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Ley 3/2015. El derecho a la vivienda como derecho subjetivo

Esta entrada es la primera de una serie que dedicaré en este blog a la reciente Ley vasca 3/2015 de Vivienda. En Euskadi hemos sido la última Comunidad Autónoma en disponer de una ley en la materia pero también hemos sido la primera Comunidad Autónoma en innovar en determinados contenidos.

En términos de su propia Exposición de Motivos, apartado segundo;

“El capítulo II se abre precisamente con el explícito reconocimiento del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda por todos los que no se hallen en posesión de una y no dispongan de medios necesarios para conseguirla. Vinculado a este derecho se recoge el de las personas en especiales circunstancias que, encontrándose en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, pudieran llegar a caer en situación de exclusión social. Vertiente indudablemente social, íntimamente relacionada con la legislación aprobada por el Parlamento Vasco para la garantía de ingresos y para la inclusión social, y que viene acompañada del mandato preciso dirigido a los poderes públicos, incluyendo los requisitos exigibles y el modo de satisfacción de este derecho con la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento, preferentemente en régimen de alquiler, o subsidiaria prestación económica en defecto de aquella, o llegando a la expropiación temporal del uso por un período determinado de tiempo.” (Posteriormente, la expropiación temporal del uso se extendió también, por incorporación de enmiendas, a las situaciones de desahucio sobre viviendas en situación de arrendamiento)

Con esta afirmación ya se anuncia una de las principales novedades de la Ley 3/2015 que supone trascender de los límites que el Tribunal Constitucional había otorgado al derecho a disfrutar una vivienda del artículo 47 CE, cuya virtualidad se extiende sólo a comportar una directriz de las políticas públicas de las instituciones competentes en materia de vivienda (véase la STC 152/1988, de 20 de Julio); no pudiendo deducirse de este artículo la existencia de un verdadero derecho subjetivo a favor de la ciudadanía.

Tribunal Constitucional II

Por el contrario de la Ley 3/2015 sí se deducen derechos subjetivos de la ciudadanía vasca en relación con la vivienda. Entendemos por este derecho subjetivo la potestad de exigir por la ciudadanía, incluso ante los tribunales, determinadas prestaciones públicas en relación con la vivienda. En concreto, en la ley se desprenden dos derechos subjetivos:

  • Derecho subjetivo de acceso; que supone la potestad de exigir a la Administración la provisión de una vivienda adecuada en condiciones económicas accesibles. En caso de no poder proveer la vivienda, la obligación pública se puede cumplir mediante la entrega de una prestación económica de sustitución (sin determinar cúal sea esta en la ley y remitiendo la misma a reglamento).
  • Derecho subjetivo de permanencia; potestad de exigir a la Administración Pública que se active la expropiación del uso temporal de la vivienda (tres años) en favor de sus ocupantes y que pudieran quedar en situación de desamparo y en riesgo de exclusión social por motivo de un futuro desahucio; bien provocado en un proceso de ejecución hipotecaria bien por consecuencia de la resolución de un contrato de arrendamiento (que debe entenderse extendible a cualquier otro contrato privado que legitimaría la ocupación de la vivienda)

Ambos derechos son tributarios del mismo razonamiento; el riesgo de exclusión social en el que pueden incurrir las familias y personas por razón de su carencia de vivienda; tanto por no poder acceder a la vivienda por motivos económicos como por poder quedarse sin ella debido a un desahucio. Dedicaré entradas posteriores separadas a cada una de ellas, interesando ahora hacer una reflexión conjunta sobre ambos derechos; destacamos que los derechos subjetivos formulados sólo aplican a determinadas personas.

La orientación del derecho a la vivienda que deriva de la legislación vasca entronca con el principio de cohesión social, del que ya hice un comentario anterior sobre el anteproyecto de ley de vivienda. Según lo que exponíamos entonces, el principio de cohesión social en relación a la problemática de vivienda debería desplegar sus efectos en tres obligaciones públicas relacionadas entre sí; 1) La provisión de vivienda social; 2) La intervención en el mercado de la vivienda (vivienda vacía); 3) La protección de los sectores de población más vulnerables en relación con la vivienda (problemas de acceso y los desahucios).

Parlamento Vasco II

Ciertamente el derecho subjetivo a la vivienda que comentamos viene a cubrir este último aspecto de la cohesión social de un modo valiente e innovador pero también no exento de problemas, como analizaremos en entradas posteriores. Pero llamamos ahora la atención sobre el desequilibrio que supone la desatención o el tratamiento insuficiente de los dos aspectos restantes de la cohesión social (la provisión de vivienda asequible en el mercado y la intervención pública). Sin este enfoque integral, la protección de los sectores más vulnerables se transforma en una cuestión puramente asistencial. Por ejemplo, mientras de la existencia de un parque público de viviendas sociales se favorecería la población en su conjunto, del derecho subjetivo de acceso o de permanencia en la vivienda sólo se pueden favorecer determinados colectivos sociales.

La ley vasca de vivienda se ha escorado a reforzar la protección pública de las personas olvidándose de otros aspectos íntimanente conectados con esta protección. Resulta un contrasentido, por ejemplo, obligar a las Administraciones Públicas a proveer el acceso a la vivienda a las personas en riesgo de exclusión social, que estas pueden reclamar incluso judicialmente, sin al mismo tiempo arbitrar legalmente los medios para asegurarse la existencia de un parque público suficiente de viviendas sociales (sobre la evolución en negativo del parque público de vivienda en alquiler en Euskadi puede consultarse esta entrada anterior) o sin establecer mecanismos de intervención pública en el mercado suficientes que puedan garantizar la adecuada respuesta de las instituciones públicas ante este derecho subjetivo. Varios expertos que han comentado este aspecto de la ley han venido a coincidir en ello.

