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La figura urbanística de los usos transitorios

Introducción

La crisis económica, que ha impactado con notable fuerza en el mercado inmobiliario, nos ha dejado algunas enseñanzas sobre las que merece la pena detenerse para aprender de cara al futuro. Ciertamente la crisis inmobiliaria ha generado importantes vacíos urbanos en nuestras ciudades al haber provocado la desaparición de las actividades urbanas que se desarrollaban sobre los inmuebles y al mismo tiempo no ser posible su sustitución por su inviabilidad económica.

La existencia de estos vacíos urbanos provoca la necesidad de reflexión sobre estrategias de regeneración urbana que fomenten el aprovechamiento de estos espacios ahora abandonados, todo ello en el marco del principio urbanístico tan de moda como la “resiliencia urbana” entendida como la capacidad que tiene la ciudad y su ciudadanía para resurgir o para responder a los efectos negativos generados por una crisis.

En esta entrada reflexionaré, de forma bastante más breve de lo que merece, sobre una figura urbanística que, no siendo desconocida, hasta ahora ha venido teniendo mal encaje en nuestro ordenamiento jurídico. Me refiero a los usos transitorios y que no hay que confundir, en mi opinión, con los usos provisionales.

La aproximación al concepto de los usos transitorios

El uso o actividad transitoria es aquella que se genera  sobre los llamados vacíos urbanos, los espacios o tramas urbanas abandonadas de nuestras ciudades con el objeto de aprovechar esta falta de uso para el desarrollo en los mismos de una actividad de interés general.  Normalmente (no siempre) estos usos se generan de forma espontánea liderada por los movimientos asociativos y ciudadanos en régimen de autogestión buscando articular una suerte de contestación pública alternativa a las externalidades negativas del sistema económico.

En la medida que los usos transitorios se articulan de forma completamente ajena a la calificación urbanística y al régimen de propiedad del inmueble, podríamos decir que se desarrollan de forma “ajurídica” (otros dirían que directamente se desarrollan de forma  “ilegal”). Con objeto de superar este difícil encaje jurídico se ha intentado asimilar estos usos transitorios con el régimen propio de los usos provisionales, lo que no siempre es posible. Son tres las características que, en mi opinión, pueden separar ambas figuras;

1º Los usos provisionales suelen tener por objeto una actividad que supone un aprovechamiento privativo del inmueble y los usos transitorios carecen de dicha vocación.

2º Los usos provisionales no se implantan de forma ajena a la propiedad del inmueble y los usos transitorios sí.

3º Los usos provisionales deben definir el término temporal de dicha provisionalidad mientras que los usos transitorios tienen vocación de permanencia aunque se implanten de forma transitoria.

No obstante su difícil encaje en el sistema jurídico-urbanístico tradicional, la necesidad de su acogida ha sido puesta de manifiesto en distintos documentos de reflexión territorial. Nos centraremos en el apartado siguiente en lo dispuesto por el Avance del Documento de Revisión de las Directrices de Ordenación Territorial (DOT) que ha sido presentado hace unos meses por el Gobierno Vasco.

Los usos transitorios en el Avance la Revisión de las DOT

El Documento (página 170) reflexiona en los siguientes términos;

” En la actualidad también, existen multitud de espacios urbanos vacíos u obsoletos, que pueden entenderse como un resultado de infinidad de dinámicas que suceden en las ciudades y el territorio, derivadas de diversos cambios económicos y sociales acaecidos en las últimas décadas: desde las transformaciones económicas que generan vacantes y obsolescencias en edificios y suelos utilizados para la producción industrial y/o infraestructuras, hasta cambios en las preferencias de uso de la ciudadanía y/o agentes de otro tipo que provocan vacíos urbanos en el centro de la ciudad. Junto con los vacíos, encontramos multitud de tramas urbanas atrapadas en impasses temporales, construcciones vacías sin terminar, espacios urbanizados sin ejecutar, grandes extensiones infra-utilizadas a la espera de ser desarrolladas, etcétera.

De forma paralela a estos cambios, han aparecido nuevas demandas y necesidades respecto del suelo, reflejadas en iniciativas donde individuos, colectivos y/o actividades empresariales de carácter creativo y social, ponen en práctica modelos de intervención urbana de carácter espontáneo, popular y/o temporal -como un modelo complementario a la planificación, ejecución y gestión urbanística al uso-.

Estas fórmulas de producción y gestión del “durante” o el “mientras tanto”, se presentan como una oportunidad para activar espacios con intervenciones mínimas, y más allá de ser útiles como una estrategia de regeneración del territorio en épocas de crisis, son una parte muy importante de la vida y economía urbana, y tienen cualidades propias de gran valor: Los usos transitorios permiten desarrollar y testar modelos, actividades y estrategias que en marcos de actuación que para el largo plazo no serían posibles.

En este contexto es necesario vislumbrar la posibilidad de inserción o asunción de este tipo situaciones, usos y praxis dentro de la definición y planificación del territorio, así como en su gestión. De esta manera, se busca fomentar el aprovechamiento del territorio y la creación de un territorio inteligente, capaz de dar respuesta a sus necesidades de regeneración desde la propia iniciativa de los agentes que lo habitan.”

Posteriormente (página 172) se identifica como una directriz territorial específica;

” 5. Promover los usos transitorios como estrategia de regeneración del entorno urbano, poniendo el foco en la reutilización y uso colectivo de los espacios en transición a través de modelos colaborativos entre la ciudadanía y la administración.”

Así, la apelación a los usos transitorios responde a una estrategia espontánea y no formal de regeneración del territorio, que constituye una forma de gestión inteligente del mismo porque viene a satisfacer ciertas carencias del territorio de la mano de sus propios habitantes. Además estos usos transitorios disponen de un gran valor en sí mismos por formar parte importante de la vida y la economía urbana (algunos autores dirían que forman parte del llamado “bien común”) y comportan la posibilidad de testar una forma distinta de aprovechar y gestionar el territorio en el corto plazo.

Considerando el carácter espontáneo de la implantación de estos usos transitorios y el modelo de autogestión por el que se desarrollan, esta directriz territorial sólo la podemos interpretar en el sentido de procurar desde las Administraciones Públicas la valorización de estos usos transitorios y la encomienda de su reconocimiento y protección dotando a los mismos de un encaje jurídico adecuado en los instrumentos de ordenación tanto territorial como urbanística. Encomienda que, por cierto, no se acompaña de una propuesta de herramientas para tal menester, como hubiere sido deseable.

La necesidad de acogimiento jurídico de la figura de los usos transitorios

A partir de la exitosa experiencia en la ciudad de Zaragoza de programas públicos para la valorización de los solares vacantes enclavados en zonas de regeneración urbana (“Esto no es un solar”), la legislación urbanística aragonesa viene a incorporar la obligación de la propiedad de consentir este tipo de usos transitorios como una parte integrante de la función social de los solares que permanezcan vacantes de edificación. Así, el artículo 254 párrafo cuarto de la Ley de Urbanismo de Aragón dispone lo siguiente;

“4. El deber de conservación de terrenos y solares podrá traducirse en el acondicionamiento de los mismos para un uso público del suelo, que tendrá carácter provisional y no supondrá dispensa del deber de edificar conforme al planeamiento (…)”

De forma similar nada impediría al planeamiento territorial o urbanístico reconocer una clase de uso específico con este carácter transitorio que pudiera ser implantado o desarrollado en aquellos inmuebles mientras permanezcan vacantes los deberes de transformación o de destino al uso urbanístico previsto por el planeamiento por parte de sus propietarios. Nótese el importante matiz que las licencias (también por tanto las de usos transitorios) se otorgan “a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros”, lo que evita a las administraciones locales la consideración de todas aquellas cuestiones de carácter jurídico-civil, que se habrán de dilucidar en otros foros.

