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Prestaciones sociales de vivienda en Euskadi. La desaparición de la PCV

Hace apenas tres meses reflexionábamos en este blog sobre el alcance de la Disposición Adicional Séptima de la Ley de Presupuestos de Euskadi 2016 que preveía la próxima desaparición de la ayuda social llamada Prestación Complementaria de Vivienda (en adelante, PCV) para sustituirla por el Derecho Subjetivo a la Vivienda (en adelante, DSV) regulado en la Ley 3/2015, de Vivienda. Entonces nos preguntábamos si dicho solape de una ayuda por la otra preveía una confluencia de ambas prestaciones o una sustitución de la una por la otra, destacando que el alcance, el objeto y, lo que es más importante, los beneficiarios no son los mismos. Os dejo enlace a aquella entrada.

La Disposición Adicional Séptima de la Ley de Presupuestos 2016 derivaba la respuesta al régimen jurídico de la DSV, que se habría de desarrollar mediante un Decreto posterior. Pues bien, no hemos tenido que esperar demasiado para conocer el proyecto de decreto que propone el Gobierno Vasco y se hizo público por el pasado mes de Enero mediante la plataforma IREKIA. Varias personas me han animado a analizarlo y dar mi impresión sobre el mismo; análisis y opinión que es objeto de esta segunda entrada. Me dispongo a hacerlo no sin antes advertir que el texto normativo que hemos conocido no es sino un borrador y, por lo tanto no está vigente.

El proyecto de decreto sobre derecho a la vivienda. La sustitución entre prestaciones

Efectivamente, ya en la Exposición de Motivos de dicho proyecto de decreto (en adelante, el decreto) enlaza sus previsiones con la citada Disposición Adicional Séptima de la Ley de Presupuestos en los siguientes términos;

“Asimismo, la disposición transitoria sexta determina que las personas que sean perceptoras de la prestación complementaria de vivienda de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social en el momento de entrada en vigor de este decreto continuarán percibiéndola hasta el momento en el que proceda su suspensión o extinción. Esta regulación se perfecciona con lo previsto en la disposición final primera, según la cual, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2016, se dejarán de reconocer nuevas prestaciones complementarias de vivienda a partir de la entrada en vigor del presente decreto (…)”

Lo cierto es que, extrañamente, dicha disposición final no aparece en el texto normativo del decreto; no obstante, ello carece de importancia porque la norma reguladora de dicha sustitución es la ley presupuestaria, que está vigente. Por lo que sólo nos queda analizar la propuesta de alcance y beneficiarios que incorpora el decreto para comprobar si bajo el nuevo régimen de la DSV se integra la PCV o, por el contrario, se propone sustituir la una por la otra. Pues bien, la respuesta, como se verá, es el de la pura sustitución de la PCV por la nueva DSV. Bajo esta premisa, se desgranan a continuación las principales diferencias entre ambas prestaciones para poder conocer el alcance de la propuesta que lanza el Gobierno Vasco.

Idéntica naturaleza, idéntico contenido, distintas consecuencias. Tanto la PCV y la DSV se reconocen por sus respectivas leyes habilitadoras como derechos subjetivos de las personas. Esto es, el reconocimiento del derecho a la prestación (250 € al mes para el pago del alquiler o del coste del alojamiento) se concedería directamente desde la ley; de modo que la resolución administrativa que se ha de emitir posteriormente tan sólo tiene por objeto comprobar la concurrencia en el beneficiario de los requisitos exigidos.

Ello explica por qué el decreto regulador de la PCV de 2010 da un plazo de dos meses para practicar la comprobación; pasado dicho plazo sin resolución (silencio administrativo), la prestación debe entenderse concedida. Pero siendo ello así, no se explica bien por qué en el decreto regulador la DSV que la sustituye, el plazo que ahora tiene la Administración para resolver es de ¡¡¡seis meses!!! y el sentido del silencio se prevé, contrariamente a lo anterior, en sentido negativo.

La circunstancia de que el DSV pueda (no deba) consistir también de forma alternativa en la adjudicación de una vivienda o alojamiento en alquiler, no justificaría a nuestro juicio ese trato diferencial.

Colectivo beneficiario, desconexión con los servicios sociales. Muy debatidos fueron en su día los requisitos precisos para acceder a la PCV. Básicamente, actualmente se exige, además de un informe de los servicios sociales de base, acreditar un empadronamiento mínimo de tres años (con excepciones). Por el contrario, no se exigiría ni acreditar unos ingresos mínimos (piénsese que hablamos de prestaciones para la inclusión social) ni una antiguedad mínima en el Servicio Vasco de Vivienda ETXEBIDE.

etxebideMuy al contrario, y aunque el DSV se vincularía también a favor de aquellas personas en riesgo de exclusión social por la Ley 3/2015, para el acceso al DSV ya no exige informe de los servicios sociales de base. Pero más extraño se nos antojan las nuevas exigencias a los posibles beneficiarios  del DSV porque sí se les exige acreditar ingresos mínimos (3.000 €) y una antiguedad en ETXEBIDE como demandantes de alquiler; estos requisitos de ingresos mínimos y de  inscripción previa en ETXEBIDE se exigen ahora con una antiguedad mínima de ¡¡4 años!! (lo que en términos de empadronamiento, subiría la exigencia a un mínimo de entre 4 a 5 años de empadronamiento). Esta exigencia de antiguedad demuestra bien a las claras que el acceso al DSV es mucho más estricto que el acceso a la PCV, a la que viene a sustituir.

Objeto y régimen compatibilidad de la prestación económica. Teniendo la prestación económica del DSV y el PCV idéntico importe (250€/mes), a pesar del distinto tratamiento jurídico que al DSV parecería querer dar la Ley 3/2015 de Vivienda haciendo depender su cuantía de un porcentaje respecto a los ingresos, su objeto y régimen de compatibilidad con otras ayudas es distinto.

Respecto a los costes a cubrir a los que se dirige la prestación económica, la PCV admitía que la misma cubriera cualquier coste de alojamiento; tanto si se ocupaba una vivienda como si se ocupaba un alojamiento colectivo (pensiones, etc.). Por el contrario, el decreto ahora veda expresamente la posibilidad de cubrir con la DSV cualquier coste no asociado de forma expresa a la ocupación de la vivienda en régimen de alquiler (en arrendamiento, coarrendamiento o de alquiler de habitaciones) dejando así la cobertura del coste de los alojamientos colectivos (pensiones, etc.) fuera de su objeto de forma expresa.

También es más estricto el régimen de compatibilidad entre prestaciones. Así, mientras el régimen de las PCV admitía la posibilidad de compatibilizar las ayudas con otras distintas, el DSV expresamente dispone su total incompatibilidad con la percepción de cualquier otra ayuda pública que tenga también por objeto cubrir los costes en el uso de la vivienda; ayudas entre las que se citan de forma expresa la PCV, la Renta Básica de Emancipación y el supuesto específico de las Ayudas de Emergencia Social (AES).

En resumen, el DSV en su modalidad de prestación económica, a diferencia de la PCV a la que sustituye, sólo va a cubrir los costes de uso de viviendas mientras se acredite que están legalmente arrendadas (y sin indicios de sobreocupación); además se declara de forma expresa incompatible con cualquier otra prestación económica pública que tenga el mismo objeto de coadyuvar al pago del alquiler de la vivienda.

La modalidad de la puesta a disposición de vivienda en alquiler social. Otra de las más evidentes diferencias entre el DSV y la PCV es que mientras esta última sólo consiste en la percepción de una ayuda económica, el régimen del DSV permite evitar el pago de esa prestación mediante la puesta a disposición del solicitante de una vivienda en régimen de alquiler social (sólo por una vez durante el tiempo que dure el contrato).

No obstante, hay que hacer varias precisiones respecto a la modalidad de cumplimiento por vía de la puesta a disposición de una vivienda en régimen de alquiler social. En primer lugar, como ya dijimos en el análisis del DSV hace unos meses en esta otra entrada, uno de los aspectos que creo más relevantes es que tanto la Ley 3/2015 y el decreto guardan un absoluto silencio respecto a la localización de la vivienda que se pone a disposición. Esta ausencia podría salvarse si se exigiera en algún sitio que la Administración está obligada a poner a disposición la vivienda en la misma localidad de empadromaniento o en aquellos otros municipios solicitados por el beneficiario en ETXEBIDE. No obstante, el decreto del DSV abre también la posibilidad de adjudicar “de oficio” (Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª) viviendas a las personas que pudieran tener acceso a la prestación económica, y nuevamente sin concretar localizaciones. Lo lógico es que, si la antiguedad (4 años) en la demanda de vivienda de ETXEBIDE es un requisito de acceso al DSV, haya también que seguirse los términos de esta misma demanda a la hora de entender satisfecho el mismo mediante la puesta a disposición de vivienda en alquiler en una determinada localidad. Pero no es menos cierto que esto último no se pone en ningún artículo. De modo que ante una solicitud de un interesado de Bilbao (por ejemplo) para el reconocimiento del DSV, el Gobierno Vasco podría resolver adjudicarle de oficio una vivienda social en Gasteiz.

Vivienda vacía

Otra de las cuestiones que creo interesante resaltar es que esta modalidad de cumplir el DSV mediante la puesta a disposición de una vivienda de alquiler social no siempre puede tenerse como una solución óptima. En primer lugar, por la deslocalización o desarraigo que puede suponer para el solicitante el abandono de su actual hogar para trasladarse a la vivienda adjudicada (no todos los perceptores actuales de la PCV están interesados en abandonar su vivienda de alquiler actual). En segundo lugar, por motivos económicos; a tenor de los propios datos de la encuesta entre los inquilinos del parque de viviendas sociales  gestionado por el Gobierno Vasco, el 40% de los mismos manifiesta dificultades para hacer frente a los pagos del alquiler (con un coste medio, 326 €) y un porcentaje nada desdeñable del 35% se declara perceptor de otras ayudas públicas. Pues bien, si caemos en la cuenta que dentro del colectivo de los beneficiarios del futuro DSV muchos ingresan por debajo de los 10.000 € anuales, tampoco se puede descartar que se vayan a derivar problemas de pago para el inquilino teniendo en cuenta además que no es posible acudir a otra ayuda pública complementaria para sufragar el coste de este alquiler y que está prohibido subarrendar la vivienda social, por lo que tampoco se pueden compartir gastos.

De modo que pueden ser esperables las renuncias a la vivienda social adjudicada con la consiguiente pérdida del DSV para el solicitante por las razones expuestas más arriba.

A modo de conclusiones

El proyecto de decreto que analizamos no integra el actual régimen de la PCV, que hace desaparecer, en el régimen del DSV. De este modo, el Gobierno Vasco opta con claridad por la sustitución y no por la confluencia entre ambas prestaciones.

Ciertamente, como reflexionábamos en otras entradas, dado el amplio margen que tiene el decreto del Gobierno Vasco a la hora de designar a los colectivos beneficiarios, podría haber restringido el derecho de acceso a la ocupación de la vivienda a los colectivos que sugiere la Ley 3/2015 pero al mismo tiempo recoger un sistema de acceso a prestaciones sociales a la vivienda para un colectivo más amplio que el anterior integrando el régimen de la actual PCV (confluencia).

