intervención en vivienda vacía.
d) Derecho y deber de intermediación e intervención de las administraciones públicas a favor de personas en riesgo de exclusión social por estar incursas en procesos de ejecución hipotecaria.
A continuación se desarrollan cada uno de estos puntos sobre el principio de la cohesión social para proponer mejoras al texto de la proposición de ley
a) El reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas competentes y la cohesión social
La proposición de ley propone un trato diferenciado en relación al derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. La respuesta de la proposición de ley de vivienda es realizar una incorporación progresiva de la población vasca al derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas (Disposición Transitoria Quinta) empezando así por los colectivos con menos recursos.
Sólo el principio de cohesión e integración social en relación con la vivienda puede explicar este trato diferenciado a favor de las personas más necesitadas porque, conviene tenerlo presente, el derecho de acceso a la vivienda es un derecho universal y reconocido por la Constitución Española a favor de todos los ciudadanos, según el artículo 47 de la CE.
Por lo tanto, aunque lo deseable sería que el derecho de acceso a la vivienda pudiera ser materializado y ser exigible por parte de toda la población, no es menos cierto que el parque público actual de vivienda y alojamientos así como los recursos presupuestarios dotados a este fin no lo hacen factible en la actualidad. Esta es una cuestión de oportunidad política sobre la que no voy a entrar. En cualquier caso, esta constatación no debe desviar la atención sobre el carácter obligatorio y constitucionalmente exigible de desarrollo de políticas públicas que hagan cada vez más operativo dicho derecho de acceso universal a la vivienda. Se volverá en el punto siguiente sobre ello.
Preocupa en cualquier caso la indefinición absoluta de la proposición de ley de vivienda sobre los contenidos o la forma de materializar este derecho exigible. Parece que el mismo consiste básicamente en la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento público en régimen de alquiler/canon y, en su defecto, en el abono de una prestación económica de sustitución. Pero no se conocen las condiciones ni de precio ni de lugar para la materialización de esta puesta a disposición de vivienda o de alojamiento ¿Puede satisfacerse este derecho a un precio superior al 30% de los ingresos del inquilino? ¿Puede satisfacerse poniendo a disposición de un residente en Bilbao una vivienda, por ejemplo, en Vitoria-Gasteiz? Estos extremos no son aclarados en el texto normativo y se me antojan de una importancia sustancial.
En cualquier caso el exiguo parque de vivienda en alquiler a precios asequibles (en la actualidad, 20.000 viviendas aproximadamente) es insuficiente para la materialización de este derecho. Por lo tanto, es previsible que el derecho de acceso a una vivienda en alquiler exigible ante las administraciones públicas se termine mayoritariamente transformando en una prestación económica de sustitución que no sea sino el reflejo de la actual Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) acaso mejorada con la ya derogada Renta de Emancipación. Esto es, nada que no existiera ya.
b) Obligación de las Administraciones Públicas de provisión de vivienda social y de alojamientos
El correlato lógico del reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda que es exigible ante las administraciones públicas debe ser la determinación legal de la obligación pública de ir incrementando el parque de vivienda social y de alojamientos a disposición de la ciudadanía.
Ello a su vez conlleva obligaciones de promoción de vivienda y alojamientos en alquiler por parte de estas administraciones. Pero en relación a esto sorprende ver cómo los artículos dedicados a la planificación pública se despachan en la proposición de ley sin prever ninguna obligación ni de medios (compromisos presupuestarios) ni de resultado (incremento del parque público). No parece de recibo que incluso la legislación urbanística (Disposición Final Quinta) haya superado a esta proposición de ley de vivienda en los compromisos de fomento de alquiler. Esta Disposición reza como sigue:
“Todas las instituciones públicas vascas, preocupadas por la problemática de acceso a la vivienda especialmente de determinados colectivos sociales, se comprometen a impulsar, en el marco de sus respectivas competencias, políticas de fomento de la oferta de vivienda en alquiler.
Dicho compromiso comprende favorecer por parte de todas las administraciones públicas competentes el destino de parte de las reservas de suelo previstas en esta ley para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública con el objeto de su puesta a disposición en régimen alquiler social o, en su defecto, en algún régimen de arrendamiento protegido.”