 

 

Casco Viejo de Bilbao. Una reflexión pertinente

Hace ya algunos meses en este blog nos hicimos eco de la problemática sobre la libre implantación de usos en la ciudad y de las consecuencias que dicha implantación, por efecto de su acumulación y concentración, puede acarrear a los tejidos urbanos y a sus residentes. En concreto, nos referíamos a la problemática que se estaba viviendo entre comerciantes, hosteleros y vecinos en el Casco Viejo de Bilbao. Entonces ya avánzabamos que los instrumentos de ordenación urbanística pueden ser un medio adecuado para regular este fenómeno sin alterar por ello la libertad de establecimiento, tal como había dictaminado el TSJ Cataluña sobre los Planes Especiales de Usos. Os dejo el enlace a esta entrada.

En el pasado mes de Septiembre de 2015, el Ayuntamiento de Bilbao acordó la suspensión de licencias de hostelería en todo el Área del Casco Viejo para poder reflexionar sobre la evolución de la presencia de las distintas actividades económicas en la zona, para fijar los parámetros que garanticen la preservación histórica de ciertos ejes comerciales en la zona y poder diagnosticar la saturación de actividades (sobre todo de hostelería) por tramos de calles con posible perjuicio de una calidad acústica razonable; calidad que ahora ya no se predicaría sólo de la generada en el interior de los locales sino de la que se manifiesta en el exterior de la calle (que es igual o incluso más molesta que la anterior) derivada de la concentración por proximidad de dichas actividades.

En este mismo mes de Enero, el Ayuntamiento de Bilbao ha presentado una modificación del Plan Especial de Rehabilitación y Regeneración del Casco Viejo en la que, por primera vez, no sólo se ordenan las normas de la edificación sino, ahora también, los usos que son de posible implantación mediante la regulación de un sistema de subzonificación. Os dejo enlace la noticia hecha pública por el Ayuntamiento, que os extracto a continuación;

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“El Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao junto a Surbisa ha realizado en los últimos meses un estudio pormenorizado de la implantación de actividades en el conjunto del Casco Viejo –con especial atención al núcleo central del mismo– delimitando diversas zonas de intervención en función de sus características y del modelo de actividad predominante en cada una de ellas.

El establecimiento de las zonas se ha realizado en función de sus características, dejando de manifiesto en qué calles se produce concentración de actividades hosteleras, que podrían afectar negativamente al modelo comercial del Casco Viejo, y aquellas en que por contra la actividad comercial todavía prevalece sobre el resto, poniendo en evidencia el carácter eminentemente comercial de los ejes Askoa-Artekale, Correo-Tendería y Bidebarrieta-Carnicería Vieja.

De esta forma, y tomando dicho análisis como base, se han concretado las densidades máximas en función de los ratios de número de establecimientos totales por cada 100 m. de calle y del % estimado adecuado para cada una de ellas y se han analizado los siguientes tipos de usos:

  • Alimentación con atención personalizada o en autoservicio (supermercados y bazares en general)
  • Hostelería
  • Moda
  • Centros de estética y salud
  • Juego y recreativas
  • Bancos y agencias de seguros

En consecuencia, la nueva normativa urbanística establecerá la exigencia de respetar distancias para la implantación de los siguientes tipos de establecimientos: hostelería, (…)entidades de crédito y agencias de seguros, actividades de juego y recreativas y alimentación en régimen de autoservicio.

La exigencia de distancia entre estos usos variará en base a la densidad del número de este tipo de negocios ubicados en cada zona, pudiendo ser de 25 o de 40 metros, en el caso de la hostelería (…).

Además, como resultado de la aplicación de los nuevos criterios de densidad se han identificado las calles que, por albergar una alta densidad, han agotado su capacidad de acogida y, en consecuencia, no podrán admitir la apertura de nuevos locales de hostelería (…).

La nueva regulación permitirá el traslado de actividades de hostelería de todas estas calles –renunciando a la licencia – a otras zonas del Casco Viejo, aun cuando incumplan las exigencias de distancia vigentes en estas últimas, para favorecer un mayor equilibrio de usos.

Asimismo, el estudio establece cuatro espacios singulares que, por sus especiales características, permitirían una mayor densidad de locales de hostelería (…)

Estos criterios de densidad máxima y exigencia de distancia se extienden a los otros usos antes señalados (alimentación supermercados y bazares, juego, agencias bancarias y compañías de seguros) de tal forma que la nueva regulación señala aquellas zonas o ámbitos en los que se su capacidad de acogida se encuentra asimismo agotada.

La modificación de la normativa (…) se ha realizado en base a criterios de sostenibilidad medioambiental y rehabilitación urbana y está previsto que su aprobación definitiva, por parte del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Bilbao tenga lugar a mediados de año.”

En resumen, el Ayuntamiento apuesta por la ordenación zonal sobre la base de establecer criterios específicos de densidad máxima y de distancias mínimas entre usos, todo ello según el tipo de actividad que se va a desarrollar, con el objeto de evitar  concentraciones indeseadas de usos que pudieran suponer un desequilibrio para la pacífica convivencia y llevar al traste el atractivo de la zona, repercutiendo de forma negativa en la estrategia de rehabilitación y regeneración urbana.

Se debe resaltar que, hasta la fecha, el Ayuntamiento de Bilbao con carácter general había optado por la vía de la reglamentación de los usos y actividades mediante la remisión expresa de su normativa urbanística al instrumento reglamentador complementario de la Ordenanza Municipal; normativa que era de aplicación general a toda la ciudad y que establecía su régimen jurídico según el tipo de actividad a desarrollar (hostelería tal o cual categoría, etc.). En ese sentido, la reglamentación de los usos prescindía de la necesidad de establecer unos criterios específicos por zonas en función de las características y de los objetivos de ordenación de cada una de estas zonas.

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Ya resaltábamos en nuestra entrada anterior que el artículo 59.2.c de la LSU en su ordinal segundo permitía complementar la ordenación estructural del PGOU referido a recintos y conjuntos históricos y que la restricción en la implantación de usos tiene perfecto encaje en la estrategia de conservación y mejora del medio urbano previsto en su ordinal quinto. En el mismo sentido el Reglamento de Planeamiento de  1978 (de aplicación supletoria) desarrolla en su artículo 27.3 la posibilidad de adoptar medidas de protección y defensa de estos tejidos urbanos; protección y defensa que pueden consistir en el establecimiento de unas prohibiciones a determinadas actividades por el impacto negativo en elementos medioambientales (por ejemplo, perjuicio de la calidad acústica) o la posible lesión de sus valores histórico-culturales. Circunstancias que son así mismo reconocidas por la propia Directiva Europea 123/2006/CEE  (y la legislación para su transposición) sobre la libertad de establecimiento, como tiene ya declarado la jurisprudencia, siempre dentro de unos límites; que dichas limitaciones o prohibiciones se establezcan con proporcionalidad y de forma justificada.

Sea como fuere, la atención que ahora presta la normativa urbanística al hecho diferencial de determinadas zonas de la ciudad, anudando a ello regímenes diferenciados no sólo en la edificación sino también en los usos y actividades a desarrollar en los mismos, abre una nueva perspectiva muy oportuna a las puertas del proceso de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, cuyo uno de sus objetivos parece será prestar atención de forma específica a la realidad urbanística de los barrios.

Procedencia del derecho de realojamiento en las actuaciones urbanísticas

Recientemente se ha aprobado el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSR), Real Decreto Legislativo 7/2015, texto en el que se refunde, a su vez, lo previamente refundido (nótese la ironía) en el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) de 2008.