Como muestra de este sesgo asistencialista, destacamos la confesa carencia de un parque público de vivienda suficiente al derecho subjetivo de acceso en la ley (véase el apartado II de su Exposición de Motivos) que se sustituye por una prestación social; prestación que entonces se hace muy difícil de distinguir de otras prestaciones sociales preexistentes a esta ley en relación con la vivienda (véase por ejemplo el régimen de la Prestación Complementaria de Vivienda en el Decreto vasco 2/2010 que la define también como un derecho subjetivo y que aparece asociado a la Ley vasca 18/2008 de Garantía de Ingresos e Inclusión Social). Si transformamos el derecho subjetivo en un pura prestación social, poca o ninguna  innovación podremos predicar de la ley.

En resumen, la Ley vasca 3/2015 de Vivienda se decanta por el asistencialismo social en materia de vivienda desplazando al mismo tiempo el mandato del artículo 47 CE que hace referencia, entre otros, a la obligación de las Administraciones Públicas a la provisión de viviendas sociales en sus políticas de vivienda. Resultando así jurídicamente complejo la justificación incluso de por qué debe apelarse a la función social de las viviendas privadas para la satisfacción de estos derechos subjetivos de la ciudadanía (piénsese en el tema de la vivienda vacía) si al mismo tiempo la Administración Pública ha hecho dejación de sus funciones desatendiendo sus políticas de vivienda para, por ejemplo, la creación de un parque público de vivienda. Ahí lo dejo.

El (menguante) parque de alquiler protegido en Euskadi

Hace unos meses escribí en otra entrada unas reflexiones sobre los objetivos señalados en el Plan Director Vasco de Vivienda 2013-2016 en alquiler y sobre el que afirmábamos su evidente desajuste con los recursos presupuestarios asignados para la consecución de los mismos. Concluíamos que el consiguiente bajo ritmo de producción de nuevas viviendas protegidas para alquiler y la esperable reducción del volumen de vivienda vacía movilizada (programa BIZIGUNE), también por estas mismas estrecheces presupuestarias, supondría que los objetivos marcados en el Plan Director eran totalmente irreales y se nos antojaban imposibles de cumplir.

Mediados los dos años del citado Plan (2013-2014) podemos hacer un balance razonable de aquellas afirmaciones. Y la realidad ha superado las peores previsiones; de suerte que el parque de alquiler protegido en Euskadi no sólo no se incrementa sino que mengua. Lo que en Euskadi, sin posible pérdida de viviendas en alquiler por su venta a terceros, sólo puede significar una cosa; la incorporación de viviendas protegidas para el alquiler protegido de nueva construcción no es suficiente para cubrir las salidas de viviendas en alquiler protegido del programa BIZIGUNE.

Dos informes del Observatorio de Vivienda ratifican este dato; el cuadro 2.3 del Informe de evaluación de política de alquiler (Julio 2014) señala, además de un ajuste estadístico entre los años 2011-2012, una reducción del parque de alquiler entre los años 2012 y 2013 de más de 300 viviendas pasando el porcentaje de alquiler en el parque protegido del 24,9% al 24,3%. Más recientemente, el gráfico en página 5, del informe del Observatorio sobre Demanda y Oferta de alquiler ratifica estos mismos datos.

Año Parque alquiler Parque protegido Cuota alquiler
2012 18.445 74.019 24,9%
2013 18.129 74.480 24,3%

Ya decíamos entonces que las nuevas condiciones del programa BIZIGUNE (vivienda vacía) auguraba una salida de viviendas del programa. Lo que no podíamos sospechar es que este ritmo de salida de viviendas no iba a poder ser cubierto por la incorporación de nuevas viviendas protegidas de alquiler de todas las Administraciones Públicas. Así en el año 2013, las 417 viviendas de alquiler terminadas no fueron suficientes para siquiera mantener el número de viviendas del parque público de alquiler que, como decimos, se redujo en más de 300 unidades. Este año 2014, se han finalizado 633 viviendas por lo que la reducción del parque no será tan acentuada.

Pero si prestamos atención a la previsiones de incorporación de viviendas protegidas al parque de alquiler el panorama es desolador. Debemos hacer notar que en el curso de este Plan Director de Vivienda se han iniciado 20 viviendas (2012), 32 viviendas (2013) y 162 viviendas (2014). Esto es, ¡¡apenas 214 viviendas en tres años!! Los datos nuevamente proceden del propio Observatorio Vasco de Vivienda(Estadística de Viviendas Iniciadas). El ritmo de inicio de viviendas en alquiler en el quinquenio anterior (2007-2011) fue de 1.000 viviendas/año y en este último trienio ha sido de 71 viviendas/año (-93%). Curioso dato para un gobierno que dice apostar por el alquiler.

Gráfica descendente

Siguiendo la lógica que indica que lo que no se comienza no se puede terminar, podemos aplicar los ridículos datos de inicio de viviendas protegidas en alquiler para proyectarlos sobre finalizaciones de vivienda en los próximos años 2015-2016. Así, no podemos esperar que en estos próximos años las finalizaciones de viviendas de alquiler superen (juntas) las 300 unidades.