Ha quedado puesto de manifiesto que el acceso a las prestaciones es mucho más estricto en el nuevo DSV respecto a la anterior PCV (personas que tienen acceso, compatibilidad de la prestación con otras ayudas, gastos que pueden cubrirse con el mismo, etc.) y que la forma alternativa de cumplimiento por la efectiva puesta a disposición de una vivienda en alquiler social no siempre será una solución óptima para el solicitante.

Derecho subjetivo Vivienda_Banner

Por otra parte, también hemos destacado la nueva exigencia al solicitante para acreditar una constancia de sus ingresos mínimos, la desconexión del DSV con las recomendaciones de los informes de los servicios sociales de base así como la necesidad de acreditar una antiguedad muy amplia (4 años) como demandante de vivienda; extremo este último que hará imposible atender situaciones sobrevenidas de emergencia social en materia de vivienda (divorcios, etc.) o extender la prestación económica a aquellos colectivos que no son demandantes de vivienda (jubilados, pensionistas, etc.); todas estas circunstancias no hacen descartable el próximo desamparo en materia de vivienda de los colectivos sociales más vulnerables que tendrán muy complicado (por no decir imposible) acceder ahora al DSV por comparación al actual régimen de acceso más generoso al PCV.

PD. Debe hacerse expresa aclaración que la futura entrada en vigor del DSV no supone en ningún caso la eliminación de la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) para las personas que tengan ya reconocida dicha prestación social (Disposición Transitoria Sexta del Decreto). Por consiguiente, lo expuesto en este post debe leerse como un análisis de comparación entre ambas prestaciones de cara al futuro sin afectación a las situaciones que ya estén consolidadas a la fecha.

Prestaciones sociales de vivienda en Euskadi ¿Confluencia o sustitución?

El marco de la cuestión

Hace unos meses reflexionábamos sobre el derecho subjetivo de acceso a la vivienda que ha incorporado la Ley vasca 3/2015, de Vivienda (en adelante, LV). Concluíamos entonces que las circunstancias apuntaban a que el derecho subjetivo de acceso (artículo 9 LV), a pesar de su distinta naturaleza, se terminaría convirtiendo en una prestación económica social más; prestación que acabaría confundiéndose con la Prestación Compementaria de Vivienda (PCV) que, establecida en la Ley 18/2008, de Inclusión Social y desarrollada por el Decreto 2/2010, también la caracterizaba como un derecho subjetivo de las personas en riesgo de exclusión social. Os dejo enlace a dicha entrada.

Una vez en vigor la LV y, por consiguiente, siendo de aplicación su Disposición Transitoria Cuarta que, en este primer año natural de entrada en vigor de la ley, reconoce el derecho subjetivo de acceso a aquellas unidades de tres o más miembros con ingresos inferiores a 15.000 € (y una antiguedad mínima de cuatro años en ETXEBIDE como demandantes de alquiler), los Presupuestos de la CAPV han tenido que incorporar esta previsión legislativa. Y ante la ya previsible imposibilidad de dar cumplimiento al derecho mediante la puesta a disposición de vivienda, ya se habilita una dotación presupuestaria (2 millones de euros) como prestación económica de carácter subsidiario (artículo 9.2 LV).

Presupuestos 2016 Proyecto

El problema surge ante la inexistencia de un desarrollo reglamentario de la Disposición Transitoria Cuarta porque, a partir de la entrada en vigor de la LV, coexisten dos ayudas que tienen el mismo objeto (el acceso a la vivienda). Siendo indiscutible que el régimen jurídico establecido para la Prestación Complementaria de Vivienda (en adelante PCV) es subsidiario respecto otra prestación económica con la misma finalidad (en nuestro caso, el derecho subjetivo a la vivienda; en adelante DSV), y a la vista de lo dispuesto por el artículo 3.2 de su Decreto regulador, debemos plantearnos cómo armonizar la existencia de ambas prestaciones sociales destinadas a la vivienda.

A tal efecto se ha incorporado en el Proyecto de Ley de Presupuestos 2016 una Disposición Adicional Séptima que, por su importancia, reproducimos a continuación;

“Prestación Complementaria de Vivienda

1.- Durante el ejercicio 2016, la cuantía máxima de la prestación complementaria de vivienda (PCV) dirigida a cubrir los gastos de alquiler de vivienda o del alojamiento habitual, encualquiera de sus modalidades de arrendamiento, subarriendo, coarriendo, hospedaje o alquiler de habitaciones, será de 250 euros mensuales, sin posibilidad de incremento alguno por ninguna circunstancia.

2.- El régimen previsto para la prestación complementaria de vivienda (PCV) en la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, se mantendrá vigente hasta la entrada en vigor de las disposiciones reglamentarias previstas en el artículo 9 de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, en relación con el establecimiento, con carácter subsidiario, de un sistema de prestaciones económicas (DSV), aplicándose transitoriamente dicho régimen y procedimiento de concesión a aquellas personas que pudieran ser beneficiarias de una prestación económica de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria cuarta de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda.

3.- Una vez en vigor las disposiciones reglamentarias a las que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, se dejarán de reconocer nuevas prestaciones complementarias de vivienda (PCV) de conformidad con lo previsto en la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social.

4.- En todo caso, durante el ejercicio 2016, la cuantía de dicha prestación económica de vivienda (DSV) será de 250 euros mensuales.”

El primer párrafo establece la cuantía individual de la PCV para el año 2016 (el gasto anual por este concepto suele rondar los 45 millones €). El párrafo segundo vehicula la forma de articular el nuevo DSV en este año 2016 para las personas que tengan derecho al mismo.

Debe llamarse la atención sobre el hecho de que la partida económica donde se recoge la dotación presupuestaria del nuevo DSV no recoge la condición de tratarse de un crédito “especialmente vinculado”; al contrario de lo que se recoge expresamente la partida económica de presupuestos de la PCV; derivando ambos derechos subjetivos sociales del reconocimiento de sendas leyes, no se entiende tal diferente tratamiento de las partidas presupuestarias.

¿Confluencia o sustitución entre prestaciones sociales?

El párrafo tercero establece fecha de caducidad a la PCV, de modo que una vez se articule el DSV, desaparecerá tal prestación. El tenor del párrafo tercero puede parecer lógico a raíz de lo que hemos apuntado sobre el carácter subsidiario de la PCV. Pero nuevamente se ha de llamar la atención sobre el hecho que la LV no establece la prestación del DSV con el objeto de mantener un nivel mínimo de ingresos para la inserción social del perceptor de la ayuda sino con el ánimo de hacer realidad a la ciudadanía su derecho de acceso a la vivienda. De modo que sería perfectamente posible que hubiera personas a los que se les reconoce el derecho a la DSV y que, no estando en riesgo de exclusión social, no tengan derecho a la PCV; pero más preocupante aún es el hecho de comprobar que son muchas más las personas que puedan hoy estar cobrando la PCV y que dejen de cobrarla porque no tengan derecho a la DSV. Baste comprobar que, siendo idéntica la cuantía de ambas prestaciones (250 € al mes), la PCV tiene un impacto en el Presupuesto de 45 millones € y la DSV se proyecta con un impacto de sólo 2 millones €.

En cualquier caso, nada impediría que el DSV (cuyos beneficiarios se remiten al Decreto de desarrollo correspondiente por la Disposición Transitoria Cuarta LV) amparara también a los colectivos sociales que en estos momentos están percibiendo la PCV; de modo que la caducidad de la prestación se explique por la confluencia de su régimen y de beneficiarios con la DSV; no por la sustitución de la una por la otra.

PCV

Al hilo de todo esto tampoco se puede dejar de comentar el sentido interpretativo que nos merece la Disposición Adicional Segunda de la LV, dedicada precisamente a la PCV, y que parece querer establecer la compatibilidad entre ambos sistemas prestacionales (PCV y DSV) y que, desde luego, omite cualquier referencia a la vigencia sólo temporal de la PCV. La Disposición del proyecto de ley de presupuestos que hemos transcrito cierra el paso a tal interpretación.

Finalmente advertir que hay que ser muy cuidadoso con la cuestión del posible recurso de inconstitucionalidad por conflicto de competencia planteable por el Estado en relación a todo lo que hace referencia al derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Debe tenerse en cuenta que si la PCV desaparece por su sustitución con la DSV y esta prestación quedara en última instancia suspensa por haberse planteado su posible inconstitucionalidad, todo el sistema de prestaciones sociales referidas a la vivienda se vendría abajo. De modo que pasaríamos de tener dos prestaciones a ninguna. Mucho cuidado con esto.

En particular, el párrafo cuarto

Más chocante nos resulta todavía lo establecido en el párrafo cuarto sobre la cuantía de la prestación para la DSV en el año 2016. Debemos recordar que el artículo 8.3 de la LV hace una referencia expresa al artículo 73.6 de la misma ley (debe decir, 74.6); que a los efectos de los que interesa supone que el DSV incluiría una garantía de límite máximo de esfuerzo económico de las familias para el acceso a la vivienda; límite que se fija en el 30% de sus ingresos (o el 15% en determinados supuestos).

Pues bien. Si las familias que tienen derecho al DSV en el año 2016 tienen, por definición, ingresos máximos de 15.000 € (o inferior), su esfuerzo máximo en el alquiler de su vivienda o alojamiento, aplicando esta garantía de límite máximo de esfuerzo de la LV, es de 4.500 € anuales ó 375 € mensuales (30%) como máximo. Si la cuantía del DSV es de 250 € al mes, las familias sólo verían cumplido su esfuerzo máximo en el caso de habitar viviendas con rentas mensuales de 625 € o inferior; cuando es conocido y reconocido que el coste medio de alquiler de una vivienda en Euskadi es bastante superior.

Lo que nos deja la duda de si la futura Ley de Presupuestos 2016 tiene por objeto operar la modificación (ley posterior deroga ley anterior) de la garantía legal máxima de esfuerzo económico, introducida como una enmienda técnica a última hora por todos los partidos, y que fue aprobada por el propio Parlamento Vasco hace tan sólo unos meses.

El derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Reflexiones

Como han destacado los medios de comunicación, la Ley vasca 3/1015 de Vivienda ha introducido por primera vez en una ley formal el derecho de acceso a la vivienda como un derecho subjetivo. Definíamos en nuestra entrada anterior este derecho subjetivo como la facultad de la ciudadanía de exigir ante las Administraciones Públicas, incluso mediante demanda judicial, la provisión de acceso a una vivienda, preferentemente en régimen de alquiler.

Habiendo el Tribunal Constitucional rechazado de forma constante que nuestro artículo 47 CE pueda ser interpretado de forma que confiera a la ciudadanía un verdadero derecho subjetivo de acceso a la vivienda, destacando su carácter de mero principio rector de las políticas públicas, se planteaba la cuestión de si una ley autonómica podría, en el ejercicio de sus competencias propias, trascender este límite y configurar el acceso a la vivienda como un derecho exigible (como, por ejemplo, ocurriría con el acceso a la sanidad o a la educación). Ninguna legislación autonómica hasta el momento había trascendido este límite; probablemente por carecer de un parque público de vivienda suficiente a este fin.