Puede resultar extraño que a través de este Real Decreto se opte por incorporar, refundiendo, los contenidos de la estatal Ley 8/2013, de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana (Ley 3R) cuando esta misma ley ya se encargó de realizar las adaptaciones precisas en el TRLS de 2008, dejando así su articulado a modo de “ley sectorial”. La única explicación que se me ocurre para proceder al cambio de estrategia legislativa en tan poco tiempo es que, como algunos ya hemos puesto de manifiesto, la interpretación e integración de las normas sectoriales de rehabilitación y regeneración en la legislación básica del suelo no era sencilla en algunos temas y podía dar lugar a serias disfuncionalidades. A modo de ejemplo, yo mismo comenté sobre el particular en este post que os enlazo por si fuera de interés.

En esta entrada quiero centrarme en la interpretación que ahora se puede colegir de la integración del artículo dedicado al derecho de realojo y retorno de la anterior Ley 3R en el actual TRLSR 2015 para lo que resulta necesario hacer unas precisiones previas.

El marco de la cuestión

Una de las principales dudas sobre la regulación del derecho de realojo era conocer hasta qué punto el artículo 14 de la Ley 3R, donde se recogía este derecho en las actuaciones en el medio urbano a modo de legislación básica podía condicionar el contenido del artículo 16.1.e) TRLS que parecería reconocer, como garantía mínima, el derecho de realojo en las actuaciones de transformación por urbanización o reurbanización; extremo que, según el TC, sí le estaría permitido al Estado como legislación básica “de garantía mínima” y sin menoscabar por ello la competencia autonómica en materia de Urbanismo. Puede leerse este reciente post de JA Ruiz Sanz-Aja que explica la polémica en relación a un supuesto en Cantabria.

La Ley 3R optó por regular de forma expresa este extremo del derecho al realojamiento. Lo hizo mediante la incorporación de un artículo 14 que, en su párrafo primero incluía dos supuestos en los que el realojo es preceptivo, de la siguiente forma;

“1. En la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, deberán garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento en los términos establecidos por este artículo y por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

a) la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de la expropiación, cuando se actúe por expropiación. A tales efectos, deberán poner a disposición de aquéllos, viviendas en las condiciones de venta o alquiler vigentes para las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora. La entrega de la vivienda de reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio, salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo caso no tendrá derecho de realojo.

b) el promotor de la actuación, cuando se actúe mediante ámbitos de gestión conjunta, mediante procedimientos no expropiatorios. En estos casos, el promotor deberá garantizar el realojamiento, en las condiciones que establezca la legislación aplicable

Pero esta misma ley derogó la Disposición Adicional Undécima del Texto Refundido de la Ley de Suelo que regulaba el contenido de este derecho de realojamiento en los casos de expropiación; precepto salvado de inconstitucionalidad por la STC 61/1997. Y con ello se provocaba reconducir la regulación del derecho de realojo pero sólo a los supuestos de actuaciones en el medio urbano y ello con independencia de que los mismos se llevaran a cabo o no por expropiación; pero debe hacerse notar que el supuesto de las actuaciones urbanísticas que puedan implicar el desalojo de los ocupantes legales de viviendas no siempre son subsumibles en “actuaciones urbanísticas en el medio urbano” (piénsese por ejemplo en actuaciones urbanísticas de desalojo por implantación de instraestructuras, actuaciones en el suelo urbanizable o en supuestos de reconversión de áreas industriales con viviendas intercaladas en su trama).

Derribo vivienda infraestructura

Por ello surgió de inmediato la duda de la interpretación que habría de darse al artículo 16.1.e) del TRLS . Esta letra decía lo siguiente;

“1. Las actuaciones urbanísticas (…) comportan los siguientes deberes legales: (…)

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados en el área de actuación y que constituyan su residencia habitual, asi como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente”

Así cabían dos interpretaciones y que en cierta forma eran contrapuestas. La primera leía el artículo 16.1.e) TRLS como una “garantía mínima” de los afectados de desalojo, en línea con lo que ya habilitaba a hacer al Estado la STC 61/1997. De modo que en toda actuación urbanística, sin excepción, existía el deber de realojamiento (aunque ninguna ley dijera cómo se hacía ni prefigurara su contenido).

La segunda forma de interpretar este precepto, avalada por diversa jurisprudencia, se inclinaba por la interpretación más rigorista. De modo que sólo cuando una ley (estatal o autonómica) reconoce expresamente este derecho de realojo, el mismo surge como un deber para las actuaciones urbanísticas. Esta forma de leer el artículo pone el énfasis en el final del precepto “en los términos establecidos en la legislación vigente”. Así el derecho de realojo, tras la Ley 3R, sólo existiría en los siguientes supuestos;

  • Actuaciones en el medio urbano en las condiciones y términos del artículo 14 Ley 3R
  • En el resto de actuaciones urbanísticas si la legislación urbanística así lo recoge de forma expresa y en las condiciones establecidas en los mismos. Ni siquiera existiría el dereho de realojamiento para las actuaciones expropiatorias al haberse derogado la Disposición Adicional 11 del TRLS.

Las modificaciones introducidas por el TRLSR 2015

El TRLS 2015 ha optado por integrar ambos preceptos, tal como corresponde a un Texto Refundido. Pero cabe la duda de, si al hacerlo, ha cambiado el sentido de interpretación que ahora habría que darle al antiguo artículo 16.1.e) TRLS, ahora artículo 18.1.e) TRLSR. Veámoslo.

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente (que regula los derechos de realojo y de retorno en actuaciones sobre el medio urbano)

La interpretación del inciso final señalado en negrita se nos antoja relevante porque viene a adjetivar la expresión “en los términos establecidos en la legislación vigente”.  Dicho de otra forma, la expresión entrecomillada no refiere a la existencia o no de la garantía del realojo – que de esta forma existiría siempre – sino al contenido, a los términos en concreto en los que debe garantizarse el mismo; condiciones que en las actuaciones en el medio urbano comprenden en todo caso lo regulado en el artículo siguiente (artículo 19 TRLSR). Así, quedaría avalada la interpretación menos rigorista del precepto a la que hacíamos referencia antes.

Concluyendo, el nuevo artículo 18.1.e) TRLSR incorporaría una garantía mínima de realojo en todas las actuaciones urbanísticas que impliquen la pérdida de la vivienda habitual de los afectados; la no existencia de una ley reguladora del contenido de este derecho (como ocurre en algunas leyes urbanísticas) no obstaría a la efectiva existencia de ese deber por parte de los promotores en aplicación de sus deberes básicos y en aplicación de una garantía mínima para los afectados, para la que el Estado es competente.

Propiedad temporal y compartida de la vivienda

Ya hace unos meses se está tramitando en el Parlamento de Cataluña un proyecto de ley de modificación de su legislación civil para introducir dos nuevos institutos jurídicos de tenencia de vivienda como alternativas al dualismo imperante de la propiedad plena y el alquiler. Nos referimos a las figuras de la propiedad temporal y la propiedad compartida. Sirvan estas pocas líneas de este humilde blogero para hacer un homenaje y extender mi más sincera felicitación a Sergio Nasarre y a su equipo de la Universitat Rovira i Virgili por atreverse a innovar jurídicamente para facilitar la efectividad del derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía; derecho del que todo el mundo habla y casi nadie practica.