Es fácil adivinar que sin compromisos públicos concretos garantizados por la ley (ni económico-presupuestario ni de incremento de la oferta del parque público de vivienda o alojamientos) será de todo punto materialmente imposible satisfacer la necesidad de acceso a la vivienda, incluso aunque la misma sólo se reconozca a favor de determinados colectivos sociales.
Es más. Como decíamos anteriormente, hay que recordar que el artículo 47 CE mandata a las administraciones públicas a intervenir en el mercado del suelo y habilita a las administraciones para participar en las plusvalías urbanísticas con el fin de ir progresivamente haciendo real el derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. Por ello la desidia legal en el reflejo de compromisos públicos no es acorde con este artículo constitucional. No parece jurídicamente complicado, por ejemplo, vincular parcialmente las plusvalías urbanísticas de cesión gratuita a favor de las administraciones públicas a un compromiso de financiación del incremento de la oferta de vivienda en alquiler y de alojamientos en una acción coordinada con el Gobierno Vasco, tal como se puede desprender de la Disposición Final ya citada. Nada de esto aparece en la proposición de ley.
Otra vertiente de esta lógica obligación de las administraciones de provisión de vivienda social y de alojamientos sería la de establecer una protección legal del parque de vivienda existente para evitar su perjuicio. En este sentido, se debe saludar la iniciativa de la proposición de ley para la constitución separada de un Patrimonio Público de Suelo y Vivienda por parte del Gobierno Vasco. Pero nuevamente se echa de menos que no exista legalmente al menos una prohibición expresa de enajenación de dicho parque de vivienda a favor de terceros particulares (fondos de inversión). Este tema es importante porque hemos podido comprobar cómo estas ventas masivas de vivienda pública están ocurriendo en otras Comunidades Autónomas; además dicha venta del parque público de vivienda, como se ha comentado antes, ya resultó polémica en la legislatura pasada en el Parlamento Vasco.
c) La cohesión social y la vivienda vacía o desocupada
Desde la perspectiva que defendemos aquí el enfoque de la problemática de la vivienda vacía varía sustancialmente respecto a la que se está proyectando en la proposición de ley.
La proposición de ley opta por incluir, ya en la definición de la función social, un deber «de hacer» a cargo de sus propietarios para ocupar la vivienda que permaneciera en estado de desocupación. Su incumplimiento puede dar lugar a la imposición de un canon y todas las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad (multas, expropiación, venta forzosa, etc.). Pero todas las leyes que han incluido el deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada (leyes de Andalucía, Canarias y Navarra) están recurridas en el Tribunal Constitucional por supuesta invasión de las competencias del Estado en materia de legislación civil (donde se encuadra la definición del estatuto de derechos y deberes de la propiedad y su relación con la función social).
El camino de definir un deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada a cargo de sus propietarios no sólo presenta el problema competencial. También supone la necesidad de definir con detalle qué es una vivienda desocupada o, desde otra perspectiva, en qué consiste el deber de mantenimiento de la vivienda en uso; todo ello con el objeto de que la constatación del incumplimiento de este deber por parte del propietario sirva de base para la adopción de medidas coercitivas o de carácter sancionador en contra de los particulares.
Si el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda se predica por su efectiva desocupación, ésta deberá ser probada por parte de la administración. Y esta prueba del incumplimiento del deber se debe articular a través de un procedimiento contradictorio y garantista individual con todas y cada una de las viviendas supuestamente desocupadas y todos y cada uno de los propietarios incumplidores. Lo que, a pesar de las medidas de presunción por indicios (bajos consumos de agua, etc.), en realidad aboca a la administración en una labor ingente y, quizás, improductiva.
Por otra parte, como el incumplimiento de la función social de la vivienda se debe predicar de cualquier tipo de propietario sólo por el hecho de mantener desocupada la vivienda, sería jurídicamente muy discutible la discriminación de la acción pública (con imposición de canon, expropiaciones) con determinados propietarios (bancos, entidades financieras, sociedades inmobiliarias, etc.) exonerando al mismo tiempo a propietarios particulares.
Ya tuvimos la oportunidad de reflexionar jurídicamente en otra entrada anterior sobre la inexistencia, en mi opinión, de base jurídica para afirmar con carácter general este deber de ocupación de la vivienda asociado al derecho de propiedad. Me remito a lo expuesto en él.