De modo que si el parque de alquiler protegido va a tener este aporte tan escaso de viviendas nuevas y el programa BIZIGUNE pierde viviendas (por ejemplo, a ritmo de unas 500 viviendas/año) se puede afirmar con total seguridad que el Plan Director Vasco de Vivienda 2013-2016 va a dar por resultado disponer en el año 2016 de menos viviendas para el alquiler protegido de las que existían en el año 2013; como el cangrejo, en alquiler protegido andamos hacia atrás.

Finalmente, pongan en relación este evidente retroceso en el parque público de viviendas en alquiler a precios protegidos con el incremento de demandantes que se ha registrado por ETXEBIDE (más de 50.000 demandantes en el año 2013). Desolador. Mal camino para los que apostamos por avanzar en el derecho subjetivo universal de acceso a una vivienda en alquiler.

La relación entre la vivienda y la cohesión social (A propósito de la ley vasca de vivienda)

El inicio de los trabajos de la ponencia en el Parlamento Vasco sobre el texto que será la futura ley de vivienda me ha animado a analizar sucintamente el texto de la proposición de ley. No puedo esconder una cierta sensación de sorpresa y, por qué no decirlo, frustración.

Con independencia de los borradores que han precedido a la proposición de ley presentada (y que han influido en su redactado) es muy importante que su texto sea objeto de una profunda actualización; tanto desde el punto de vista técnico como político.

Son muchas las circunstancias (todas ellas negativas) que han sucedido estos últimos años en materia de política de vivienda. El advenimiento de la crisis económica y financiera ha provocado un fenómeno de agravamiento en las condiciones de acceso a la vivienda (también a la vivienda social) al que se ha sumado un perturbador proceso de desposesión (embargos, ejecuciones hipotecarias) por el empobrecimiento progresivo de la población con menos recursos. Desde el lado de la oferta de vivienda social, aparte de la ralentización en su construcción, no son pocos los gobiernos que han optado por vender su parque de vivienda social a fondos de inversión privados por sus estrecheces presupuestarias. Este último debate también tuvo lugar en la pasada legislatura en el mismo Parlamento Vasco.

Parlamento VascoEs entendible que en estas circunstancias pueda llegar a ser cuestionable la exigibilidad universal a las administraciones públicas de satisfacción material del derecho de acceso a la vivienda. No obstante, no puedo compartir el hecho de que la proposición de ley de vivienda se abstraiga por completo de los nuevos debates que se están suscitando en la materia.

Un buen punto de partida puede ser la Resolución del Parlamento Europeo de 30 de Abril de 2013 sobre vivienda social  de la que, desgraciadamente, muy poca gente ha llegado a tener noticia. Son muchas las cosas que la misma pone de manifiesto pero me gustaría destacar, entre otras, la afirmación que en la misma se hace sobre la política de provisión de vivienda social asequible como una premisa para la cohesión y para la integración social. En otras palabras, las políticas de provisión de vivienda social, además de otros efectos positivos, son básicas si queremos parar esta oleada de desigualdad y exclusión social que se hace cada vez más manifiesta sobre todo en nuestros núcleos urbanos.

Es ineludible por tanto desarrollar una ley que marque las premisas y las “líneas rojas”, que toda política pública de vivienda debe seguir. Todo ello con el fin último de garantizar unos mínimos que, aunque no garanticen la universalidad en el acceso de toda la población demandante (ese sería el objetivo último y final) sí incluyan una serie de obligaciones reales, de prestación positiva por parte de las administraciones públicas en materia de vivienda y que tengan en cuenta la necesidad de alcanzar la cohesión social y evitar la exclusión residencial por imposibilidad de acceso a una vivienda asequible o por desposesión de la que se ocupaba (embargos, ejecuciones hipotecarias, etc.)

Cartel ejecuciones hipotecariasEl fomento de la cohesión social puede tener perfecto encaje tanto en la definición de la función social de la vivienda suponiendo limitaciones al derecho de propiedad (artículo 4) así como en la definición del interés general propio de la planificación urbanística y de vivienda que son objeto del artículo 11. Y todo ello sin necesidad de suscitar ningún debate competencial con el Estado.

Estas obligaciones positivas de prestación y acción en aras a la vivienda y al fomento de la cohesión social, tal como las propongo, comprenderían al menos las siguientes acciones a desarrollar por las administraciones públicas;

a) Garantizar mediante ley el derecho de acceso a una vivienda asequible en alquiler para determinados grupos de población desfavorecidos o en riesgo de caer en situación de exclusión haciendo exigible por parte de estos a las administraciones la provisión de determinadas prestaciones de alojamiento.

b) Obligaciones positivas de provisión de vivienda social y de alojamientos por parte de las administraciones públicas competentes en materia de vivienda. En relación con esto, se haría preciso determinar legalmente el régimen jurídico del patrimonio público del parque de vivienda social existente y de alojamientos con la garantía legal expresa de no venta a favor de vehículos de inversión particulares.

c) Derecho y deber de intervención de las administraciones públicas con el objeto de maximizar y optimizar el parque existente de vivienda (social o libre) con el último objeto de incrementar, en las zonas con necesidades acreditadas de acceso a la vivienda, la oferta de vivienda adecuada a precios asequibles. Intervención en vivienda vacía.

d) Derecho y deber de intermediación e intervención de las administraciones públicas a favor de personas en riesgo de exclusión social por estar incursas en procesos de ejecución hipotecaria.

A continuación se desarrollan cada uno de estos puntos sobre el principio de la cohesión social para proponer mejoras al texto de la proposición de ley

a) El reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas competentes y la cohesión social

La proposición de ley propone un trato diferenciado en relación al derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. La respuesta de la proposición de ley de vivienda es realizar una incorporación progresiva de la población vasca al derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas (Disposición Transitoria Quinta) empezando así por los colectivos con menos recursos.