La propiedad compartida de la vivienda consiste en que una persona va adquiriendo de forma progresiva la plena propiedad  de la vivienda por partes. Así, el propietario deberá pagar un alquiler por la parte de la vivienda que le reste por adquirir; y todo ello en el marco de un programa de adquisición progresiva de la vivienda previamente pactado con el promotor o el antiguo pleno propietario de la vivienda. La propuesta que se avanza en la Exposición de Motivos del proyecto de ley es que el nuevo propietario pague un 25% de la vivienda (5% de su dinero y el otro 20% con financiación hipotecaria al uso evitando el sobreendeudamiento) de forma que el 75% de la propiedad restante se vaya adquiriendo de forma progresiva (a razón de un mínimo del 10% por cuota) al otro propietario. Por otra parte, el instituto jurídico de la propiedad compartida, tal como ya avanza la propia Exposición de Motivos, puede brindar una alternativa jurídica más amable a los procesos de ejecución hipotecaria evitando los lanzamientos y desahucios mediante la conversión de la parte impagada del crédito hipotecario en una propiedad compartida. Es de suponer que nuestras entidades financieras no quieran saber nada de esta figura jurídica (siempre han manifestado que actúan como financiadores y huyen de la propiedades inmobiliarias como de la peste) pero en otros supuestos puede constituir una buena alternativa para evitar indeseables lanzamientos de personas en ejecuciones hipotecarias (por ejemplo, cuando el promotor de la vivienda nueva o una rehabilitada es una entidad pública o una entidad privada sin ánimo de lucro).

En cualquier caso, la institución de la propiedad compartida viene a sumar una nueva figura a las ya tradicionales del alquiler (con o sin opción de compra) y la plena propiedad y a la no tan común figura del derecho de superficie para facilitar el acceso a la vivienda a las personas que buscan su primer acceso.

La propiedad temporal consiste, como su nombre indica, en convertir a una persona en plena propietaria de una vivienda (con plenitud de efectos) pero sólo durante un tiempo, que está previamente determinado en el contrato (entre los 6 y 99 años). Para ello esta persona habrá de abonar sólo una parte de su precio total.

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A los que nos gusta el derecho administrativo, como servidor, ya hemos dejado volar la imaginación de la mano de esta última”institución jurídica” (permítaseme la licencia) de reciente incorporación. Aunque la articulación de estas dos figuras que se proponen en el proyecto de ley es por vía contractual (por tanto debe estar acordado entre las dos partes) a mí no se me deja de ocurrir su posible aplicación a otros ámbitos del derecho. Aceptaré que alguien tache mis devaneos mentales como ocurrencias, porque sencillamente lo son. Pero las traigo aquí, sólo como hipótesis, y a efectos de suscitar el debate.

Por ejemplo, a mí se me antoja la institución de la propiedad temporal como una fórmula jurídica que ayudaría a la hora de resolver el problema de la financiación por el que se impide, en la práctica, la puesta en marcha de la ejecución sustitutoria por parte de las Administraciones Públicas. Pensemos por ejemplo en una orden de ejecución incumplida por propietarios de viviendas en la rehabilitación de un edificio, mayormente desocupado o con muchos inquilinos. Hasta ahora, las alternativas de reacción para la Administración con objeto de hacer cumplir la función social de la propiedad eran 1) expropiación de las viviendas (lo que requiere un desembolso importante), 2) provocar su venta forzosa a un tercero (con muy pocas probabilidades de éxito) ó 3) imposición de multas coercitivas y ejecución subsidiaria de la obra de rehabilitación ordenada con cargo a los propietarios incumplidores (lo que conllevaría la anotación de la inversión como una carga real de los inmuebles y, por consiguiente, una inmovilización de dinero público a la espera del futuro embargo del bien).

No obstante, esta figura de la propiedad temporal de la vivienda podría resolver esta inmovilización de dinero público en estas actuaciones de ejecución subsidiaria. Se trataría de convertir este crédito en forma de carga real que pesa sobre las viviendas directamente y por vía legal en una propiedad temporal de la vivienda rehabilitada. El término temporal se calcularía proporcionalmente aplicando el importe de la rehabilitación (y las multas)  al valor de expropiación de la vivienda (excluyendo para su cálculo el incremento de valor que supone la mejora de la rehabilitación) y considerando que el plazo máximo temporal de una vivienda recién rehabilitada puede ser de, por ejemplo, 75 años. Las discrepancias con el propietario en torno al valor de expropiación de la vivienda se resuelven ajustando en su caso el término temporal de la propiedad; no existiendo así riesgo económico para la Administración.

Por ejemplo: Coste de ejecución subsidiaria; 15.000 €. Multas coercitivas impagadas 5.000 €. Valor del inmueble (sin rehabilitar); 100.000 €. Importe % de la carga sobre el valor del inmueble; 20% (20.000/100.000). Plazo temporal de la propiedad; 20% de los 75 años (15 años). En caso de que el valor del inmueble se corrija quedando fijado por los tribunales en 125.000 €, el plazo temporal de la propiedad se ajusta a 9 años (12% de los 75 años)

Edificio antiguo viviendas

De esta forma, la Administración Pública podría disponer de forma inmediata (aunque de forma sólo temporal) de la plena propiedad de las viviendas resarciéndose de todos los costes y gastos incurridos (cobrando al mismo tiempo las multas impuestas) mediante el posterior arrendamiento de estos inmuebles temporalmente adquiridos en favor de los antiguos arrendatarios (derecho de retorno) o bien poniendo las viviendas rehabilitadas desocupadas a disposición de otras terceras personas necesitadas del acceso a la vivienda (por compra o alquiler) a un precio accesible. Finalmente, reseñar que el régimen jurídico de los Patrimonios Municipales de Suelo encaja perfectamente en esta propuesta porque sus recursos (entre ellos las multas coercitivas) se asegurarían ser finalmente destinados a la facilitación del acceso a la vivienda (destino preferente de los PMS).

Alguien podría pensar que lo que expongo aquí no es sino una expropiación encubierta de la propiedad del propietario incumplidor (algo que, por cierto, no es ilegal ni me parece inmoral ni desproporcionado). En aras a asegurar la proporcionalidad debo seguidamente aclarar que, como límite a la propuesta que hago, personalmente no soy partidario de extender la aplicación de esta técnica de conversión ex-lege de los créditos reales que pesan sobre las viviendas en propiedades temporales 1) sin haber acreditado un previo incumplimiento de la función social de la propiedad del edificio o de la vivienda (dejando aquí abierta la consideración que nos debe merecer la desocupación permanente de la vivienda como un posible incumplimiento o no pero que, en todo caso, debería recogerse legalmente) y, además, 2) que el beneficiario de esta medida de conversión obligatoria sea la Administración Pública competente para la protección del interés público de que se trate (directamente o por concesión a través de tercero – agente rehabillitador -)

En cualquier caso, sean ambas innovaciones jurídicas muy bienvenidas al mundo del derecho (aunque sólo tengan aplicación en Catalunya) reiterando nuestras felicitaciones al equipo proponente. Para quien pueda estar interesado, dejo el enlace al proyecto de ley (en catalán)

Proyecto ley CAT_Propiedad temporal y compartida

Actuaciones de dotación. A vueltas con la plusvalía urbanística

La plusvalía urbanística

Sabido es que el párrafo segundo del artículo 47 CE obliga a la comunidad a participar de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Este mandato ha sido vinculado siempre de forma sistemática al derecho de los Ayuntamientos a que los propietarios de suelo les cedan un porcentaje de la edificabilidad reconocida en los planes urbanísticos.

No obstante, la renovada atención a la reordenación del suelo ya urbanizado de nuestras ciudades y pueblos ha supuesto la necesidad de replantear algunas cuestiones y debates que se creían ya superados. En este blog ya nos hemos referido antes a algunos de ellos (la infravivienda, la reconsideración de la viabilidad económica, la transformación del deber de conservación en deber de mejora, el realojo, etc.)