No obstante, la ley vasca opta decididamente, así lo destaca en su Exposición de Motivos y lo recoge en su articulado (artículos 6 a 9), por establecer legalmente el derecho subjetivo de acceso a la vivienda; y ello a pesar de reconocer al mismo tiempo la insuficiencia de un parque público de vivienda. Así, la imposibilidad de atender razonablemente este derecho así configurado aboca seguidamente al legislador autónomico a:

1) restringir el colectivo al que se le reconoce el derecho subjetivo ya que este sólo aplica a la ciudadanía que pueda encontrarse en situación de exclusión social (artículo 8.1) y

2) sustituir de forma subsidiaria este derecho subjetivo de acceso a la vivienda por la percepción de una prestación económica sustitutoria (artículo 9.2)

Ya avanzábamos en la entrada anterior que ambas limitaciones (subjetiva y de contenido) hacía que este derecho subjetivo de acceso a la vivienda pudiera confundirse con otro tipo de prestaciones sociales ya preexistentes en la legislación vasca de inclusión social como la Prestación Complementaria de Vivienda (en adelante, PCV).

No es este el único problema que nos vamos a encontrar los aplicadores del derecho a la hora de abordar las implicaciones del derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Ya que el mismo se ha recogido en la ley de forma que nos va a presentar, a mi modo de ver, un triple problema; de COnfiguración, de COexistencia y de COmpetencia.

1. El problema de la configuración del derecho subjetivo

La configuración mínima de un derecho subjetivo reclama al menos poder responder de forma indubitada a las siguientes cuestiones; ¿quién es el titular del derecho de acceso? ¿en qué consiste el derecho? ¿quién es el obligado a dar cumplimiento del derecho? Pues bien, ninguna de las tres preguntas tiene una respuesta clara en la ley.

Respecto a las personas titulares del derecho, la referencia del artículo 8.1 de la ley de que las mismas se puedan encontrar en riesgo de exclusión social por la circunstancia de la carencia de vivienda es demasiado ambigua. Por ello el artículo 9.3 de la ley precisa que tan sólo podrán exigir el derecho aquellas personas demandantes de vivienda en alquiler con una cierta antiguedad en los registros, que no dispongan de alojamiento o dispongan de una vivienda inadecuada (inadecuación que además no es objetiva sino que puede ser incluso subjetiva – ubicación inconveniente, tamaño insuficiente u otras razones que se dejan en abierto-) y que además acrediten unos ingresos anuales en una horquilla que se definirá de forma reglamentaria. A falta de este desarrollo reglamentario, la Disposición Transitoria Cuarta  establece un calendario.

Esto es, la configuración de las personas que resultan beneficiarias del derecho subjetivo de acceso puede ser o cualquiera o nadie, en función del desarrollo reglamentario que se haga. Y no parece que dejar al poder ejecutivo reglamentador la “espita normativa” que amplía o bien restringe el colectivo beneficiario sea lo jurídicamente más correcto ni lo más lógico conociendo los recelos manifestados por el propio Gobierno Vasco ante los problemas de acomodación presupuestaria de estas prestaciones económicas exigibles y no presupuestadas (la ley no dispone de informe sobre su impacto económico al haber sido tramitada como proposición de ley).

Más chocante todavía resulta la indefinición del contenido del derecho. Como prueba de ello, baste resaltar que la precisión del artículo 8.3 (que remite a otro artículo para saber en qué condiciones concretas estaría obligada la Administración a proveer el acceso en alquiler) se introdujo como una “enmienda técnica” a última hora y estando el texto del dictamen en puertas de ser votado para su aprobación definitiva. Y en cualquier caso, esta precisión in extremis tampoco disiparía otras dudas importantes. Por ejemplo, sobre la ubicación de la vivienda ofertada, cabe preguntarse si la Administración puede satisfacer el derecho subjetivo de acceso a la vivienda de un ciudadano en otra localización próxima a la demandada por él mismo. Dicho en otros términos, no se sabe si el derecho subjetivo alcanzaría todos los extremos demandados por el ciudadano en su inscripción en el registro correspondiente. Esto, siendo de vital importancia, no se aclara en la ley.

Entrega de llaves

Tampoco se conoce la extensión temporal del derecho ¿El mismo sólo se puede reclamar una vez o se extiende a lo largo del tiempo y no se pierde nunca? ¿Existe la posibilidad de pérdida del derecho por renuncia de la vivienda ofrecida o bien por incumplimiento de las condiciones contractuales del alquiler así suministrado? Esta configuración temporal del derecho entiendo que no puede ser objeto de desarrollo reglamentario (porque afecta a la propia naturaleza y es consustancial al propio derecho, de configuración necesariamente legal). El problema es que no existe ninguna previsión al respecto en la ley.

El panorama se transforma en desolador cuando nos topamos con otra difucultad que no es baladí. Nos referimos a que la ley tampoco deja claro ante quién se debe reclamar el derecho. El articulo 9.1 habla de “administraciones públicas vascas con competencia para ello” lo que engloba tanto al Gobierno Vasco como a los Ayuntamientos (también, aunque más discutible, a las Diputaciones Forales). Ello se contradice con el artículo 6.2 de la ley que habla claramente que el ejercicio del derecho debe ser reclamado ante el Gobierno Vasco. No obstante, el siguiente párrafo (artículo 6.3) introduce un necesario pero a la vez enigmático “deber de colaboración” de los Ayuntamientos en relación con el ejercicio del derecho de acceso; extremo que puede ser un foco de conflictos nada despreciable.

Ejemplo; una vecina de Markina reclama su derecho de acceso a la vivienda ante el Gobierno Vasco. El Gobierno Vasco no dispone de viviendas en Markina pero sin embargo el Ayuntamiento dispone de dos viviendas desocupadas cuyo destino consiste en atender cuestiones de emergencia social. Como primero hay que comprobar si existe o no vivienda en alquiler disponible, el Gobierno Vasco reclama al Ayuntamiento que una vecina suya precisa el acceso a una vivienda en alquiler y que tiene el deber de colaborar (artículo 6.3). El Ayuntamiento no responde, ante lo cual la vecina recurre a tribunales en defensa de su derecho accionando contra el Gobierno Vasco. Este a su vez puede terminar solicitando que se codemande solidariamente también al Ayuntamiento por el incumplimiento de su deber de colaboración. De hecho, nada se conseguiría demandando al Gobierno Vasco si lo que se demanda sólo se puede satisfacer en una vivienda de titularidad municipal. En este caso, ¿quién es la Administración obligada a la provisión en alquiler, la municipal o autonómica? Un jaleo procesal importante.

2. El problema de la aparición y la coexistencia del derecho subjetivo

Una cuestión que ha pasado completamente inadvertida es que, al configurar un derecho subjetivo de acceso en favor de sólo un colectivo de personas y no de todas las personas demandantes de vivienda, se nos va a generar un (hasta ahora desconocido) problema de coexistencia de derechos de acceso; el derecho subjetivo de acceso y el derecho subjetivo a formar parte de los procesos de adjudicación (por ejemplo, los sorteos).

Así frente al acceso a una promoción de viviendas en alquiler protegido cabe la duda de si la convocatoria de un sorteo puede ser impugnada por un titular del derecho subjetivo de acceso y oponer así su derecho de acceso con carácter preferente (tal como parece que lo configura la ley en su artículo 9.1) frente al resto de demandantes. En este caso podría ser incluso indiferente que el titular del derecho subjetivo de acceso ya estuviera percibiendo una prestación económica sustitutoria porque esta prestación tiene carácter subsidiario (artículo 9.2).

En otras palabras,  parece que en la ley no se ha considerado el efecto de postergación de las expectativas de los demandantes de alquiler de ETXEBIDE que no se encuentran en situación de emergencia social (a los que sí asistiría el derecho subjetivo). Si consideramos que el parque de vivienda en alquiler en donde se puede satisfacer el derecho de acceso es muy escaso en Euskadi (parque que, por cierto, va a menos como he publicado en el blog) es muy probable que terminen desapareciendo los sorteos de viviendas en alquiler para aquellas personas registradas en ETXEBIDE porque los titulares del derecho subjetivo de acceso parece que tendrían preferencia respecto al resto de demandantes, a los que sólo les asistiría una mera expectativa de derecho (de acceso). Considerando un escaso parque de vivienda de alquiler accesible, el derecho subjetivo terminará desplazando el derecho de acceso a los sorteos hasta el punto incluso de hacerlos desaparecer.

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Todo ello a pesar a las continuas apelaciones que se hace en la ley a la “cohesión social” en vivienda (artículo 3c) que vendría a reclamar la mezcla de colectivos sociales diferentes para habitar en una misma promoción o bloque de viviendas; así, por efecto del derecho subjetivo de acceso, parecería que sólo podrían tener acceso aquellas personas con bajos ingresos y en riesgo de exclusión social; por lo que difícilmente se promoverá la mezcla de colectivos sociales que se predica en la ley.

La manera de resolver la coexistencia de un derecho subjetivo de acceso a la vivienda que se reconoce legalmente a algunos colectivos y las expectivas del resto de demandantes de vivienda de un mismo registro público parece que es un bonito tema que puede ser objeto de toda una tesis doctoral para aquellas personas que estén interesadas en el tema de la vivienda. Ahí lo dejo porque habiendo consultado el tema con profesores universitarios en la materia, todos reconocen que es un hecho inédito sobre el que nadie había reparado.

3. El problema competencial. El previsible recurso de inconstitucionalidad

Para finalizar el post, no puede faltar tampoco el (desgraciadamente ya clásico) previsible recurso de inconstitucionalidad. Sobre los artículos que previsiblemente van a ser objeto de impugnación en la ley de vivienda puede consultarse este enlace.

Debo reconocer que me ha sorprendido la amenaza de impugnación de aquellos artículos referentes al derecho subjetivo de acceso (concretamente, los artículos 6 y 9) porque estos no tienen parangón en otras legislaciones autonómicas de vivienda también recurridas (Andalucía, Navarra y Canarias) mientras el discurso oficial para defender la impugnación ha sido el mismo. No obstante, parece intuirse que el motivo de impugnación del derecho subjetivo de acceso a la vivienda es que su regulación atentaría contra la competencia de preservar las condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales (artículo 149.1.1 CE) Argumento que resultaría cómico porque el derecho a la vivienda del artículo 47 CE no es un derecho constitucional de los españoles, como ya hemos apuntado más arriba. Pero no seré yo quien desestime la capacidad del Tribunal Constitucional de sorprendernos en materia de vivienda.

Tribunal Constitucional II

Ya adelanté en mi anterior entrada que la configuración legal de los derechos de acceso y permanencia en la vivienda ligados de forma exclusiva a la existencia de circunstancias de riesgo de exclusión social (artículo 8) supone descantarse por un enfoque “asistencialista” que obedecería más a las competencias autonómicas propias en materia de asistencia social (artículo 10.12 del Estatuto) que a las de vivienda. Nótese que, frente a lo que se ha dicho sin mucho rigor al respecto, no es cierto que en la ciudadanía vasca dispongamos de un derecho subjetivo de acceso a la vivienda; pues sólo las circuntancias de exclusión social son las que se configuran legalmente como determinantes para el surgimiento del derecho subjetivo. Ciertamente no es entonces muy afortunado el dictado del artículo 1 de nuestra ley que circunscribe su objeto al desarrollo de las competencias autonómicas propias en materia de vivienda (artículo 10.31 Estatuto).