Sólo el principio de cohesión e integración social en relación con la vivienda puede explicar este trato diferenciado a favor de las personas más necesitadas porque, conviene tenerlo presente, el derecho de acceso a la vivienda es un derecho universal y reconocido por la Constitución Española a favor de todos los ciudadanos, según el artículo 47 de la CE.

Sorteo ETXEBIDE

Por lo tanto, aunque lo deseable sería que el derecho de acceso a la vivienda pudiera ser materializado y ser exigible por parte de toda la población, no es menos cierto que el parque público actual de vivienda y alojamientos así como los recursos presupuestarios dotados a este fin no lo hacen factible en la actualidad. Esta es una cuestión de oportunidad política sobre la que no voy a entrar. En cualquier caso, esta constatación no debe desviar la atención sobre el carácter obligatorio y constitucionalmente exigible de desarrollo de políticas públicas que hagan cada vez más operativo dicho derecho de acceso universal a la vivienda. Se volverá en el punto siguiente sobre ello.

Preocupa en cualquier caso la indefinición absoluta de la proposición de ley de vivienda sobre los contenidos o la forma de materializar este derecho exigible. Parece que el mismo consiste básicamente en la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento público en régimen de alquiler/canon y, en su defecto, en el abono de una prestación económica de sustitución. Pero no se conocen las condiciones ni de precio ni de lugar para la materialización de esta puesta a disposición de vivienda o de alojamiento ¿Puede satisfacerse este derecho a un precio superior al 30% de los ingresos del inquilino? ¿Puede satisfacerse poniendo a disposición de un residente en Bilbao una vivienda, por ejemplo, en Vitoria-Gasteiz? Estos extremos no son aclarados en el texto normativo y se me antojan de una importancia sustancial.

En cualquier caso el exiguo parque de vivienda en alquiler a precios asequibles (en la actualidad, 20.000 viviendas aproximadamente) es insuficiente para la materialización de este derecho. Por lo tanto, es previsible que el derecho de acceso a una vivienda en alquiler exigible ante las administraciones públicas se termine mayoritariamente transformando en una prestación económica de sustitución que no sea sino el reflejo de la actual Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) acaso mejorada con la ya derogada Renta de Emancipación. Esto es, nada que no existiera ya.

b) Obligación de las Administraciones Públicas de provisión de vivienda social y de alojamientos  

El correlato lógico del reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda que es exigible ante las administraciones públicas debe ser la determinación legal de la obligación pública de ir incrementando el parque de vivienda social y de alojamientos a disposición de la ciudadanía.

Ello a su vez conlleva obligaciones de promoción de vivienda y alojamientos en alquiler por parte de estas administraciones. Pero en relación a esto sorprende ver cómo los artículos dedicados a la planificación pública se despachan en la proposición de ley sin prever ninguna obligación ni de medios (compromisos presupuestarios) ni de resultado (incremento del parque público). No parece de recibo que incluso la legislación urbanística (Disposición Final Quinta) haya superado a esta proposición de ley de vivienda en los compromisos de fomento de alquiler. Esta Disposición reza como sigue:

“Todas las instituciones públicas vascas, preocupadas por la problemática de acceso a la vivienda especialmente de determinados colectivos sociales, se comprometen a impulsar, en el marco de sus respectivas competencias, políticas de fomento de la oferta de vivienda en alquiler.

Dicho compromiso comprende favorecer por parte de todas las administraciones públicas competentes el destino de parte de las reservas de suelo previstas en esta ley para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública con el objeto de su puesta a disposición en régimen alquiler social o, en su defecto, en algún régimen de arrendamiento protegido.”

Es fácil adivinar que sin compromisos públicos concretos garantizados por la ley (ni económico-presupuestario ni de incremento de la oferta del parque público de vivienda o alojamientos) será de todo punto materialmente imposible satisfacer la necesidad de acceso a la vivienda, incluso aunque la misma sólo se reconozca a favor de determinados colectivos sociales.

Promoción de viviendas sociales

Es más. Como decíamos anteriormente, hay que recordar que el artículo 47 CE mandata a las administraciones públicas a intervenir en el mercado del suelo y habilita a las administraciones para participar en las plusvalías urbanísticas con el fin de ir progresivamente haciendo real el derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. Por ello la desidia legal en el reflejo de compromisos públicos no es acorde con este artículo constitucional. No parece jurídicamente complicado, por ejemplo, vincular parcialmente las plusvalías urbanísticas de cesión gratuita a favor de las administraciones públicas a un compromiso de financiación del incremento de la oferta de vivienda en alquiler y de alojamientos en una acción coordinada con el Gobierno Vasco, tal como se puede desprender de la Disposición Final ya citada. Nada de esto aparece en la proposición de ley.

Otra vertiente de esta lógica obligación de las administraciones de provisión de vivienda social y de alojamientos sería la de establecer una protección legal del parque de vivienda existente para evitar su perjuicio. En este sentido, se debe saludar la iniciativa de la proposición de ley para la constitución separada de un Patrimonio Público de Suelo y Vivienda por parte del Gobierno Vasco. Pero nuevamente se echa de menos que no exista legalmente al menos una prohibición expresa de enajenación de dicho parque de vivienda a favor de terceros particulares (fondos de inversión). Este tema es importante porque hemos podido comprobar cómo estas ventas masivas de vivienda pública están ocurriendo en otras Comunidades Autónomas; además dicha venta del parque público de vivienda, como se ha comentado antes, ya resultó polémica en la legislatura pasada en el Parlamento Vasco.

c) La cohesión social y la vivienda vacía o desocupada

Desde la perspectiva que defendemos aquí el enfoque de la problemática de la vivienda vacía varía sustancialmente respecto a la que se está proyectando en la proposición de ley.