Ciertamente el tratamiento jurídico de la plusvalía urbanística debe también ser objeto de atención. Coincido con aquellos autores que ponen encima de la mesa la cuestión de que, en un contexto de mejora de nuestros pueblos y ciudades, esta plusvalía no sólo se genera en las actuaciones de transformación urbanística sino indirectamente también mediante la revalorización de los inmuebles próximos a dichas actuaciones públicas de mejora y regeneración urbana. Lo que a su vez nos aboca a la necesidad de replantearnos el debate de la fiscalidad inmueble. No obstante, a pesar de su gran interés, no va por ahí este post.

La plusvalía urbanística y las actuaciones de dotación

Me voy a referir en concreto a la cesión de edificabilidad asociada al régimen jurídico de las actuaciones de dotación, que se definen como las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o la renovación de la urbanización de este (artículo 14.1.b del Texto Refundido de la Ley de Suelo, TRLS)

Seguidamente, el artículo 16.2.a) TRLS dispone por su parte el deber de entrega a la Administración, libre de cargas de urbanización, el porcentaje de edificabilidad que disponga la legislación urbanística (en Euskadi, está fijado en el 15%) del “incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación”. El destino de la cesión, en la Ley 8/2013, de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana (3R), debe ser el propio de patrimonio público de suelo con aplicación preferente a actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana.

La pregunta se impone inmediatamente. La palabra “incremento” es necesariamente relativa porque supone la necesidad de definir al mismo tiempo respecto a qué hay que medir la nueva edificabilidad otorgada por el plan para saber si hay o no tal incremento. Como la ley estatal no decía nada y remitía su desarrollo a la legislación urbanística de las CCAA (Disposición Transitoria Segunda de la ley, hoy ya derogada), habrá que estar a ella.

En la legislación vasca (pido disculpas por referirme sólo a la legislación urbanística que más conozco) la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU), que es anterior incluso a la aparición de las actuaciones de dotación en la legislación estatal en el año 2007, remite en su artículo 137 (actuaciones de dotación) a la definición del suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística que aparece en el artículo 11.2 LSU y que fija dicho incremento respecto a la “previamente existente”

Edificabilidad 5

Nuevamente surge la pregunta; ¿Cuál es la “previamente existente”? ¿La previamente existente en la ordenación urbanística anterior o la previamente existente materializada por su propietario?

Como apoyatura para resolver el vacío legal puede ser posible acudir, en mi opinión, a la cuantificación del deber de cesión que se establece en el segundo párrafo del artículo 27 LSU que establecía que el 15% debía calcularse respecto a la edificabilidad otorgada por la ordenación urbanística anterior salvo si hubiesen vencido los plazos de ejecución de la misma en cuyo caso habría de estarse a la edificabilidad materializada.

No obstante, hoy día la duda está resuelta acudiendo a la definición que hace el Decreto 123/2012 que desarrolla parcialmente las disposiciones legales, que se aparta del criterio anterior y define las actuaciones de dotación en su artículo 2 como las que se producen en parcela o en un solar urbano al que un nuevo planeamiento dota de un incremento de edificabilidad ponderada (por incremento de volumen y/o por cambio de uso a otro más lucrativo) siempre respecto a la edificación previamente materializada. Entendiendo por la edificabilidad materializada la previamente construida legalmente. Sin matices.

En su consecuencia, toda aquella sustitución de edificación posibilitada por un cambio de planeamiento y que suponga aumentar su volumen y/o cambiar su uso urbanístico a uno más lucrativo estaría obligado a entregar al Ayuntamiento el suelo correspondiente al 15% de ese incremento (calculado en función de lo dispuesto en el artículo 27.2 LSU) y el suelo correspondiente a las nuevas dotaciones (ver la Transitoria Primera de la Ley 11/2008 que establece esta obligación respecto a la plusvalías urbanísticas)

El problema del aprovechamiento tipo

Esto parecería haber finiquitado definitivamente el debate pero no es así. Y es que hay Ayuntamientos que en su normativa de PGOU, por ser deudora de la legislación estatal de 1992, tienen todavía definidos (vigentes con carácter transitorio) “aprovechamientos tipo” y “áreas de reparto”, entendiendo por aprovechamiento tipo el derecho de edificabilidad que le correspondería a cualquier propietario de suelo en esa misma área de reparto (aprovechamiento susceptible de apropiación). Aparecería así un “tercer” parámetro ya que el aprovechamiento tipo no tiene por qué coincidir con la edificabilidad asignada por el plan a la parcela (para lo que se instrumentan los ajustes de aprovechamiento) ni con la materializada por la edificación.

La duda que surge es cómo juega este “tercer” parámetro de cara la actuaciones de dotación; esto es, la pregunta consiste en saber si puede entenderse que existe un incremento de edificabilidad ponderada (la premisa de las actuaciones de dotación) en una nueva ordenación cuando el propietario sólo trata de alcanzar el aprovechamiento tipo de su parcela. O bien formulado en forma de pregunta, ¿existe el deber a la participación de la comunidad en las plusvalías cuando la ordenación del nuevo planeamiento tan sólo alcanza el aprovechamiento tipo de la parcela? De otra forma ¿la plusvalía urbanística que da derecho a participar a la administración pública se debe predicar del propietario de la parcela o de la ordenación misma de la parcela?

Edificabilidad 3

La pregunta no es baladí porque, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao aprobó en el mes de Diciembre unos criterios interpretativos por los que (parece) que se inclinaría a negar la existencia de tal actuación de dotación y, por lo tanto, del derecho a cobrar el 15% del incremento de la edificabilidad ponderada en este tipo de casos. Trasladamos el extracto de dichos criterios;

“1.- Participación de la comunidad en las plusvalías.

Será en cada momento la que señale la legislación vigente.

A la fecha de la aprobación de estos Criterios se entiende que corresponde al Ayuntamiento de Bilbao el 15% del incremento de la edificabilidad urbanística atribuida a la parcela.

Se concreta en el 15% del incremento del aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela (Aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentra x superficie computable del terreno), con respecto al aprovechamiento preexistente.”

De su lectura parece que el Ayuntamiento identifica “el aprovechamiento que el Plan atribuye a la parcela” con el aprovechamiento tipo. En consecuencia, tan sólo un cambio de planeamiento que otorgue un incremento de edificabilidad sobre el aprovechamiento tipo supondría un incremento de edificabilidad ponderada a los efectos de hacer valer el régimen de las actuaciones de dotación.

Pero, en primer lugar, no puede afirmarse que el aprovechamiento tipo se identifica, como parece decir el texto municipal, con el aprovechamiento fijado a cada parcela por la ordenación urbanística. El aprovechamiento tipo no coincide con el aprovechamiento que el plan otorga a cada parcela en concreto. De ahí la necesidad de definir ajustes de aprovechamiento. Como muestra, la propia normativa del PGOU dispone expresamente lo siguiente;

“Artículo 10.3.1.- Ajuste de aprovechamientos.

1. En el suelo urbano comprendido en Áreas de reparto, cuando no se actúa en suelos incluidos en unidades de ejecución, el ajuste entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación y los reales permitidos por el planeamiento, se producirá mediante transferencias de aprovechamiento en los términos regulados en este Capítulo.

2. A tal efecto, los titulares de parcelas incluidas en transferencias de aprovechamiento, deberán presentar los correspondientes Proyectos de Ejecución.

Artículo 10.3.2.- Plazo para la solicitud de licencia.

En las actuaciones asistemáticas, el Programa señala el plazo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Plan, para convertir la parcela en solar y para solicitar la licencia de edificación.”

En aplicación de este criterio interpretativo, por ejemplo, en aquellas operaciones de sustitución de las edificaciones que, mediando un cambio del planeamiento urbanístico, autoricen un uso urbanístico más lucrativo no generarían el derecho al 15% municipal de dicho incremento si, aunque hubiera plusvalía respecto a la edificación materializada previamente, no se le genera ningún beneficio al promotor (porque el mismo materializa el aprovechamiento tipo).