En consecuencia, en mi humilde opinión, no habría lugar a poner en cuestión desde la perspectiva constitucional el derecho subjetivo de acceso a la vivienda ya que este, en la ley vasca, engarzaría con las políticas de asistencia social más que con las políticas de vivienda. Y como prueba de lo que defendemos, insistir en  la práctica identidad entre la prestación económica sustitutoria del derecho de acceso a la vivienda con la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) comentada más arriba y vigente en Euskadi desde hace ya unos años.

Ley 3/2015. El derecho a la vivienda como derecho subjetivo

Esta entrada es la primera de una serie que dedicaré en este blog a la reciente Ley vasca 3/2015 de Vivienda. En Euskadi hemos sido la última Comunidad Autónoma en disponer de una ley en la materia pero también hemos sido la primera Comunidad Autónoma en innovar en determinados contenidos.

En términos de su propia Exposición de Motivos, apartado segundo;

“El capítulo II se abre precisamente con el explícito reconocimiento del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda por todos los que no se hallen en posesión de una y no dispongan de medios necesarios para conseguirla. Vinculado a este derecho se recoge el de las personas en especiales circunstancias que, encontrándose en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, pudieran llegar a caer en situación de exclusión social. Vertiente indudablemente social, íntimamente relacionada con la legislación aprobada por el Parlamento Vasco para la garantía de ingresos y para la inclusión social, y que viene acompañada del mandato preciso dirigido a los poderes públicos, incluyendo los requisitos exigibles y el modo de satisfacción de este derecho con la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento, preferentemente en régimen de alquiler, o subsidiaria prestación económica en defecto de aquella, o llegando a la expropiación temporal del uso por un período determinado de tiempo.” (Posteriormente, la expropiación temporal del uso se extendió también, por incorporación de enmiendas, a las situaciones de desahucio sobre viviendas en situación de arrendamiento)

Con esta afirmación ya se anuncia una de las principales novedades de la Ley 3/2015 que supone trascender de los límites que el Tribunal Constitucional había otorgado al derecho a disfrutar una vivienda del artículo 47 CE, cuya virtualidad se extiende sólo a comportar una directriz de las políticas públicas de las instituciones competentes en materia de vivienda (véase la STC 152/1988, de 20 de Julio); no pudiendo deducirse de este artículo la existencia de un verdadero derecho subjetivo a favor de la ciudadanía.

Tribunal Constitucional II

Por el contrario de la Ley 3/2015 sí se deducen derechos subjetivos de la ciudadanía vasca en relación con la vivienda. Entendemos por este derecho subjetivo la potestad de exigir por la ciudadanía, incluso ante los tribunales, determinadas prestaciones públicas en relación con la vivienda. En concreto, en la ley se desprenden dos derechos subjetivos:

  • Derecho subjetivo de acceso; que supone la potestad de exigir a la Administración la provisión de una vivienda adecuada en condiciones económicas accesibles. En caso de no poder proveer la vivienda, la obligación pública se puede cumplir mediante la entrega de una prestación económica de sustitución (sin determinar cúal sea esta en la ley y remitiendo la misma a reglamento).
  • Derecho subjetivo de permanencia; potestad de exigir a la Administración Pública que se active la expropiación del uso temporal de la vivienda (tres años) en favor de sus ocupantes y que pudieran quedar en situación de desamparo y en riesgo de exclusión social por motivo de un futuro desahucio; bien provocado en un proceso de ejecución hipotecaria bien por consecuencia de la resolución de un contrato de arrendamiento (que debe entenderse extendible a cualquier otro contrato privado que legitimaría la ocupación de la vivienda)

Ambos derechos son tributarios del mismo razonamiento; el riesgo de exclusión social en el que pueden incurrir las familias y personas por razón de su carencia de vivienda; tanto por no poder acceder a la vivienda por motivos económicos como por poder quedarse sin ella debido a un desahucio. Dedicaré entradas posteriores separadas a cada una de ellas, interesando ahora hacer una reflexión conjunta sobre ambos derechos; destacamos que los derechos subjetivos formulados sólo aplican a determinadas personas.

La orientación del derecho a la vivienda que deriva de la legislación vasca entronca con el principio de cohesión social, del que ya hice un comentario anterior sobre el anteproyecto de ley de vivienda. Según lo que exponíamos entonces, el principio de cohesión social en relación a la problemática de vivienda debería desplegar sus efectos en tres obligaciones públicas relacionadas entre sí; 1) La provisión de vivienda social; 2) La intervención en el mercado de la vivienda (vivienda vacía); 3) La protección de los sectores de población más vulnerables en relación con la vivienda (problemas de acceso y los desahucios).

Parlamento Vasco II

Ciertamente el derecho subjetivo a la vivienda que comentamos viene a cubrir este último aspecto de la cohesión social de un modo valiente e innovador pero también no exento de problemas, como analizaremos en entradas posteriores. Pero llamamos ahora la atención sobre el desequilibrio que supone la desatención o el tratamiento insuficiente de los dos aspectos restantes de la cohesión social (la provisión de vivienda asequible en el mercado y la intervención pública). Sin este enfoque integral, la protección de los sectores más vulnerables se transforma en una cuestión puramente asistencial. Por ejemplo, mientras de la existencia de un parque público de viviendas sociales se favorecería la población en su conjunto, del derecho subjetivo de acceso o de permanencia en la vivienda sólo se pueden favorecer determinados colectivos sociales.

La ley vasca de vivienda se ha escorado a reforzar la protección pública de las personas olvidándose de otros aspectos íntimanente conectados con esta protección. Resulta un contrasentido, por ejemplo, obligar a las Administraciones Públicas a proveer el acceso a la vivienda a las personas en riesgo de exclusión social, que estas pueden reclamar incluso judicialmente, sin al mismo tiempo arbitrar legalmente los medios para asegurarse la existencia de un parque público suficiente de viviendas sociales (sobre la evolución en negativo del parque público de vivienda en alquiler en Euskadi puede consultarse esta entrada anterior) o sin establecer mecanismos de intervención pública en el mercado suficientes que puedan garantizar la adecuada respuesta de las instituciones públicas ante este derecho subjetivo. Varios expertos que han comentado este aspecto de la ley han venido a coincidir en ello.

Como muestra de este sesgo asistencialista, destacamos la confesa carencia de un parque público de vivienda suficiente al derecho subjetivo de acceso en la ley (véase el apartado II de su Exposición de Motivos) que se sustituye por una prestación social; prestación que entonces se hace muy difícil de distinguir de otras prestaciones sociales preexistentes a esta ley en relación con la vivienda (véase por ejemplo el régimen de la Prestación Complementaria de Vivienda en el Decreto vasco 2/2010 que la define también como un derecho subjetivo y que aparece asociado a la Ley vasca 18/2008 de Garantía de Ingresos e Inclusión Social). Si transformamos el derecho subjetivo en un pura prestación social, poca o ninguna  innovación podremos predicar de la ley.

En resumen, la Ley vasca 3/2015 de Vivienda se decanta por el asistencialismo social en materia de vivienda desplazando al mismo tiempo el mandato del artículo 47 CE que hace referencia, entre otros, a la obligación de las Administraciones Públicas a la provisión de viviendas sociales en sus políticas de vivienda. Resultando así jurídicamente complejo la justificación incluso de por qué debe apelarse a la función social de las viviendas privadas para la satisfacción de estos derechos subjetivos de la ciudadanía (piénsese en el tema de la vivienda vacía) si al mismo tiempo la Administración Pública ha hecho dejación de sus funciones desatendiendo sus políticas de vivienda para, por ejemplo, la creación de un parque público de vivienda. Ahí lo dejo.

Decreto Antidesahucios. Comentario a la sentencia del TC

Esta semana se ha hecho pública la Sentencia del Tribunal Constitucional por la que se declara inconstitucional varios artículos del Decreto Ley 6/2013, de 9 de Abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Este Decreto Ley ya fue objeto de comentario antes en este blog en otras entradas. En la primera me referí al texto del dictamen del Consejo de Estado que motivó el recurso de inconstitucionalidad, que refería a la inexistencia de una cobertura legal estatal para la regulación del fenómeno de la vivienda vacía. En la segunda entrada cuestionaba uno de los argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado en el recurso, que se basaba en la defensa del negocio de la SAREB como un supuesto título competencial del Estado. Y en relación con el fondo del asunto, también he tenido ocasión de reflexionar en una tercera entrada sobre la existencia o no de una supuesta competencia autonómica de imponer un deber de ocupación de las viviendas (que me ha costado, por cierto, no pocos reproches de mis compañeros pero en la que me reafirmo).

La Sentencia que comentamos no entra a valorar el fondo de este asunto de la ocupación. Se concluye el juicio de inconstitucionalidad de los artículos sobre el deber de dar efectiva ocupación a la vivienda y de sus artículos conexos (que regulan, por ejemplo, la sanción de la desocupación) por el hecho de que los Decretos-Leyes no pueden entrar a regular el régimen general de los derechos fundamentales, como el derecho de propiedad, según constante jurisprudencia. Tenemos que esperar entonces a la resolución de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las distintas leyes autonómicas en materia de vivienda (Andalucía, Navarra y Canarias) que incorporaron estos deberes de ocupación de vivienda u otros contenidos similares en sus respectivas legislaciones ordinarias.

Desahucios1

No obstante, el Decreto-Ley recurrido es más conocido como el “Decreto Antidesahucios” porque, ante la eventualidad de un lanzamiento judicial de la vivienda por ejecución hipotecaria, establecía la posibilidad de expropiar el uso temporal de la vivienda que se ocupaba por tres años a favor del desahuciado y en contra de las entidades financieras (Disposición Adicional Segunda). Y es a esto a lo que referiré mayormente en la presente entrada. No sin antes advertir que el juicio de constitucionalidad de la sentencia es parcial porque, por motivos de orden procesal, el Tribunal Constitucional sólo entra a valorar su conformidad a la distribución competencial del Título VIII de la CE; dejando de lado, por ejemplo, cuestiones como la afectación de la expropiación así dispuesta al derecho de propiedad, etc. Nuevamente habrá que esperar futuras sentencias del TC contra la leyes ordinarias de vivienda de las Comunidades Autónomas para tener un canon completo de constitucionalidad.

Una vez que el Tribunal Constitucional entiende que el uso de un Decreto-Ley sí que está justificado para regular el desamparo por privación forzosa de vivienda por ejecuciones hipotecarias, despejados los motivos formales, se enjuicia el conflicto existente entre los respectivos títulos competenciales esgrimidos por el Estado y la Comunidad Autónoma. El Fundamento Jurídico 18 concluye en su último párrafo;

“Hemos de concluir, por las razones expuestas, que la Disposición Adicional Segunda del Decreto Ley 6/2013 supone un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que menoscaba la plena efectividad de la competencia estatal prevenida en el artículo 149.1.13 CE, determinando, en consecuencia, su inconstitucionalidad y nulidad.”