Lo que se propone aquí es conceptuar como reprochable jurídicamente la no colaboración de los propietarios privados de vivienda vacía en su movilización a pesar de todas las medidas de fomento y otros incentivos para fomentar la misma (por ejemplo, BIZIGUNE, ASAP). El reproche jurídico se basaría en la obligación de colaboración de los propietarios de viviendas vacías en el desarrollo de los deberes de las administraciones públicas para facilitar el acceso a la vivienda en aras a la cohesión social. De esta forma, el objeto de atención no se centra en la situación de desocupación de la vivienda sino en la obligación de consentir por parte de un propietario la movilización, incluso forzosa, de esta vivienda para el cumplimiento de la planificación en aquellas zonas con necesidades acreditadas de vivienda.
Esta obligación de colaboración con las administraciones de los propietarios particulares de vivienda con la facultad de imposición de multas coercitivas a propietarios de viviendas desocupadas e incluso la expropiación temporal de su uso ya se dispuso en la legislación catalana de vivienda y nadie hasta el momento ha cuestionado su encaje constitucional.
El simple hecho de que estas viviendas no constituyan viviendas principales o no hubiera nadie empadronado en las mismas ya legitimaría por sí mismo la imposición del deber de colaboración de los propietarios particulares para su movilización. Y todo ello con carácter independiente de que la vivienda esté en venta o en alquiler o se hallara desocupada por necesidad de desplazamiento laboral o personal de su titular; porque aquí no se estaría juzgando la supuesta “culpabilidad del propietario” sino que se trataría simplemente de imponerle el deber de colaborar con las administraciones públicas en el mejor desarrollo de su planificación.
Por otra parte, esta legitimación de la actuación pública explicaría dirigirse en primer lugar contra grandes propietarios de vivienda desocupada (bancos, etc.) por un principio de eficiencia administrativa. En concreto, el Ayuntamiento de Terrassa está desarrollando un programa de multas coercitivas a las entidades financieras e igualmente la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) ha promovido una campaña de mociones en los Ayuntamientos catalanes para que los mismos actúen contra las entidades financieras utilizando esta posibilidad existente en su legislación autonómica de vivienda.
Por otra parte, esta “vía catalana” es perfectamente compatible con el recargo del IBI a las viviendas desocupadas que se aplica actualmente en Gipuzkoa. Porque el recargo tiene por objeto incentivar la actividad económica mediante su salida al mercado, que es un objeto distinto al perseguido por la planificación pública de vivienda. Por el contrario, dudo mucho de la compatibilidad del recargo del IBI y el canon de la vivienda desocupada que se dispone en la proposición de ley de vivienda; porque ambas figuras parecen tener el mismo objeto y penalizar lo mismo (identidad fáctica) y, en ese sentido, quebrarían el principio de “non bis in ídem”. Y si eso no fuera así, debería aclararse de forma más explícita en la proposición de ley.
Concluyo este apartado señalando la gran incongruencia en la que cae la proposición de ley porque a la vez que impone obligaciones positivas a los propietarios particulares para la ocupación de sus viviendas (o en mi propuesta imponer la colaboración con las administraciones en su función de conseguir la cohesión social por la vivienda) bajo apercibimiento de sanción no se acompañan obligaciones de desempeño reales por parte de las administraciones públicas a este fin, como comentábamos en el apartado anterior. Esto es, parece imponerse a los propietarios particulares de vivienda obligaciones en aras a la planificación de vivienda social; obligaciones que, por el contrario, se excusan o evitan para las administraciones públicas. No tiene ningún sentido.
d) La cohesión social y las ejecuciones hipotecarias de las viviendas
La cohesión social no sólo debe dirigirse a facilitar al acceso a la vivienda de la población. Hoy por hoy el mayor riesgo de exclusión social lo constituyen determinadas situaciones de desalojo o desposesión de la vivienda por vía de las ejecuciones hipotecarias. Por tanto, los deberes de cohesión social a cargo de las administraciones públicas también deben prestar atención a este hecho para, en la medida de lo posible, intermediar en este tipo de situaciones y, llegado el caso, poder incluso expropiar temporalmente el uso de la vivienda para proteger a determinadas personas en riesgo de exclusión social. Esta potestad se incorporó a última hora en la proposición de ley vasca en su artículo 73 y se desarrolla en Disposición Transitoria Sexta de la proposición de ley.