Pero ¿se ajusta esta interpretación al criterio legal y reglamentario vigentes en Euskadi?

La LSU exige la aplicación de la participación de la comunidad (la cesión del 15%) a todas las actuaciones de dotación (Disposición Transitoria Primera de la Ley 11/2008). Y si la actuación de dotación se define por una mayor edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad materializada, debemos concluir que la interpretación municipal no se ajusta a derecho. En concreto,

  • Desde la óptica de la legislación de suelo. Para la legislación de suelo lo relevante en la definición de las actuaciones de dotación es la necesidad de reajuste proporcional de las dotaciones al incremento de densidad o al cambio de uso en la realidad. Por lo tanto, la autorización de un cambio de uso urbanístico más lucrativo respecto al edificio construido en la parcela, ya supondría la existencia de una actuación de dotación, según el artículo 14 TRLS y, en su consecuencia, surgiría la obligación de ceder el suelo correspondiente al 15% del incremento de edificabilidad ponderada según el artículo 16 TRLS.
  • Desde la óptica de la normativa urbanística legal y reglamentaria. Ya hemos visto que las actuaciones de dotación se definen como el incremento de edificabilidad ponderada respecto a la edificabilidad preexistente, entendida como la construida legalmente en solar o parcela. En su consecuencia bastaría la simple comprobación de que el nuevo planeamiento repercute en dicho incremento de edificabilidad para aplicar el régimen legal de las actuaciones de dotación.

Respecto a la determinación del “cuánto” de esta obligación, el artículo 27.2 LSU impone, en términos similares, el deber de cesión del suelo correspondiente al 15% del incremento respecto a la ordenación urbanística anterior o, en el caso de que hubieren vencido los plazos de su ejecución, a la materializada en la parcela. A este respecto conviene no perder de vista que el propio PGOU señala expresamente un plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor del PGOU (1995) para solicitar las licencias de edificación en este tipo de actuaciones asistemáticas de sustitución de edificios. Por lo tanto, aplicando el criterio en el artículo 27.2 LSU, deberían entenderse vencidos los plazos de edificación previstos en el plan.

De esta forma, concluimos sin género de duda que toda sustitución de la edificación que se posibilite por una modificación del planeamiento y que traiga por consecuencia un incremento del volumen edificable y/o la sustitución del uso a otro más lucrativo, respecto al materializado (construido) en la parcela deberá tener la consideración legal de actuación de dotación. Por consiguiente, su propietario deberá contribuir doblemente tanto a la entrega del suelo (o su indemnización de sustitución) que corresponda al 15% de ese incremento como a la liberación de la carga dotacional correspondiente (artículo 16 TRLS, artículo 25.2 LSU). Ninguna interpretación o criterio municipal puede alterar estos deberes.Edificabilidad 4

¿Sólo existe plusvalía más allá del aprovechamiento tipo?

¿Resulta entonces lógico que al propietario de una parcela o solar se le obligue a ceder aprovechamiento sólo por permitirle que materialice el derecho que le otorga el plan (el aprovechamiento tipo) mediante una sustitución de edificaciones? ¿Se puede oponer que en este tipo de operaciones no existiría realmente una plusvalía?

En nuestra opinión, en ningún caso se puede entender el aprovechamiento tipo del área de reparto como un derecho ya consolidado de la propiedad del suelo urbano con acceso al mismo de forma incondicionada y sin ningún género de cargas.

Aquí adquiere pleno sentido el párrafo segundo del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) que dispone que la previsión de edificabilidad por la ordenación urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. En concreto;

“2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Por consiguiente, el aprovechamiento tipo del área de reparto nunca puede constituir la base sobre la que comprobar la existencia o no de una plusvalía urbanística porque esta edificabilidad, el aprovechamiento tipo, en la medida que no está realizado de forma efectiva (construido, materializado), no podría entenderse como patrimonializado por su propietario, quedando éste sujeto a los deberes y cargas de la legislación urbanística.

La necesidad de relanzamiento (y financiación) de políticas públicas de rehabilitación y de regeneración urbana obligan a reconsiderar los derechos de los propietarios de suelo urbano en sus más variados aspectos. En este contexto de necesidad de fomentar la reordenación urbana, el reparto del aprovechamiento urbanístico a todos y cada uno de los propietarios de suelo urbano, por medio de la fijación de un parámetro tipo de aprovechamiento para las parcelas y solares, carece de toda lógica, a salvo los supuestos de vinculaciones singulares y que tienen naturaleza distinta. El objetivo de equilibrar entre sí el contenido de los derechos de los propietarios del suelo urbano (parcelas y solares) carece ya de interés público alguno, es ajeno a los objetivos de la rehabilitación y la regeneración urbana y, por tanto, debería desaparecer de nuestra normativa urbanística.

Hoy por hoy la justa distribución entiendo que es la que se produce entre los derechos económicos de la propiedad privada del suelo y los objetivos de las políticas públicas de reequilibrio territorial, a través de la rehabilitación y la regeneración urbana. Por ello las actuaciones de dotación son una oportunidad de operar la redistribución y recuperar parcialmente la plusvalía urbanística generada por la acción urbanística. Autolimitar el alcance de estas actuaciones de dotación, además de ilegal, es poco inteligente.

El peligroso régimen jurídico de la infravivienda

Desde hace algún tiempo vengo asistiendo un poco perplejo al cada vez mayor alcance del régimen legal de lo que se ha dado en llamar como “infravivienda”; entendiendo por esta aquella edificación que no reúne las condiciones mínimas para que la misma pueda considerarse habitable. En concreto, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Ley 3R) refiere a la infravivienda en estos términos;

2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúna las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

Por el contrario, la Proposición de Ley de Vivienda en Euskadi define en su artículo 59.1 la infravivienda pero no exige que estas condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas tengan su reflejo en un instrumento legal, permitiendo así la incorporación de condiciones mínimas por la anchísima vía reglamentaria.

1. Se considera infravivienda toda edificación o parte de la misma destinada a vivienda que no cumpla las condiciones de habitabilidad en los términos establecidos en la presente ley y en la normativa sectorial de aplicación o en la que se promulgue en desarrollo de esta ley.

Infravivienda2

Conviene recordar que las condiciones de habitabilidad de las viviendas aparecieron por primera vez en la Orden de 16 de marzo de 1937 y el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Ambas normas las dictó el Ministerio de la Gobernación franquista, la primera en plena Guerra Civil y la segunda al año y medio de su conclusión. Se buscaba entonces garantizar que los proyectos de construcción de nuevas viviendas aseguraran un mínimo confort residencial. Posteriomente, se promulgó la cédula de habitabilidad; esto es, la autorización administrativa que, previo el control del cumplimiento de condiciones de habitabilidad en viviendas de nueva construcción, legitimaba su ocupación (Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944, sobre las condiciones higiénicas mínimas). En definitiva, se trataba de asegurar desde la Administración Pública que las viviendas que se construyeran de nueva planta y que fueran puestas en el mercado aseguraran unas mínimas condiciones higiénico-sanitarias.

Los requerimientos mínimos exigibles a las viviendas fueron acrecentándose a lo largo de la segunda mitad del siglo XX de forma que ya no sólo abarcaban las condiciones higiénico-sanitarias sino también incidían en otros aspectos del confort residencial (ascensores, el confort térmico, etc.). A mediados de la década de los ochenta, y ante la irrupción de las nuevas políticas de rehabilitación de vivienda, centradas sobre todo en Cascos Históricos, se entendió oportuno aprobar también unas mínimas condiciones de habitabilidad de aplicación a los proyectos de rehabilitación de edificios de viviendas, condiciones que eran menos exigibles que los de la nueva construcción. Esta evolución de exigencia creciente de las condiciones de las viviendas en los proyectos de nueva construcción y de rehabilitación es acorde con la evolución de la sociedad y de la ciencia. Nada habría que objetar a las mismas si son aplicadas por la Administración con mesura y flexibilidad.