La proposición de ley opta por incluir, ya en la definición de la función social, un deber “de hacer” a cargo de sus propietarios para ocupar la vivienda que permaneciera en estado de desocupación. Su incumplimiento puede dar lugar a la imposición de un canon y todas las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad (multas, expropiación, venta forzosa, etc.). Pero todas las leyes que han incluido el deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada (leyes de Andalucía, Canarias y Navarra) están recurridas en el Tribunal Constitucional por supuesta invasión de las competencias del Estado en materia de legislación civil (donde se encuadra la definición del estatuto de derechos y deberes de la propiedad y su relación con la función social).

El camino de definir un deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada a cargo de sus propietarios no sólo presenta el problema competencial. También supone la necesidad de definir con detalle qué es una vivienda desocupada o, desde otra perspectiva, en qué consiste el deber de mantenimiento de la vivienda en uso; todo ello con el objeto de que la constatación del incumplimiento de este deber por parte del propietario sirva de base para la adopción de medidas coercitivas o de carácter sancionador en contra de los particulares.

Si el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda se predica por su efectiva desocupación, ésta deberá ser probada por parte de la administración. Y esta prueba del incumplimiento del deber se debe articular a través de un procedimiento contradictorio y garantista individual con todas y cada una de las viviendas supuestamente desocupadas y todos y cada uno de los propietarios incumplidores. Lo que, a pesar de las medidas de presunción por indicios (bajos consumos de agua, etc.), en realidad aboca a la administración en una labor ingente y, quizás, improductiva.

Por otra parte, como el incumplimiento de la función social de la vivienda se debe predicar de cualquier tipo de propietario sólo por el hecho de mantener desocupada la vivienda, sería jurídicamente muy discutible la discriminación de la acción pública (con imposición de canon, expropiaciones) con determinados propietarios (bancos, entidades financieras, sociedades inmobiliarias, etc.) exonerando al mismo tiempo a propietarios particulares.

Vivienda vacía

Ya tuvimos la oportunidad de reflexionar jurídicamente en otra entrada anterior sobre la inexistencia, en mi opinión, de base jurídica para afirmar con carácter general este deber de ocupación de la vivienda asociado al derecho de propiedad. Me remito a lo expuesto en él.

Lo que se propone aquí es conceptuar como reprochable jurídicamente la no colaboración de los propietarios privados de vivienda vacía en su movilización a pesar de todas las medidas de fomento y otros incentivos para fomentar la misma (por ejemplo, BIZIGUNE, ASAP). El reproche jurídico se basaría en la obligación de colaboración de los propietarios de viviendas vacías en el desarrollo de los deberes de las administraciones públicas para facilitar el acceso a la vivienda en aras a la cohesión social. De esta forma, el objeto de atención no se centra en la situación de desocupación de la vivienda sino en la obligación de consentir por parte de un propietario la movilización, incluso forzosa, de esta vivienda para el cumplimiento de la planificación en aquellas zonas con necesidades acreditadas de vivienda.

Esta obligación de colaboración con las administraciones de los propietarios particulares de vivienda con la facultad de imposición de multas coercitivas a propietarios de viviendas desocupadas e incluso la expropiación temporal de su uso ya se dispuso en la legislación catalana de vivienda y nadie hasta el momento ha cuestionado su encaje constitucional.

Tribunal Constitucional II

El simple hecho de que estas viviendas no constituyan viviendas principales o no hubiera nadie empadronado en las mismas ya legitimaría por sí mismo la imposición del deber de colaboración de los propietarios particulares para su movilización. Y todo ello con carácter independiente de que la vivienda esté en venta o en alquiler o se hallara desocupada por necesidad de desplazamiento laboral o personal de su titular; porque aquí no se estaría juzgando la supuesta “culpabilidad del propietario” sino que se trataría simplemente de imponerle el deber de colaborar con las administraciones públicas en el mejor desarrollo de su planificación.

Por otra parte, esta legitimación de la actuación pública explicaría dirigirse en primer lugar contra grandes propietarios de vivienda desocupada (bancos, etc.) por un principio de eficiencia administrativa. En concreto, el Ayuntamiento de Terrassa está desarrollando un programa de multas coercitivas a las entidades financieras e igualmente la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) ha promovido una campaña de mociones en los Ayuntamientos catalanes para que los mismos actúen contra las entidades financieras utilizando esta posibilidad existente en su legislación autonómica de vivienda.

Por otra parte, esta “vía catalana” es perfectamente compatible con el recargo del IBI a las viviendas desocupadas que se aplica actualmente en Gipuzkoa. Porque el recargo tiene por objeto incentivar la actividad económica mediante su salida al mercado, que es un objeto distinto al perseguido por la planificación pública de vivienda. Por el contrario, dudo mucho de la compatibilidad del recargo del IBI y el canon de la vivienda desocupada que se dispone en la proposición de ley de vivienda; porque ambas figuras parecen tener el mismo objeto y penalizar lo mismo (identidad fáctica) y, en ese sentido, quebrarían el principio de “non bis in ídem”. Y si eso no fuera así, debería aclararse de forma más explícita en la proposición de ley.