Conclusión de la que ya se puede deducir lo siguiente; 1) Existe competencia autonómica para responder a la emergencia habitacional generada por un lanzamiento hipotecario; 2) El Estado ha regulado también la protección de los deudores hipotecarios y el tema de los lanzamientos mediante Leyes y Decretos Leyes, regulación que se juzga legítima a la luz del artículo 149.1.13 CE y 3) La inconstitucionalidad de la norma autonómica se deriva, no de la falta de título competencial, sino de la concreta forma de regular porque menoscaba la plena efectividad de la competencia estatal.

1) Hay que descartar que exista un exceso competencial en cuanto a la materia regulada. Una Comunidad Autónoma puede regular mediante ley la reacción administrativa ante la necesidad de vivienda generada a la ciudadanía por un lanzamiento judicial. No se dice nada respecto al criterio de constitucionalidad que debe servirnos para enjuiciar la medida concreta dispuesta (en este caso, la expropiación temporal del uso) por su posible afectación, lesión o por su incidencia en el derecho de propiedad  de la entidad financiera, como nueva propietaria de la vivienda, por los motivos procesales antes citados.

2) El Estado ha decidido regular, en el marco de recapitalización de entidades financieras necesaria por la pérdida del valor de la garantía subyacente (la vivienda) de los mercados hipotecarios, “de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores”; regulación que se juzga necesaria para disciplinar el mercado hipotecario, que es un subsector clave en el sistema financiero. Prosigue así el Tribunal explicando que este objeto se juzga legítimo a partir del título competencial exclusivo que corresponde al Estado por el artículo 149.1.13 CE (Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica).

Tribunal Constitucional II

3) De este modo, la medida expropiatoria andaluza se juzga como inconstitucional pero no porque carezca de cobertura competencial sino porque resulta mucha más “incisiva” en la operatividad de los mercados hipotecarios que las acciones de fomento prevenidas por el Estado (ver Ley 1/2013, de 14 de Mayo, de medidas para reforzar la protección de deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social; ley que ha sido modificada posteriormente por el RDL 1/2015, 27 de Febrero, de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social).

Se debe reseñar que la medida expropiatoria dispuesta no es inconstitucional porque dé un distinto trato jurídico al mismo supuesto (situaciones de vulnerabilidad generados por lanzamientos judiciales por ejecución hipotecaria). La propia sentencia en su Fundamento Jurídico 11 recuerda la doctrina de la STC 142/2014, de 11 de Septiembre, que afirma, ante un supuesto de extraordinaria y de urgente necesidad, que “el hecho de que el legislador estatal haya aprobado, invocando al efecto sus competencias, medidas legislativas para satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio con las suyas.”  La inconstitucionalidad se deriva entonces del hecho de que ambas medidas (de fomento por el Estado y de expropiación por parte de Andalucía) se juzgan incompatibles e irreconciliables entre sí afectando esta última a la plena eficacia y el objeto de aquella. Extremo este que se discute en los Votos Particulares emitidos a la Sentencia.

Valoración. El aspecto que estimo más controvertido es el que deriva precisamente de esta última interpretación de incompatibilidad de las medidas arbitradas por el Estado y por la Comunidad Autónoma. Porque si el Estado reclama un ámbito competencial propio debe ejercerlo con el mayor respeto de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Considerando que las medidas de la ley del Estado en favor de los deudores hipotecarios son escasas y han resultado poco efectivas, esta interpretación de incompatibilidad con otras medidas autonómicas distintas que tuvieran el mismo objeto no estaría provocando  sino el “estrangulamiento” del ámbito que es propio a la  competencia de la Comunidad Autónoma y el bloqueo a la posibilidad de dar una respuesta que se juzgue necesaria por una Comunidad Autónoma en un ámbito que, no lo olvidemos, es de su competencia exclusiva.

Así, la doctrina de esta Sentencia viene a consentir que el Estado use sus competencias propias para menoscabar las competencias legítimas de las Comunidades Autónomas en base a una supuesta afectación a la economía general, que no se exige demostrar. De la peligrosidad de actuar de esta forma es consciente incluso el propio Tribunal, que hasta ahora ha venido reclamando que el uso de esta competencia estatal de coordinación y planificación se ejerza con la máxima cautela para evitar lesionar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

De esta forma, el Tribunal Constitucional aceptaría la tesis de la Abogacía del Estado que afirma que la protección del deudor hipotecario hay que ponerla en relación con lo que el Estado juzga como un correcto funcionamiento del mercado hipotecario; que exigiría, en última instancia, dispensar también una protección al acreedor hipotecario (las entidades financieras) incluso de modo preventivo.

Y hablamos de protección preventiva a entidades financieras porque lo que todavía nadie ha explicado es cómo la expropiación temporal de uso prevista para unos centenares de viviendas puede incidir de forma negativa en el funcionamiento del mercado hipotecario o puede conllevar el perjuicio de unas medidas de fomento dispuestas por el Estado y cuya aplicación práctica es casi nula. Explicación que se nos antoja más necesaria todavía si consideramos que a día de hoy esas viviendas así desalojadas en manos de los bancos estarán deshabitadas (y por tanto económicamente ociosas) y los deudores hipotecarios que fueron desahuciados estarán sin vivienda al no poder cumplir los estrictos requisitos exigidos por la legislación estatal para el acceso al Fondo Social de Vivienda.

Y es que “La Banca siempre gana”

La defensa de SAREB como título competencial del Estado

La reciente publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) sobre la Ley de Suelo (LS) y su Texto Refundido (TRLS), que determina la constitucionalidad de la práctica totalidad de la ley referida, ha dejado algunos otros titulares. Nos referimos en concreto a la correcta forma de interpretar el título competencial que le asiste al Estado sobre las bases y la coordinación de la planificación de la actividad económica (artículo 149.1.13ª CE) en relación con la vivienda y el urbanismo.

Recursos de inconstitucionalidad

Este título competencial, entre otros, se ha esgrimido para la impugnación de las leyes de vivienda de algunas Comunidades Autónomas (Navarra y Andalucía) – y las advertencias de hacerlo ante otras CCAA que están en la actualidad tramitando leyes similares (País Vasco)-. El argumento se resume en que una penalización de la vivienda deshabitada o la expropiación temporal del uso de las viviendas objeto de desahucios pone en riesgo el marco en el que han de desenvolverse las entidades de crédito y la SAREB poniendo en riesgo las acciones de reestructuración del sector financiero de este país. Tal cual.

Respecto a la posibilidad de que una ley autonómica imponga el deber de ocupación de las viviendas ya escribí un post anterior al que me remito. Allí llegaba a concluir que una ley autonómica puede imponer el deber de ocupación de viviendas:

  • En todo caso, para las viviendas protegidas
  • Para el resto de las viviendas siempre que dicha imposición resultara necesaria para la consecución de los objetivos de cohesión social en materia de vivienda o de regeneración urbana en materia de urbanismo.

Vivienda vacía

No es muy distinta mi interpretación en el caso de expropiación temporal del uso de la vivienda al banco para la protección del desahuciado. Si la medida es proporcionada y necesaria para la consecución del objetivo de cohesión social y se aplica de forma no discriminatoria no entiendo por qué el Estado habría de recurrirlo. Algo parecido viene incluso a reconocer la propia Abogacía del Estado en el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la Ley de Vivienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía cuando en su página 38 dice literalmente:

“Si se entiende necesario disponer de un parque de viviendas para ponerlo a disposición de las personas con riesgo de exclusión social, puede (…) incluso, si fuera necesario, construir o expropiar las viviendas necesarias. Incluso podría expropiarse el derecho real de uso o habitación de las mismas, previa la oportuna indemnización, siempre que se aplicara esta medida sin discriminaciones arbitrarias (…)”

En definitiva, el objetivo de cohesión social en el que se enmarca la política de vivienda pueda dar pie a un amplio abanico de posibilidades legislativas en manos del legislador autonómico. También incluso la expropiación temporal del uso de viviendas siempre que se haga de forma proporcionada y no discriminatoria. Contrasta, no obstante, esta misma posición con la esgrimida en otros puntos del propio recurso.

El argumento de las bases y coordinación de la planificación económica

La Abogacía del Estado entiende que este título competencial le da cobertura jurídica para oponerse a todo lo que pueda poner en riesgo el plan estatal de reestructuración de las entidades de crédito.

En primer lugar, en mi opinión, es muy discutible que una medida temporal con eficacia limitada en el tiempo y aplicable sólo en algunas CCAA pueda poner en riesgo el conjunto de dicho plan de reestructuración. Si tomamos en cuenta que la propia SAREB tiene 15 años para proceder a la enajenación y liquidación de su parque de viviendas, ¿en qué puede perjudicar económicamente que las mismas estén ocupadas en régimen de alquiler durante tres años? Es más; siempre será preferible tenerlas ocupadas (y cobrar por el derecho de uso expropiado) que mantenerlas vacías y vacantes. Además, como hemos tenido la oportunidad de ver en Madrid, no parece que tener las viviendas ocupadas con inquilinos haya sido un obstáculo para que las mismas puedan ser adquiridas por fondos de inversión u otras gestoras de activos.

Lo preocupante es la posición que defiende la Abogacía del Estado alegando invasión competencial de la Comunidad Autónoma por los perjuicios que determinadas medidas normativas pueden tener en el plan de negocio de las entidades financieras o de la propia SAREB. En palabras de la propia Abogacía del Estado;

“Al incidir directamente la legislación andaluza en el valor de los inmuebles gestionados por la Sareb, podemos afirmar que el proceso de reestructuración no guardará el deseado equilibrio entre la protección de los clientes de las entidades de crédito y de los contribuyentes, sino que estos habrán de soportar una importante carga adicional; poniéndose en cuestión todo el proceso reestructurador”

El Estado, en base a su competencia en materia de bases y coordinación de la actividad económica, interpreta que es de su competencia también proteger el negocio de SAREB de las medidas legislativas que adopten las CCAA en materia de vivienda.

Sareb

La polémica entre el Estado y las Comunidades Autónomas con las interpretaciones in extenso de esta competencia no son nuevas. A este respecto conviene traer a colación la STC antes referida sobre la legislación de suelo en el que el propio Tribunal Constitucional (FJ5) recuerda su doctrina en la que dictamina que la interpretación de esta competencia debe hacerse de forma RESTRICTIVA porque de lo contrario puede constreñir o vaciar la competencia de las CCAA.

Piénsese por ejemplo, que ahora las CCAA ya no pueden reformar sus leyes para exigir mayores reservas de VPP sobre suelos urbanizables o urbanos porque ello lesiona el valor de los activos de SAREB en materia de suelo; o la prohibición a las CCAA de retocar a la baja el módulo que fija los precios de las viviendas protegidas porque repercute de forma negativa en los balances de entidades financieras o la SAREB que tengan VPO en su haber.

Y es que la legítima competencia estatal para imponer una reestructuración de un sector económico no puede, en buena lógica, extenderse a defender la posición jurídica y de mercado de la entidad reestructurada, que son cosas bien distintas.