Es profundamente criticable que esta previsión, que ha sido incorporada a las respectivas leyes andaluza navarra y canaria también haya sido recurrida por el Estado ante el Tribunal Constitucional. Esta potestad expropiatoria del uso temporal de la vivienda por necesidad de atender los deberes de cohesión social ya se incorporó en la legislación catalana hace unos años y la misma no fue objeto de recurso de inconstitucionalidad (con independencia de que la misma fuera posteriormente eliminada de motu propio por el Parlamento de Cataluña) No se entiende en base a qué título competencial se recurre el supuesto de intervención forzosa para evitar el desalojo a personas en riesgo de caer por ello en situación de exclusión social. No es atendible el argumento sobre la competencia estatal en materia de legislación de ejecución hipotecaria porque la misma no se afecta. Más bien al contrario, el recurso parece ser una imposición de la Comisión Europea.
En mi opinión los deberes de planificación en materia de vivienda para la cohesión social a cargo de las administraciones públicas (en este caso, para evitar la exclusión residencial por razón de ejecuciones hipotecarias), son título suficiente para limitar el derecho a la propiedad de la vivienda en base a su función social; todo ello, lógicamente, siempre que dicha intervención sea justificada y proporcionada.
e) A modo de conclusiones
Los deberes de las administraciones en garantía de la cohesión social tienen directa relación con la problemática de la vivienda; tanto para facilitar el acceso a determinados colectivos sociales así como para intervenir en procesos de ejecución hipotecaria para evitar que las familias desalojadas incurran en exclusión residencial.
La cohesión social también hace referencia a las condiciones de habitabilidad y funcionalidad de los edificios y de las viviendas que se habitan, lo que nos adentraría en la temática de los deberes de rehabilitación y la regeneración urbana, que también son objeto de la proposición de ley. Pero eso lo dejamos para otro momento.
Por lo tanto, este principio de cohesión social bien podría constituirse en un buen eje de interpretación para dar coherencia a las medidas que son propuestas (o que deberían ser propuestas) por esta proposición de ley de vivienda;
1) La obligación de las administraciones públicas de atender el derecho de acceso de determinados colectivos con necesidad de vivienda en riesgo de exclusión social.
2) La fijación en la ley de deberes de las administraciones para el fomento del parque público de vivienda social y de alojamientos dotacionales a través de la planificación y el establecimiento de recursos económicos afectos a este objetivo.
3) La protección jurídica de los recursos materiales y económicos del parque público de vivienda para su mantenimiento y conservación en la órbita de su titularidad pública evitando su venta a particulares.
4) La regulación de las implicaciones que la planificación pública en materia de vivienda impone a los propietarios particulares en base a los contenidos de su función social, en la que incluimos los deberes de cohesión social; en particular, la habilitación para la imposición de multas coercitivas (no sancionadoras) o, en último extremo, proceder a la expropiación temporal de su uso
La proposición de ley desarrolla sólo parcialmente algunas medidas de las que se han expuesto en esta entrada; medidas a las que no se les suministra un hilo conductor que les dé suficiente coherencia. Aquí se propone suplir esa deficiencia desde las implicaciones a las administraciones públicas del principio de cohesión social. Desde esta perspectiva, destacaríamos las siguientes deficiencias:
- Se necesita concretar el contenido del derecho de acceso a la vivienda
- Es obligado el establecimiento de obligaciones de provisión de vivienda social y de alojamientos dotacionales a cargo de las administraciones
- Se debe completar la regulación del régimen jurídico de los patrimonios públicos de suelo y vivienda para la identificación de sus bienes y la protección de los recursos que se disponen al servicio del mantenimiento e incremento del parque de vivienda social y de alojamientos.
- En materia de vivienda vacía, como se ha visto, la proposición de ley opta por la vía que presenta mayores riesgos jurídicos. Se haría precisa entonces una revisión de este apartado para intentar buscar un mejor encaje de la regulación propuesta en las competencias propias y una lectura desapasionada y coherente del tema. La propuesta que se hace más arriba es una más de las varias que podrían articularse.