Concluyo este apartado señalando la gran incongruencia en la que cae la proposición de ley porque a la vez que impone obligaciones positivas a los propietarios particulares para la ocupación de sus viviendas (o en mi propuesta imponer la colaboración con las administraciones en su función de conseguir la cohesión social por la vivienda) bajo apercibimiento de sanción no se acompañan obligaciones de desempeño reales por parte de las administraciones públicas a este fin, como comentábamos en el apartado anterior. Esto es, parece imponerse a los propietarios particulares de vivienda obligaciones en aras a la planificación de vivienda social; obligaciones que, por el contrario, se excusan o evitan para las administraciones públicas. No tiene ningún sentido.

d) La cohesión social y las ejecuciones hipotecarias de las viviendas

 La cohesión social no sólo debe dirigirse a facilitar al acceso a la vivienda de la población. Hoy por hoy el mayor riesgo de exclusión social lo constituyen determinadas situaciones de desalojo o desposesión de la vivienda por vía de las ejecuciones hipotecarias. Por tanto, los deberes de cohesión social a cargo de las administraciones públicas también deben prestar atención a este hecho para, en la medida de lo posible, intermediar en este tipo de situaciones y, llegado el caso, poder incluso expropiar temporalmente el uso de la vivienda para proteger a determinadas personas en riesgo de exclusión social. Esta potestad se incorporó a última hora en la proposición de ley vasca en su artículo 73 y se desarrolla en Disposición Transitoria Sexta de la proposición de ley.

Es profundamente criticable que esta previsión, que ha sido incorporada a las respectivas leyes andaluza navarra y canaria también haya sido recurrida por el Estado ante el Tribunal Constitucional. Esta potestad expropiatoria del uso temporal de la vivienda por necesidad de atender los deberes de cohesión social ya se incorporó en la legislación catalana hace unos años y la misma no fue objeto de recurso de inconstitucionalidad (con independencia de que la misma fuera posteriormente eliminada de motu propio por el Parlamento de Cataluña) No se entiende en base a qué título competencial se recurre el supuesto de  intervención forzosa para evitar el desalojo a personas en riesgo de caer por ello en situación de exclusión social. No es atendible el argumento sobre la competencia estatal en materia de legislación de ejecución hipotecaria porque la misma no se afecta. Más bien al contrario, el recurso parece ser una imposición de la Comisión Europea.

En mi opinión los deberes de planificación en materia de vivienda para la cohesión social a cargo de las administraciones públicas (en este caso, para evitar la exclusión residencial por razón de ejecuciones hipotecarias), son título suficiente para limitar el derecho a la propiedad de la vivienda en base a su función social; todo ello, lógicamente, siempre que dicha intervención sea justificada y proporcionada.

e) A modo de conclusiones

 Los deberes de las administraciones en garantía de la cohesión social tienen directa relación con la problemática de la vivienda; tanto para facilitar el acceso a determinados colectivos sociales así como para intervenir en procesos de ejecución hipotecaria para evitar que las familias desalojadas incurran en exclusión residencial.

 La cohesión social también hace referencia a las condiciones de habitabilidad y funcionalidad de los edificios y de las viviendas que se habitan, lo que nos adentraría en la temática de los deberes de rehabilitación y la regeneración urbana, que también son objeto de la proposición de ley. Pero eso lo dejamos para otro momento.

Por lo tanto, este principio de cohesión social bien podría constituirse en un buen eje de interpretación para dar coherencia a las medidas que son propuestas (o que deberían ser propuestas) por esta proposición de ley de vivienda;

1) La obligación de las administraciones públicas de atender el derecho de acceso de determinados colectivos con necesidad de vivienda en riesgo de exclusión social.

2) La fijación en la ley de deberes de las administraciones para el fomento del parque público de vivienda social y de alojamientos dotacionales a través de la planificación y el establecimiento de recursos económicos afectos a este objetivo.

3) La protección jurídica de los recursos materiales y económicos del parque público de vivienda para su mantenimiento y conservación en la órbita de su titularidad pública evitando su venta a particulares.

4) La regulación de las implicaciones que la planificación pública en materia de vivienda impone a los propietarios particulares en base a los contenidos de su función social, en la que incluimos los deberes de cohesión social; en particular, la habilitación para la imposición de multas coercitivas (no sancionadoras) o, en último extremo, proceder a la expropiación temporal de su uso

      • Con objeto de movilizar las viviendas en estado de desocupación en los supuestos de necesidad social de acceso a la vivienda
      • Con objeto de evitar el riesgo de exclusión de las personas implicadas en lanzamientos hipotecarios.

La proposición de ley desarrolla sólo parcialmente algunas medidas de las que se han expuesto en esta entrada; medidas a las que no se les suministra un hilo conductor que les dé suficiente coherencia. Aquí se propone suplir esa deficiencia desde las implicaciones a las administraciones públicas del principio de cohesión social. Desde esta perspectiva, destacaríamos las siguientes deficiencias:

      • Se necesita concretar el contenido del derecho de acceso a la vivienda
      • Es obligado el establecimiento de obligaciones de provisión de vivienda social y de alojamientos dotacionales a cargo de las administraciones
      • Se debe completar la regulación del régimen jurídico de los patrimonios públicos de suelo y vivienda para la identificación de sus bienes y la protección de los recursos que se disponen al servicio del mantenimiento e incremento del parque de vivienda social y de alojamientos.
      • En materia de vivienda vacía, como se ha visto, la proposición de ley opta por la vía que presenta mayores riesgos jurídicos. Se haría precisa entonces una revisión de este apartado para intentar buscar un mejor encaje de la regulación propuesta en las competencias propias y una lectura  desapasionada y coherente del tema. La propuesta que se hace más arriba es una más de las varias que podrían articularse.