El peligroso régimen jurídico de la infravivienda

Desde hace algún tiempo vengo asistiendo un poco perplejo al cada vez mayor alcance del régimen legal de lo que se ha dado en llamar como “infravivienda”; entendiendo por esta aquella edificación que no reúne las condiciones mínimas para que la misma pueda considerarse habitable. En concreto, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Ley 3R) refiere a la infravivienda en estos términos;

2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúna las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

Por el contrario, la Proposición de Ley de Vivienda en Euskadi define en su artículo 59.1 la infravivienda pero no exige que estas condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas tengan su reflejo en un instrumento legal, permitiendo así la incorporación de condiciones mínimas por la anchísima vía reglamentaria.

1. Se considera infravivienda toda edificación o parte de la misma destinada a vivienda que no cumpla las condiciones de habitabilidad en los términos establecidos en la presente ley y en la normativa sectorial de aplicación o en la que se promulgue en desarrollo de esta ley.

Infravivienda2

Conviene recordar que las condiciones de habitabilidad de las viviendas aparecieron por primera vez en la Orden de 16 de marzo de 1937 y el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Ambas normas las dictó el Ministerio de la Gobernación franquista, la primera en plena Guerra Civil y la segunda al año y medio de su conclusión. Se buscaba entonces garantizar que los proyectos de construcción de nuevas viviendas aseguraran un mínimo confort residencial. Posteriomente, se promulgó la cédula de habitabilidad; esto es, la autorización administrativa que, previo el control del cumplimiento de condiciones de habitabilidad en viviendas de nueva construcción, legitimaba su ocupación (Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944, sobre las condiciones higiénicas mínimas). En definitiva, se trataba de asegurar desde la Administración Pública que las viviendas que se construyeran de nueva planta y que fueran puestas en el mercado aseguraran unas mínimas condiciones higiénico-sanitarias.

Los requerimientos mínimos exigibles a las viviendas fueron acrecentándose a lo largo de la segunda mitad del siglo XX de forma que ya no sólo abarcaban las condiciones higiénico-sanitarias sino también incidían en otros aspectos del confort residencial (ascensores, el confort térmico, etc.). A mediados de la década de los ochenta, y ante la irrupción de las nuevas políticas de rehabilitación de vivienda, centradas sobre todo en Cascos Históricos, se entendió oportuno aprobar también unas mínimas condiciones de habitabilidad de aplicación a los proyectos de rehabilitación de edificios de viviendas, condiciones que eran menos exigibles que los de la nueva construcción. Esta evolución de exigencia creciente de las condiciones de las viviendas en los proyectos de nueva construcción y de rehabilitación es acorde con la evolución de la sociedad y de la ciencia. Nada habría que objetar a las mismas si son aplicadas por la Administración con mesura y flexibilidad.

Cedula de habitabilidad

Así las cosas, las necesidades del fomento de la actividad de rehabilitación residencial en favor del sector de la construcción, puesto de moda ahora por nuestro legislador estatal, ha optado por asimilar a la rehabilitación de las viviendas, con la mayor amplitud posible, las condiciones mínimas que se exigen a los proyectos de nueva construcción (Código Técnico de Edificación). En la Exposición de Motivos de la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana se afirma que no se pretende otorgar un carácter retroactivo a esta normativa pero lo cierto y verdad es que su exigibilidad a las obras de rehabilitación de edificios de viviendas existentes y a cargo de los particulares, bajo el paraguas del deber de conservación (y de mejora), convierte en muy discutible esta afirmación. En otro momento de este blog hemos tenido la oportunidad de reflexionar sobre esta extensión del contenido jurídico del deber de conservación.

La normativa urbanística de los PGOU incorpora a día de hoy unas condiciones generales de la edificación de modo que la licencia municipal que habilitaría la ocupación residencial ha terminado sustituyendo a la antigua “cédula de habitabilidad” en las normativas de casi todas las Comunidades Autónomas. Con la excepción reseñable de Cataluña que ha optado en su Ley de Vivienda por seguir exigiendo esta cédula de habitabilidad también para la legitimación de la ocupación residencial de las viviendas que se pongan en el mercado de venta o de alquiler, no sólo de aquellas viviendas que hayan sido objeto de proyectos de obras requeridos de licencia.

Esta última consideración nos plantea la siguiente cuestión; ¿qué régimen jurídico es de aplicación a aquellas edificaciones que fueron contruídas con anterioridad a las sucesivas normativas de edificación? ¿deberían ahora considerarse infraviviendas si no reúnen las condiciones mínimas de habitabilidad que se señalen por la normativa vigente? En otras palabras, ¿las exigencias mínimas de condiciones a las viviendas va a extenderse también a cualquier edificación de vivienda con independencia de si el mismo es objeto de obras requeridas de licencia?

Infravivienda 1

Y en esto nos topamos con el artículo 59 de la Proposición de Ley de Vivienda vasca (y que no ha recibido enmiendas de ningún grupo parlamentario) y que reza como sigue:

Artículo 59. Infravivienda

1. (Definición reseñada antes)

2. Es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad que serán de cumplimiento obligatorio para los instrumentos de planeamiento que aprueben otras Administraciones Públicas.

3. El Ayuntamiento del término municipal en el que se ubiquen las infraviviendas procederá a la declaración de inhabitabilidad de las mismas en los términos previstos en el artículo siguiente de la presente ley.

4. La declaración de inhabitabilidad de las infraviviendas cuando sea definitiva y firme en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la Propiedad y conllevará la prohibición de su utilización residencial en tanto persista la citada situación.

En otros términos. Se hace automáticamente exigible el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad a todas las viviendas y ello con carácter independiente de si las mismas van a ser objeto de obras de rehabilitación, de si han perdido estas condiciones de habitabilidad por mala conservación o de si nunca tuvieron tales condiciones por tratarse de construcciones ilegales o simplemente por haber sido construídas antes de la normativa de edificación y que se les hace ahora aplicable de forma retroactiva. Y conviene no perder de vista que el párrafo primero de este artículo permitiría establecer estas condiciones mínimas por vía reglamentaria.

Así, este control de habitabilidad se configuraría como obligatorio para los Ayuntamientos en base a su competencia de disciplina urbanística y conlleva la amenaza para el particular de la prohibición de la ocupación residencial de su vivienda afectada, incluso con carácter definitivo (como reza el siguiente artículo) y ello aunque la misma estuviere incorporada al tráfico jurídico con total normalidad (hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, etc.) Parecería incluso que por el simple conocimiento que tenga un Ayuntamiento de que una vivienda incumple las condiciones mínimas de habitabilidad, por ejemplo a través de la Inspección Técnica del Edificio (ITE), se vería obligado a declarar la inhabitabilidad de la misma con el resultado de prohibir su uso residencial; perdiendo con ello, por cierto, su condición de vivienda y, consiguientemente, su valor expropiatorio e incluso su derecho al realojo. Lo cierto es que no quiero ni pensar en las repercusiones que esto va a tener en el tráfico jurídico inmobiliario y en la viabilización de operaciones de regeneración urbana. Sobre todo si seguimos insistiendo en incrementar de forma progresiva las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas, haciendo aplicable las mismas a cada vez más supuestos, como acabamos de ver.

Edificio antiguo de viviendas 2

Así, en Euskadi estas exigencias mínimas de habitabilidad ya no serían sólo aplicables a los proyectos de nueva construcción o de intervención en edificios sometidos a actuaciones de rehabilitación mediante licencia. Incluso se superaría la legislación catalana en su control administrativo, mediante la cédula de habitabilidad, de estas mismas condiciones mínimas en los actos de disposición (venta o alquiler) de viviendas. El control administrativo de habitabilidad de viviendas en Euskadi, por la declaración de inhabitabilidad, aplicaría en cualquier momento y para cualquier edificio o vivienda; quedando así incardinada esta materia en la disciplina urbanística.

Resulta además extraña esta declaración de inhabitabilidad de las viviendas porque las normas de disciplina urbanística tradicional ya dan solución jurídica a las situaciones de ilegalidad de usos y de construcciones y también habilitan imponer a los particulares las obras de recuperación de las condiciones de habitabilidad de aquellas viviendas que, por mal mantenimiento o conservación, las perdieron. Por lo tanto, esta declaración vasca de inhabitabilidad sólo aplicaría a aquellos supuestos de edificios y viviendas legales y bien conservados pero construídos con anterioridad a la normativa que se les haría ahora de aplicación. Algo así como una suerte de labor de inquisición arquitectónico-urbanística del parque residencial de nuestras ciudades con grave riesgo de sus ocupantes que, en este caso, no verían peligrar su vida sino “sólo” su vivienda.

Ahora se me entenderá mejor cuando reclamaba antes la necesidad de flexibilidad y, sobre todo, de mesura.  

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

La relación entre la vivienda y la cohesión social (A propósito de la ley vasca de vivienda)

El inicio de los trabajos de la ponencia en el Parlamento Vasco sobre el texto que será la futura ley de vivienda me ha animado a analizar sucintamente el texto de la proposición de ley. No puedo esconder una cierta sensación de sorpresa y, por qué no decirlo, frustración.

Con independencia de los borradores que han precedido a la proposición de ley presentada (y que han influido en su redactado) es muy importante que su texto sea objeto de una profunda actualización; tanto desde el punto de vista técnico como político.

Son muchas las circunstancias (todas ellas negativas) que han sucedido estos últimos años en materia de política de vivienda. El advenimiento de la crisis económica y financiera ha provocado un fenómeno de agravamiento en las condiciones de acceso a la vivienda (también a la vivienda social) al que se ha sumado un perturbador proceso de desposesión (embargos, ejecuciones hipotecarias) por el empobrecimiento progresivo de la población con menos recursos. Desde el lado de la oferta de vivienda social, aparte de la ralentización en su construcción, no son pocos los gobiernos que han optado por vender su parque de vivienda social a fondos de inversión privados por sus estrecheces presupuestarias. Este último debate también tuvo lugar en la pasada legislatura en el mismo Parlamento Vasco.

Parlamento VascoEs entendible que en estas circunstancias pueda llegar a ser cuestionable la exigibilidad universal a las administraciones públicas de satisfacción material del derecho de acceso a la vivienda. No obstante, no puedo compartir el hecho de que la proposición de ley de vivienda se abstraiga por completo de los nuevos debates que se están suscitando en la materia.

Un buen punto de partida puede ser la Resolución del Parlamento Europeo de 30 de Abril de 2013 sobre vivienda social  de la que, desgraciadamente, muy poca gente ha llegado a tener noticia. Son muchas las cosas que la misma pone de manifiesto pero me gustaría destacar, entre otras, la afirmación que en la misma se hace sobre la política de provisión de vivienda social asequible como una premisa para la cohesión y para la integración social. En otras palabras, las políticas de provisión de vivienda social, además de otros efectos positivos, son básicas si queremos parar esta oleada de desigualdad y exclusión social que se hace cada vez más manifiesta sobre todo en nuestros núcleos urbanos.

Es ineludible por tanto desarrollar una ley que marque las premisas y las “líneas rojas”, que toda política pública de vivienda debe seguir. Todo ello con el fin último de garantizar unos mínimos que, aunque no garanticen la universalidad en el acceso de toda la población demandante (ese sería el objetivo último y final) sí incluyan una serie de obligaciones reales, de prestación positiva por parte de las administraciones públicas en materia de vivienda y que tengan en cuenta la necesidad de alcanzar la cohesión social y evitar la exclusión residencial por imposibilidad de acceso a una vivienda asequible o por desposesión de la que se ocupaba (embargos, ejecuciones hipotecarias, etc.)