Cedula de habitabilidad

Así las cosas, las necesidades del fomento de la actividad de rehabilitación residencial en favor del sector de la construcción, puesto de moda ahora por nuestro legislador estatal, ha optado por asimilar a la rehabilitación de las viviendas, con la mayor amplitud posible, las condiciones mínimas que se exigen a los proyectos de nueva construcción (Código Técnico de Edificación). En la Exposición de Motivos de la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana se afirma que no se pretende otorgar un carácter retroactivo a esta normativa pero lo cierto y verdad es que su exigibilidad a las obras de rehabilitación de edificios de viviendas existentes y a cargo de los particulares, bajo el paraguas del deber de conservación (y de mejora), convierte en muy discutible esta afirmación. En otro momento de este blog hemos tenido la oportunidad de reflexionar sobre esta extensión del contenido jurídico del deber de conservación.

La normativa urbanística de los PGOU incorpora a día de hoy unas condiciones generales de la edificación de modo que la licencia municipal que habilitaría la ocupación residencial ha terminado sustituyendo a la antigua “cédula de habitabilidad” en las normativas de casi todas las Comunidades Autónomas. Con la excepción reseñable de Cataluña que ha optado en su Ley de Vivienda por seguir exigiendo esta cédula de habitabilidad también para la legitimación de la ocupación residencial de las viviendas que se pongan en el mercado de venta o de alquiler, no sólo de aquellas viviendas que hayan sido objeto de proyectos de obras requeridos de licencia.

Esta última consideración nos plantea la siguiente cuestión; ¿qué régimen jurídico es de aplicación a aquellas edificaciones que fueron contruídas con anterioridad a las sucesivas normativas de edificación? ¿deberían ahora considerarse infraviviendas si no reúnen las condiciones mínimas de habitabilidad que se señalen por la normativa vigente? En otras palabras, ¿las exigencias mínimas de condiciones a las viviendas va a extenderse también a cualquier edificación de vivienda con independencia de si el mismo es objeto de obras requeridas de licencia?

Infravivienda 1

Y en esto nos topamos con el artículo 59 de la Proposición de Ley de Vivienda vasca (y que no ha recibido enmiendas de ningún grupo parlamentario) y que reza como sigue:

Artículo 59. Infravivienda

1. (Definición reseñada antes)

2. Es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad que serán de cumplimiento obligatorio para los instrumentos de planeamiento que aprueben otras Administraciones Públicas.

3. El Ayuntamiento del término municipal en el que se ubiquen las infraviviendas procederá a la declaración de inhabitabilidad de las mismas en los términos previstos en el artículo siguiente de la presente ley.

4. La declaración de inhabitabilidad de las infraviviendas cuando sea definitiva y firme en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la Propiedad y conllevará la prohibición de su utilización residencial en tanto persista la citada situación.

En otros términos. Se hace automáticamente exigible el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad a todas las viviendas y ello con carácter independiente de si las mismas van a ser objeto de obras de rehabilitación, de si han perdido estas condiciones de habitabilidad por mala conservación o de si nunca tuvieron tales condiciones por tratarse de construcciones ilegales o simplemente por haber sido construídas antes de la normativa de edificación y que se les hace ahora aplicable de forma retroactiva. Y conviene no perder de vista que el párrafo primero de este artículo permitiría establecer estas condiciones mínimas por vía reglamentaria.

Así, este control de habitabilidad se configuraría como obligatorio para los Ayuntamientos en base a su competencia de disciplina urbanística y conlleva la amenaza para el particular de la prohibición de la ocupación residencial de su vivienda afectada, incluso con carácter definitivo (como reza el siguiente artículo) y ello aunque la misma estuviere incorporada al tráfico jurídico con total normalidad (hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, etc.) Parecería incluso que por el simple conocimiento que tenga un Ayuntamiento de que una vivienda incumple las condiciones mínimas de habitabilidad, por ejemplo a través de la Inspección Técnica del Edificio (ITE), se vería obligado a declarar la inhabitabilidad de la misma con el resultado de prohibir su uso residencial; perdiendo con ello, por cierto, su condición de vivienda y, consiguientemente, su valor expropiatorio e incluso su derecho al realojo. Lo cierto es que no quiero ni pensar en las repercusiones que esto va a tener en el tráfico jurídico inmobiliario y en la viabilización de operaciones de regeneración urbana. Sobre todo si seguimos insistiendo en incrementar de forma progresiva las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas, haciendo aplicable las mismas a cada vez más supuestos, como acabamos de ver.

Edificio antiguo de viviendas 2

Así, en Euskadi estas exigencias mínimas de habitabilidad ya no serían sólo aplicables a los proyectos de nueva construcción o de intervención en edificios sometidos a actuaciones de rehabilitación mediante licencia. Incluso se superaría la legislación catalana en su control administrativo, mediante la cédula de habitabilidad, de estas mismas condiciones mínimas en los actos de disposición (venta o alquiler) de viviendas. El control administrativo de habitabilidad de viviendas en Euskadi, por la declaración de inhabitabilidad, aplicaría en cualquier momento y para cualquier edificio o vivienda; quedando así incardinada esta materia en la disciplina urbanística.

Resulta además extraña esta declaración de inhabitabilidad de las viviendas porque las normas de disciplina urbanística tradicional ya dan solución jurídica a las situaciones de ilegalidad de usos y de construcciones y también habilitan imponer a los particulares las obras de recuperación de las condiciones de habitabilidad de aquellas viviendas que, por mal mantenimiento o conservación, las perdieron. Por lo tanto, esta declaración vasca de inhabitabilidad sólo aplicaría a aquellos supuestos de edificios y viviendas legales y bien conservados pero construídos con anterioridad a la normativa que se les haría ahora de aplicación. Algo así como una suerte de labor de inquisición arquitectónico-urbanística del parque residencial de nuestras ciudades con grave riesgo de sus ocupantes que, en este caso, no verían peligrar su vida sino “sólo” su vivienda.

Ahora se me entenderá mejor cuando reclamaba antes la necesidad de flexibilidad y, sobre todo, de mesura.  

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas

La semana pasada tuve la oportunidad de asistir a unas jornadas de análisis de la Ley 8/2013 de rehabilitación regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRRU), organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos dependiente del Instituto Vasco de Administración Pública.

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La concentración y densidad de los temas que allí se trataron hace imposible que lo resuma en este foro. Haré alusión a algunos temas en posteriores entradas. No obstante, sí llamó la atención la conclusión, que era bastante unánime, sobre la deficiente técnica legislativa seguida tanto en la regulación material de la norma como en la abusiva y prolija invocación competencial del Estado para imponer tal regulación a las Comunidades Autónomas.

En relación a esto último, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas ya hayan manifestado su intención presentar recursos de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional contra muchos artículos. En concreto, con carácter reciente, el recurso de la Generalitat de Cataluña ha cuestionado, entre otros preceptos, todo lo relativo al Título II “Actuaciones sobre el medio urbano”. La nota de prensa que ha publicado el propio Tribunal Constitucional no es correcta porque decía que se recurrían preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) pero lo que se impugnan son, mayormente, los artículos de la LRRRU.

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De los problemas que iba a traer esta ley y de las preguntas que nos dejaba abiertas ya hemos hecho cumplida alusión en otras entradas en este mismo blog. Aquí me gustaría profundizar en una controversia debida a esa deficiente técnica legislativa y que se suscitó en dichas jornadas.