Plan Director de Vivienda del Gobierno Vasco. Algo no cuadra

Antes de finalizar el año 2013, el Gobierno Vasco en uno de sus últimos Consejos de Gobierno aprobó el Plan Director de Vivienda 2013-2016. Era de esperar que el plan no incluyera grandes novedades dadas las estrecheces presupuestarias, que se han cebado muy especialmente con la política pública de vivienda estos últimos años. Precisamente por ello es la base presupuestaria anunciada de las políticas públicas de vivienda la que debe ser objeto de atención y análisis.

Consejero de Vivienda

Pues bien, ya adelanto que he podido observar un importante desfase entre los objetivos de realizaciones en materia de alquiler marcados por el Plan Director de Vivienda 2013-2016 y los recursos presupuestarios asignados a tal efecto. Ciertamente, todo Plan Director de Vivienda tiene un halo de desiderátum (y por tanto de irrealidad) pero en este caso su análisis puede dar pie a introducir una serie de reflexiones que creo interesantes.

Para la realización de este somero análisis he tomado los datos publicados por el Observatorio Vasco de Vivienda del propio Departamento. Hay que felicitar a sus responsables (tanto políticos como técnicos) por este ejercicio de transparencia. De esta forma, he tomado como base los datos económicos de gasto reales por líneas publicados de los últimos ocho años (2005-2012, ambos incluidos) y los he separado en dos cuatrienios, que es el plazo de referencia del Plan Director de Vivienda. El primer cuatrienio (2005-2008) de carácter expansivo en materia económico-presupuestaria. Por el contrario, el segundo cuatrienio (2009-2012) de carácter recesivo.

En materia de promoción de viviendas de alquiler, algunos indicadores pueden resultar interesantes;

2005-2008 2009-2012
Gasto presupuestario anual en promoción alquiler (media)

64 M €

37 M €

% de inversión en promoción alquiler / inversión total

42,1%

25,9%

Viviendas protegidas en alquiler iniciadas anualmente (media)

1.552

505

% de alquiler en viviendas protegidas iniciadas (media)

26,2%

11,6%

Coste presupuestario por vivienda alquiler iniciada

41.237   €

73.304   €

Como ya he comentado en la entrada anterior del blog, en 2005-2008 se desplegaron diferentes estrategias para promover alojamientos dotacionales y, sobre todo, viviendas sociales. De esta forma, se combinaba la promoción directa (más cara), la promoción subvencionada (orden de noviembre de 2007) y la promoción concertada (VISESA-ALOKABIDE) donde los beneficios de la venta de VPO de régimen general permitía financiar parcialmente las viviendas sociales de alquiler.

Por el contrario en los años 2009-2012 la promoción subvencionada de viviendas de alquiler y la promoción concertada de viviendas sociales perdieron peso relativo (a excepción del año 2009 que finalizó el Plan Director 2006-2009) de modo que el grueso de la inversión en la promoción de alquiler descansó en la promoción directa (la más cara). De ahí, que el coste medio de promoción de una vivienda en alquiler se disparara en este segundo cuatrienio.

Si extrapolamos estos datos de coste presupuestario reales a la relación entre objetivos y recursos que se reflejan en el Plan Director 2013-2016 las cuentas no salen.

Para empezar, hay que restar de los objetivos de promoción de viviendas en alquiler lo que no se puede llamar propiamente alquiler. En este sentido, las viviendas en alquiler con opción de compra no entiendo que puedan computarse entre las viviendas en alquiler porque realmente son viviendas en venta diferida (como le gustaría llamarlas a Maria Dolores de Cospedal)

Promoción de viviendas sociales

De esta forma, el objetivo de promoción de vivienda en alquiler sería de 3.050 para todo el cuatrienio (a razón de 763 por año). Esto es, un objetivo marcado superior al real del último cuatrienio (505 viviendas). Y todo ello con una dotación presupuestaria inferior media para los ejercicios 2013-2016 (33 frente a 37 millones de euros).

Por otra parte, si reparamos en que los objetivos de alquiler se centran en la promoción de alojamientos dotacionales (opción plausible), debemos señalar con carácter adicional que los alojamientos, por su carácter de equipamiento, sólo pueden ser promovidos directamente por el propio Gobierno Vasco o por los propios Ayuntamientos con fuertes subvenciones y subsidiaciones del Gobierno (esta última opción no parece muy probable salvo en casos muy excepcionales). Por lo que es de prever que sólo la promoción de forma directa del Departamento (la opción presupuestaria más costosa) sea la forma elegida para promoción de dichos alojamientos dotacionales en los próximos años.

Pues bien, proyectando los datos económicos reales a los objetivos del Plan Director de Vivienda concluimos que difícilmente puede alcanzarse el objetivo de las 3.050 viviendas. Con esa inversión presupuestaria anual (33 millones de euros) se puede calcular que, como mucho, se podrían alcanzar en todo el cuatrienio de horizonte del Plan entre las 1.800-2.000 viviendas de alquiler, en línea con las realizaciones 2009-2012. Y eso si se consiguiera promover más viviendas en alquiler con menos recursos.