Cartel ejecuciones hipotecariasEl fomento de la cohesión social puede tener perfecto encaje tanto en la definición de la función social de la vivienda suponiendo limitaciones al derecho de propiedad (artículo 4) así como en la definición del interés general propio de la planificación urbanística y de vivienda que son objeto del artículo 11. Y todo ello sin necesidad de suscitar ningún debate competencial con el Estado.

Estas obligaciones positivas de prestación y acción en aras a la vivienda y al fomento de la cohesión social, tal como las propongo, comprenderían al menos las siguientes acciones a desarrollar por las administraciones públicas;

a) Garantizar mediante ley el derecho de acceso a una vivienda asequible en alquiler para determinados grupos de población desfavorecidos o en riesgo de caer en situación de exclusión haciendo exigible por parte de estos a las administraciones la provisión de determinadas prestaciones de alojamiento.

b) Obligaciones positivas de provisión de vivienda social y de alojamientos por parte de las administraciones públicas competentes en materia de vivienda. En relación con esto, se haría preciso determinar legalmente el régimen jurídico del patrimonio público del parque de vivienda social existente y de alojamientos con la garantía legal expresa de no venta a favor de vehículos de inversión particulares.

c) Derecho y deber de intervención de las administraciones públicas con el objeto de maximizar y optimizar el parque existente de vivienda (social o libre) con el último objeto de incrementar, en las zonas con necesidades acreditadas de acceso a la vivienda, la oferta de vivienda adecuada a precios asequibles. Intervención en vivienda vacía.

d) Derecho y deber de intermediación e intervención de las administraciones públicas a favor de personas en riesgo de exclusión social por estar incursas en procesos de ejecución hipotecaria.

A continuación se desarrollan cada uno de estos puntos sobre el principio de la cohesión social para proponer mejoras al texto de la proposición de ley

a) El reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas competentes y la cohesión social

La proposición de ley propone un trato diferenciado en relación al derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. La respuesta de la proposición de ley de vivienda es realizar una incorporación progresiva de la población vasca al derecho de acceso a la vivienda exigible ante las administraciones públicas (Disposición Transitoria Quinta) empezando así por los colectivos con menos recursos.

Sólo el principio de cohesión e integración social en relación con la vivienda puede explicar este trato diferenciado a favor de las personas más necesitadas porque, conviene tenerlo presente, el derecho de acceso a la vivienda es un derecho universal y reconocido por la Constitución Española a favor de todos los ciudadanos, según el artículo 47 de la CE.

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Por lo tanto, aunque lo deseable sería que el derecho de acceso a la vivienda pudiera ser materializado y ser exigible por parte de toda la población, no es menos cierto que el parque público actual de vivienda y alojamientos así como los recursos presupuestarios dotados a este fin no lo hacen factible en la actualidad. Esta es una cuestión de oportunidad política sobre la que no voy a entrar. En cualquier caso, esta constatación no debe desviar la atención sobre el carácter obligatorio y constitucionalmente exigible de desarrollo de políticas públicas que hagan cada vez más operativo dicho derecho de acceso universal a la vivienda. Se volverá en el punto siguiente sobre ello.

Preocupa en cualquier caso la indefinición absoluta de la proposición de ley de vivienda sobre los contenidos o la forma de materializar este derecho exigible. Parece que el mismo consiste básicamente en la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento público en régimen de alquiler/canon y, en su defecto, en el abono de una prestación económica de sustitución. Pero no se conocen las condiciones ni de precio ni de lugar para la materialización de esta puesta a disposición de vivienda o de alojamiento ¿Puede satisfacerse este derecho a un precio superior al 30% de los ingresos del inquilino? ¿Puede satisfacerse poniendo a disposición de un residente en Bilbao una vivienda, por ejemplo, en Vitoria-Gasteiz? Estos extremos no son aclarados en el texto normativo y se me antojan de una importancia sustancial.

En cualquier caso el exiguo parque de vivienda en alquiler a precios asequibles (en la actualidad, 20.000 viviendas aproximadamente) es insuficiente para la materialización de este derecho. Por lo tanto, es previsible que el derecho de acceso a una vivienda en alquiler exigible ante las administraciones públicas se termine mayoritariamente transformando en una prestación económica de sustitución que no sea sino el reflejo de la actual Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) acaso mejorada con la ya derogada Renta de Emancipación. Esto es, nada que no existiera ya.

b) Obligación de las Administraciones Públicas de provisión de vivienda social y de alojamientos  

El correlato lógico del reconocimiento del derecho de acceso a la vivienda que es exigible ante las administraciones públicas debe ser la determinación legal de la obligación pública de ir incrementando el parque de vivienda social y de alojamientos a disposición de la ciudadanía.

Ello a su vez conlleva obligaciones de promoción de vivienda y alojamientos en alquiler por parte de estas administraciones. Pero en relación a esto sorprende ver cómo los artículos dedicados a la planificación pública se despachan en la proposición de ley sin prever ninguna obligación ni de medios (compromisos presupuestarios) ni de resultado (incremento del parque público). No parece de recibo que incluso la legislación urbanística (Disposición Final Quinta) haya superado a esta proposición de ley de vivienda en los compromisos de fomento de alquiler. Esta Disposición reza como sigue:

“Todas las instituciones públicas vascas, preocupadas por la problemática de acceso a la vivienda especialmente de determinados colectivos sociales, se comprometen a impulsar, en el marco de sus respectivas competencias, políticas de fomento de la oferta de vivienda en alquiler.

Dicho compromiso comprende favorecer por parte de todas las administraciones públicas competentes el destino de parte de las reservas de suelo previstas en esta ley para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública con el objeto de su puesta a disposición en régimen alquiler social o, en su defecto, en algún régimen de arrendamiento protegido.”

Es fácil adivinar que sin compromisos públicos concretos garantizados por la ley (ni económico-presupuestario ni de incremento de la oferta del parque público de vivienda o alojamientos) será de todo punto materialmente imposible satisfacer la necesidad de acceso a la vivienda, incluso aunque la misma sólo se reconozca a favor de determinados colectivos sociales.

Promoción de viviendas sociales

Es más. Como decíamos anteriormente, hay que recordar que el artículo 47 CE mandata a las administraciones públicas a intervenir en el mercado del suelo y habilita a las administraciones para participar en las plusvalías urbanísticas con el fin de ir progresivamente haciendo real el derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía. Por ello la desidia legal en el reflejo de compromisos públicos no es acorde con este artículo constitucional. No parece jurídicamente complicado, por ejemplo, vincular parcialmente las plusvalías urbanísticas de cesión gratuita a favor de las administraciones públicas a un compromiso de financiación del incremento de la oferta de vivienda en alquiler y de alojamientos en una acción coordinada con el Gobierno Vasco, tal como se puede desprender de la Disposición Final ya citada. Nada de esto aparece en la proposición de ley.

Otra vertiente de esta lógica obligación de las administraciones de provisión de vivienda social y de alojamientos sería la de establecer una protección legal del parque de vivienda existente para evitar su perjuicio. En este sentido, se debe saludar la iniciativa de la proposición de ley para la constitución separada de un Patrimonio Público de Suelo y Vivienda por parte del Gobierno Vasco. Pero nuevamente se echa de menos que no exista legalmente al menos una prohibición expresa de enajenación de dicho parque de vivienda a favor de terceros particulares (fondos de inversión). Este tema es importante porque hemos podido comprobar cómo estas ventas masivas de vivienda pública están ocurriendo en otras Comunidades Autónomas; además dicha venta del parque público de vivienda, como se ha comentado antes, ya resultó polémica en la legislatura pasada en el Parlamento Vasco.

c) La cohesión social y la vivienda vacía o desocupada

Desde la perspectiva que defendemos aquí el enfoque de la problemática de la vivienda vacía varía sustancialmente respecto a la que se está proyectando en la proposición de ley.

La proposición de ley opta por incluir, ya en la definición de la función social, un deber “de hacer” a cargo de sus propietarios para ocupar la vivienda que permaneciera en estado de desocupación. Su incumplimiento puede dar lugar a la imposición de un canon y todas las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad (multas, expropiación, venta forzosa, etc.). Pero todas las leyes que han incluido el deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada (leyes de Andalucía, Canarias y Navarra) están recurridas en el Tribunal Constitucional por supuesta invasión de las competencias del Estado en materia de legislación civil (donde se encuadra la definición del estatuto de derechos y deberes de la propiedad y su relación con la función social).

El camino de definir un deber positivo de ocupación de la vivienda desocupada a cargo de sus propietarios no sólo presenta el problema competencial. También supone la necesidad de definir con detalle qué es una vivienda desocupada o, desde otra perspectiva, en qué consiste el deber de mantenimiento de la vivienda en uso; todo ello con el objeto de que la constatación del incumplimiento de este deber por parte del propietario sirva de base para la adopción de medidas coercitivas o de carácter sancionador en contra de los particulares.

Si el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda se predica por su efectiva desocupación, ésta deberá ser probada por parte de la administración. Y esta prueba del incumplimiento del deber se debe articular a través de un procedimiento contradictorio y garantista individual con todas y cada una de las viviendas supuestamente desocupadas y todos y cada uno de los propietarios incumplidores. Lo que, a pesar de las medidas de presunción por indicios (bajos consumos de agua, etc.), en realidad aboca a la administración en una labor ingente y, quizás, improductiva.

Por otra parte, como el incumplimiento de la función social de la vivienda se debe predicar de cualquier tipo de propietario sólo por el hecho de mantener desocupada la vivienda, sería jurídicamente muy discutible la discriminación de la acción pública (con imposición de canon, expropiaciones) con determinados propietarios (bancos, entidades financieras, sociedades inmobiliarias, etc.) exonerando al mismo tiempo a propietarios particulares.

Vivienda vacía

Ya tuvimos la oportunidad de reflexionar jurídicamente en otra entrada anterior sobre la inexistencia, en mi opinión, de base jurídica para afirmar con carácter general este deber de ocupación de la vivienda asociado al derecho de propiedad. Me remito a lo expuesto en él.

Lo que se propone aquí es conceptuar como reprochable jurídicamente la no colaboración de los propietarios privados de vivienda vacía en su movilización a pesar de todas las medidas de fomento y otros incentivos para fomentar la misma (por ejemplo, BIZIGUNE, ASAP). El reproche jurídico se basaría en la obligación de colaboración de los propietarios de viviendas vacías en el desarrollo de los deberes de las administraciones públicas para facilitar el acceso a la vivienda en aras a la cohesión social. De esta forma, el objeto de atención no se centra en la situación de desocupación de la vivienda sino en la obligación de consentir por parte de un propietario la movilización, incluso forzosa, de esta vivienda para el cumplimiento de la planificación en aquellas zonas con necesidades acreditadas de vivienda.

Esta obligación de colaboración con las administraciones de los propietarios particulares de vivienda con la facultad de imposición de multas coercitivas a propietarios de viviendas desocupadas e incluso la expropiación temporal de su uso ya se dispuso en la legislación catalana de vivienda y nadie hasta el momento ha cuestionado su encaje constitucional.