Tomando como referencia el porcentaje de inversión en materia de promoción de alquiler, el propio Plan Director destaca que el 25% de la inversión total del Plan se destinará a la promoción de alquiler (igual que en el cuatrienio 2009-2012). Este dato se queda lejos del 42,1 % de la inversión realizada en el periodo 2005-2009.

En resumen, el volumen de inversión previsto en el Plan Director en materia de promoción de viviendas y alojamientos apunta a la obtención de resultados reales de vivienda en alquiler que bien serán similares o ligeramente inferiores a los registrados en los últimos años. En cualquier caso, alejado de las 3.050 viviendas totales previstas.

Algo similar ocurre con programa BIZIGUNE (viviendas libres vacías cedidas por el propietario a un precio inferior al mercado y que se pone en alquiler a precios protegidos). Los datos económicos también se contradicen con los objetivos. Si tomamos como referencia el gasto de los últimos años manejando un stock de más de 5.000 viviendas, el programa puede tener un coste cercano a los 25 millones de euros (en el año 2012, 24,38 millones de euros). Si los datos estimados en el año 2013 por el propio Plan son muy próximos a la realidad (algo que sería lógico dado que el Plan Director es de Diciembre y los programas nuevos no se han puesto en marcha), tenemos que en estos momentos el programa podría estar movilizando un entorno de 5.400 viviendas a los que el Plan imputa un coste presupuestario de 26 millones de euros. Esto da un ratio de coste aproximado de 4.815 euros por vivienda movilizada y activada en el programa.

BIZIGUNE

Con la intención de ajustar números y objetivos es intención de la Consejería cambiar las condiciones del programa rebajando sustancialmente la renta a percibir por el propietario cedente de la vivienda (que pasaría a cobrar un máximo de 450 € al mes; antes 650 €). Así las cosas resulta francamente complicado que la medida no repercuta de forma negativa en el objetivo de viviendas movilizadas del programa BIZIGUNE. El cumplimiento de estos objetivos marcados (5.750 viviendas) dependerá en gran medida de que se logren renovar los contratos actualmente vigentes; algo que se antoja difícil teniendo en cuenta una rebaja de la rentabilidad de más del 30% al propietario respecto a la situación actual.

Aunque el argumento de tal reducción de coste es su ajuste a la “realidad del mercado” debe resaltarse que los informes sobre mercado inmobiliario en alquiler no lo avalan. Así, tomando como referencia los máximos y mínimos registrados en estos últimos ocho años por el índice FOTOCASA, Donosti ha pasado de una renta máxima en 2007 de 13,85 hasta los 10,63 €/m2/mes actuales (-23,2%). Bilbao, por su parte, ha pasado de 12,60 €/m2/mes hasta los 10,10 €/m2/mes actuales (-20%). Así, un ajuste a la realidad del mercado justifica una referencia mensual de alquiler cercana a los 520 €, pero no a 450 €.

Para una vivienda tipo de 75 m2 el alquiler mensual de mercado se situaría en Donosti en los 800 € mensuales de media y en Bilbao en los 760 € mensuales. De este modo el programa BIZIGUNE aumentaría el esfuerzo a cargo del propietario rebajando la renta a percibir más allá de un 33% (porcentaje inicialmente estimado óptimo de media para todo el programa) y que, de este modo, llegaría hasta el 44% en Donosti y el 41% en Bilbao. Por el contrario, si la rebaja se ajustara a lo que indica el mercado de alquiler fijando un precio de 520 €, el esfuerzo a cargo del propietario sería de 35% en Donosti y de 31,5% en Bilbao.

De esta forma el cumplimiento presupuestario, que implica rebajar la renta al propietario cedente de viviendas a BIZIGUNE más allá del lógico ajuste de mercado, seguramente va a repercutir en la imposibilidad de acceso y penetración del programa a determinadas zonas urbanas con el mercado inmobiliario más caro. También va a dificultar en gran medida la renovación de los contratos vigentes. Por ello es de sospechar que sólo las viviendas peor mantenidas o peor localizadas se muestren dispuestas a entrar en el programa o a renovar en las nuevas condiciones los contratos de alquiler. Ante todas estas dificultades, sólo el mantenimiento del parque movilizado por encima de las 5.000 viviendas en el año de vencimiento del Plan Director (2016) ya me parecería todo un logro.

Nada desearía más que la apuesta de movilizar más viviendas con menos recursos públicos tuviera buenos resultados o que los nuevos programas que se anuncian para la puesta en alquiler de viviendas libres tengan éxito. No obstante, en ningún momento se han puesto de manifiesto argumentos para creer que ello vaya a suceder. Los precedentes de los programas de movilización de vivienda vacía ajenos a BIZIGUNE no son muy propicios. Ojalá me equivoque.

Concluyendo; el Plan Director de Vivienda 2013-2016 del Gobierno en materia de alquiler muestra un importante desajuste entre los recursos destinados y los objetivos que se pretenden. En este sentido, se desvela una línea puramente continuista con el plan anterior, que muestra una tendencia a la baja en el incremento de la oferta de vivienda en alquiler a precios asequibles. Así, no se atisba por ningún sitio ese supuesto “viraje hacia el alquiler” y que tanto se predica.

Esto contrasta con los datos de ETXEBIDE que muestran la preferencia por la ciudadanía vasca por el régimen de alquiler y que se concentra en las capitales vascas. Se ve que esta batalla de intentar acercar la oferta de vivienda asequible a la demanda parece ya darse definitivamente por abandonada por nuestros goberanantes. Más cuando el problema de la vivienda ha pasado a un lugar tan postrero en las encuestas de opinión que se realizan. Después nos quejaremos.