Tribunal Constitucional II

El simple hecho de que estas viviendas no constituyan viviendas principales o no hubiera nadie empadronado en las mismas ya legitimaría por sí mismo la imposición del deber de colaboración de los propietarios particulares para su movilización. Y todo ello con carácter independiente de que la vivienda esté en venta o en alquiler o se hallara desocupada por necesidad de desplazamiento laboral o personal de su titular; porque aquí no se estaría juzgando la supuesta “culpabilidad del propietario” sino que se trataría simplemente de imponerle el deber de colaborar con las administraciones públicas en el mejor desarrollo de su planificación.

Por otra parte, esta legitimación de la actuación pública explicaría dirigirse en primer lugar contra grandes propietarios de vivienda desocupada (bancos, etc.) por un principio de eficiencia administrativa. En concreto, el Ayuntamiento de Terrassa está desarrollando un programa de multas coercitivas a las entidades financieras e igualmente la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) ha promovido una campaña de mociones en los Ayuntamientos catalanes para que los mismos actúen contra las entidades financieras utilizando esta posibilidad existente en su legislación autonómica de vivienda.

Por otra parte, esta “vía catalana” es perfectamente compatible con el recargo del IBI a las viviendas desocupadas que se aplica actualmente en Gipuzkoa. Porque el recargo tiene por objeto incentivar la actividad económica mediante su salida al mercado, que es un objeto distinto al perseguido por la planificación pública de vivienda. Por el contrario, dudo mucho de la compatibilidad del recargo del IBI y el canon de la vivienda desocupada que se dispone en la proposición de ley de vivienda; porque ambas figuras parecen tener el mismo objeto y penalizar lo mismo (identidad fáctica) y, en ese sentido, quebrarían el principio de “non bis in ídem”. Y si eso no fuera así, debería aclararse de forma más explícita en la proposición de ley.

Concluyo este apartado señalando la gran incongruencia en la que cae la proposición de ley porque a la vez que impone obligaciones positivas a los propietarios particulares para la ocupación de sus viviendas (o en mi propuesta imponer la colaboración con las administraciones en su función de conseguir la cohesión social por la vivienda) bajo apercibimiento de sanción no se acompañan obligaciones de desempeño reales por parte de las administraciones públicas a este fin, como comentábamos en el apartado anterior. Esto es, parece imponerse a los propietarios particulares de vivienda obligaciones en aras a la planificación de vivienda social; obligaciones que, por el contrario, se excusan o evitan para las administraciones públicas. No tiene ningún sentido.

d) La cohesión social y las ejecuciones hipotecarias de las viviendas

 La cohesión social no sólo debe dirigirse a facilitar al acceso a la vivienda de la población. Hoy por hoy el mayor riesgo de exclusión social lo constituyen determinadas situaciones de desalojo o desposesión de la vivienda por vía de las ejecuciones hipotecarias. Por tanto, los deberes de cohesión social a cargo de las administraciones públicas también deben prestar atención a este hecho para, en la medida de lo posible, intermediar en este tipo de situaciones y, llegado el caso, poder incluso expropiar temporalmente el uso de la vivienda para proteger a determinadas personas en riesgo de exclusión social. Esta potestad se incorporó a última hora en la proposición de ley vasca en su artículo 73 y se desarrolla en Disposición Transitoria Sexta de la proposición de ley.

Es profundamente criticable que esta previsión, que ha sido incorporada a las respectivas leyes andaluza navarra y canaria también haya sido recurrida por el Estado ante el Tribunal Constitucional. Esta potestad expropiatoria del uso temporal de la vivienda por necesidad de atender los deberes de cohesión social ya se incorporó en la legislación catalana hace unos años y la misma no fue objeto de recurso de inconstitucionalidad (con independencia de que la misma fuera posteriormente eliminada de motu propio por el Parlamento de Cataluña) No se entiende en base a qué título competencial se recurre el supuesto de  intervención forzosa para evitar el desalojo a personas en riesgo de caer por ello en situación de exclusión social. No es atendible el argumento sobre la competencia estatal en materia de legislación de ejecución hipotecaria porque la misma no se afecta. Más bien al contrario, el recurso parece ser una imposición de la Comisión Europea.

En mi opinión los deberes de planificación en materia de vivienda para la cohesión social a cargo de las administraciones públicas (en este caso, para evitar la exclusión residencial por razón de ejecuciones hipotecarias), son título suficiente para limitar el derecho a la propiedad de la vivienda en base a su función social; todo ello, lógicamente, siempre que dicha intervención sea justificada y proporcionada.

e) A modo de conclusiones

 Los deberes de las administraciones en garantía de la cohesión social tienen directa relación con la problemática de la vivienda; tanto para facilitar el acceso a determinados colectivos sociales así como para intervenir en procesos de ejecución hipotecaria para evitar que las familias desalojadas incurran en exclusión residencial.

 La cohesión social también hace referencia a las condiciones de habitabilidad y funcionalidad de los edificios y de las viviendas que se habitan, lo que nos adentraría en la temática de los deberes de rehabilitación y la regeneración urbana, que también son objeto de la proposición de ley. Pero eso lo dejamos para otro momento.

Por lo tanto, este principio de cohesión social bien podría constituirse en un buen eje de interpretación para dar coherencia a las medidas que son propuestas (o que deberían ser propuestas) por esta proposición de ley de vivienda;

1) La obligación de las administraciones públicas de atender el derecho de acceso de determinados colectivos con necesidad de vivienda en riesgo de exclusión social.

2) La fijación en la ley de deberes de las administraciones para el fomento del parque público de vivienda social y de alojamientos dotacionales a través de la planificación y el establecimiento de recursos económicos afectos a este objetivo.

3) La protección jurídica de los recursos materiales y económicos del parque público de vivienda para su mantenimiento y conservación en la órbita de su titularidad pública evitando su venta a particulares.

4) La regulación de las implicaciones que la planificación pública en materia de vivienda impone a los propietarios particulares en base a los contenidos de su función social, en la que incluimos los deberes de cohesión social; en particular, la habilitación para la imposición de multas coercitivas (no sancionadoras) o, en último extremo, proceder a la expropiación temporal de su uso

      • Con objeto de movilizar las viviendas en estado de desocupación en los supuestos de necesidad social de acceso a la vivienda
      • Con objeto de evitar el riesgo de exclusión de las personas implicadas en lanzamientos hipotecarios.

La proposición de ley desarrolla sólo parcialmente algunas medidas de las que se han expuesto en esta entrada; medidas a las que no se les suministra un hilo conductor que les dé suficiente coherencia. Aquí se propone suplir esa deficiencia desde las implicaciones a las administraciones públicas del principio de cohesión social. Desde esta perspectiva, destacaríamos las siguientes deficiencias:

      • Se necesita concretar el contenido del derecho de acceso a la vivienda
      • Es obligado el establecimiento de obligaciones de provisión de vivienda social y de alojamientos dotacionales a cargo de las administraciones
      • Se debe completar la regulación del régimen jurídico de los patrimonios públicos de suelo y vivienda para la identificación de sus bienes y la protección de los recursos que se disponen al servicio del mantenimiento e incremento del parque de vivienda social y de alojamientos.
      • En materia de vivienda vacía, como se ha visto, la proposición de ley opta por la vía que presenta mayores riesgos jurídicos. Se haría precisa entonces una revisión de este apartado para intentar buscar un mejor encaje de la regulación propuesta en las competencias propias y una lectura  desapasionada y coherente del tema. La propuesta que se hace más arriba es una más de las varias que podrían articularse.

El deber de ocupación de la vivienda y la función social

Espoleado por algún compañero a raíz de la proliferación de iniciativas legislativas en materia de vivienda que asocian el deber de ocupación de la vivienda a la función social de la misma, me he animado a escribir algo sobre el particular.

La extensión de la reflexión (7 páginas) y la necesaria utilización de lenguaje técnico-jurídico me obliga a compadecerme del lector@, quizás sólo interesado en las conclusiones y no tanto en el razonamiento jurídico. Paso por tanto a resumir las principales conclusiones y dejo enlace al final de la entrada para los que estén interesados en profundizar.

1. Entiendo perfectamente posible encuadrar la imposición de una ley de dar uso y ocupación efectiva de las viviendas en el concepto de función social de la propiedad. Se hace un somero análisis de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia para llegar a esta conclusión.

2. La “función social” se debe predicar del derecho de propiedad de la vivienda. Por lo tanto es incorrecto hablar con carácter general de la “función social de la vivienda”.

3. El deber de dar ocupación y uso efectivo a las viviendas a sus propietarios sólo puede predicarse con carácter general de las viviendas de protección pública. Sólo en el caso de las viviendas protegidas puede hablarse propiamente de que el deber de ocupación forma parte de la “función social de la vivienda”. Porque es evidente que la utilidad social de este tipo de viviendas consiste en servir de domicilio habitual. Así, la tenencia injustificada de una vivienda de protección pública en estado de desocupación puede calificarse como un incumplimiento de su función social dando lugar a medidas coercitivas, sancionatorias e incluso expropiatorias con carácter permanente.

4. No obstante, la función social de la propiedad de bienes inmuebles (suelo y vivienda) puede venir determinada también por el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística por parte de las Administraciones Públicas.  En este caso, la imposición de deberes o la limitación de facultades del derecho de propiedad obeceden al interés general que supone la ordenación urbanística o territorial ante la que debe ceder el derecho de propiedad. En estos supuestos, es la localización del bien inmueble el factor determinante para determinar el alcance de las limitaciones y deberes al derecho de propiedad.

5. El deber de dar ocupación y uso efectivo a las viviendas por razón de su localización puede venir de la mano de dos principios; 1) el deber de conservación de las viviendas asociado al principio de la consecución de un medio urbano más sostenible y 2) el deber de consentir la ocupación legal de la vivienda asociado al superior interés general de facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a colectivos con especial dificultad (principio de cohesión social)

6. En lo referido al deber de ocupación de las viviendas asociado al deber de conservación, hemos reflexionado sobre cómo el interés general de fomentar un medio urbano más sostenible y competitivo puede quedar condicionado dependiendo de si las viviendas objeto de la actuación de rehabilitación o regeneración están o no ocupadas. Por lo tanto, sí se puede colegir una afectación al interés general que puede (incluso debe) ser corregida por las Administraciones Públicas.

7. En lo que hace referencia al deber de los propietarios del soportar la ocupación (temporal) de sus viviendas por localizarse en zonas con un mercado inmobiliario alterado (especulación) y donde residen personas con acreditada necesidad de acceso, es también evidente la afectación al interés general que también puede (incluso debe) ser corregida por las Administraciones Públicas.

8. Se concluye que, salvo para las viviendas protegidas, el deber de ocupación de la vivienda asociado al interés general de ordenación urbanística o territorial (política de rehabilitación y política de vivienda) debe ser explicitado legalmente de forma muy concreta huyendo de declaraciones grandilocuentes o ampulosas de las que, en ocasiones, adolecen nuestras leyes.

Os dejo el enlace a mis reflexiones. Espero que sirvan de reflexión y contraste.

Deber de ocupación viviendas y función social