Nos referimos a que la LRRRU engloba bajo el paraguas de “actuaciones en el medio urbano” (artículos 7 a 15) las actuaciones de rehabilitación edificatoria así como las de regeneración y renovación urbanas. El problema surge porque las actuaciones de regeneración y renovación urbanas son actuaciones típicas de carácter urbanístico (implican la transformación de los tejidos urbanos de la ciudad) por contraposición con las propias de rehabilitación, que inciden en el ámbito civil al poder tener efectos en materia de propiedad horizontal. Así, la competencia legislativa para la regulación de actuaciones de regeneración y renovación urbana, por su naturaleza urbanística, está reservada con carácter exclusivo y excluyente a las Comunidades Autónomas. Por contra, los temas referidos a la propiedad horizontal son competencia exclusiva del Estado.

No son menores los problemas que se presentan en la regulación material de la ley por la dudosa técnica de extender el régimen jurídico de las actuaciones de rehabilitación de edificios a las actuaciones de transformación urbanística. En particular, la polémica que se suscitó en estas jornadas versa sobre la interpretación del alcance que ha de darse al artículo 11 LRRRU, que habla de la exigencia de la memoria de viabilidad económica.

Artículo 11. Memoria de viabilidad económica

La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior (¿?) requerirá la realización con carácter previo de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos (…)

Esta memoria, ya se vio en otra entrada, no exige por tanto un equilibrio económico entre los ingresos y costes de las operaciones. Sólo se exige que los costes de estas actuaciones repercutibles al patrimonio de los particulares no superen el importe del deber de conservación de los edificios. Ello parecería lógico para las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación de edificios respecto a la cuota parte de propiedad que se tenga en la edificación a rehabilitar. Pero al parecer referirse también a actuaciones de regeneración y renovación urbanas surge la pregunta: ¿Puede entonces obligarse a participar en una reparcelación (equidistribución) urbanística deficitaria (que conlleva más costes que beneficios) a un particular propietario de una vivienda por haber sido delimitada dentro de un ámbito de regeneración o renovación urbana con la única limitación de que dicha participación obligatoria no supere el importe económico que conlleva el deber de la conservación de la edificación de su propiedad; y todo ello con carácter independiente de si el edificio de su propiedad se rehabilita con más o menos intensidad?

En otras palabras ¿puede obligarse al propietario de una vivienda a financiar, aun parcialmente y con cargo de su deber de conservación, la rehabilitación de otros edificios ajenos al suyo o a contribuir a la reurbanización del barrio que habita? De una primera lectura del enigmático artículo 11 LRRRU, salvo que el legislador urbanístico autonómico lo remedie, parecería que sí.

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La cuestión encierra bastante importancia porque ello quebraría una regla que hasta el momento ha sido “sagrada” en el ordenamiento jurídico urbanístico,  que siempre ha protegido a los particulares frente a la actuación de la administración urbanística;

1) Si la operación urbanística tiene más beneficios que cargas dejaría la opción a participar a los particulares pero

2) Si la actuación tiene más cargas que beneficios se exigiría el sistema de expropiación para que los particulares, a través del cobro del justiprecio de sus bienes y derechos o en su caso del derecho de realojo, no se vean patrimonialmente perjudicados.

Ahora, por el contrario, con esta ley parecería que las actuaciones de regeneración urbana (actuaciones de naturaleza urbanística) podrían repercutirse obligatoriamente en contra del patrimonio de los particulares con la única cautela o garantía de que las cargas urbanísticas se distribuyeran de forma equitativa entre todos los propietarios afectados de la actuación y con el único límite del importe del deber de conservación de su edificio. Personalmente me inclino por ser muy prudente respecto a esta posibilidad, al menos, por los siguientes motivos;

1) Porque supone una quiebra la tradición urbanística que exigiría este equilibrio económico-financiero de las actuaciones urbanísticas que se deban desarrollar a cargo de los particulares. Esta interpretación supondría introducir una “quiebra del sistema” que, en buena lógica, tendría que haberse anticipado y explicitado en la Exposición de Motivos. No obstante, al contrario, esta Exposición se limita a confirmar que no introduce ninguna innovación reseñable en la materia.

2) Porque se contradice de forma diametral con la jurisprudencia consolidada por nuestros tribunales exigiendo el respeto de la ordenación urbanística al principio de equidistribución de beneficios y cargas bajo pena de nulidad por arbitrariedad; equidistribución que no quedaría garantizada en este tipo de actuaciones por estar otorgando y distribuyendo idénticos beneficios y cargas a situaciones urbanísticas de partida muy diferentes entre sí (obligaciones de conservación, mejora de edificios de diferente intensidad, obras de reurbanizaciones, etc.).

3) Porque pudiendo utilizar para las actuaciones de regeneración urbana el sistema expropiatorio (que garantizaría la indemnidad patrimonial del expropiado) iría contra el tenor del propio artículo optar por la vía de la equidistribución deficitaria entre todos los afectados.

En esta línea, mi interpretación se inclina más por centrar la atención en el término “deber de conservación” del artículo 11 LRRRU y que obligaría a acudir a la definición de la legislación de suelo básica y la urbanística; deber que refiere exclusivamente a la obligación de los propietarios de conservar, de rehabilitar y de mejorar los edificios de su titularidad preexistentes a la actuación y que se conservan o incluso mejoran por los efectos de la misma. En consecuencia, según esta interpretación, el artículo 11 LRRU se referiría sólo a las actuaciones de rehabilitación de los edificios pero no a las que impliquen la renovación o reforma de la urbanización en términos del artículo 14 TRLS, que seguirían rigiéndose por la legislación urbanística. Así, la obligación de participar en la equidistribución con déficit sólo tendría por objeto la rehabilitación interior de la edificación de la forma regulada por la legislación de propiedad horizontal; no otro tipo de supuestos.

Rehabilitación fachada

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Sobre el alcance del artículo 11 LRRRU y la problemática que conlleva el mal redactado de su primer párrafo ya hemos hecho comentarios en algunas entradas anteriores del blog. En nuestra interpretación del artículo, lo que vendría a hacer significar es que las actuaciones de rehabilitación de edificios pueden quedar englobadas en otras actuaciones más amplias (de regeneración y renovación urbanas); pero ello no puede significar que el legislador urbanístico autonómico tenga capacidad y legitimación de mezclar, a los efectos de la equidistribución, las actuaciones de rehabilitación de edificios con las actuaciones propiamente urbanísticas, aunque estas vengan comprendidas en los mismos ámbitos de regeneración o renovación urbanas.

El artículo 10 2.a) LRRRU que refiere a las bases para proceder a la equidistribución así parece avalarlo. Quizás a este supuesto se esté refiriendo el artículo 11 cuando se habla de “reguladas en el artículo anterior”; esto es, las actuaciones que tengan que ser objeto de equidistribución entre los afectados por tener por objeto el edificio de su propiedad y todo ello dentro de los límites del deber de conservación.

Desde el punto de vista de norma material (que supone la quiebra el modelo conocido hasta el momento) así como desde el punto de vista competencial que asiste al legislador estatal (que estaría imponiendo un concreto modelo urbanístico al legislador autonómico para las actuaciones de regeneración y renovación urbana), NO puede sostenerse que la LRRRU quiera imponer a los propietarios de viviendas la contribución a las mejoras de la urbanización de su barrio o a la mejora de las edificaciones de sus vecinos, todo ello simplemente por haber quedado comprendidos en un ámbito más amplio de regeneración o renovación urbana. Pero esta que sostengo sólo es otra interpretación de las múltiples que serían posibles respecto al dudoso alcance del artículo 11 LRRRU y que debe hacer el legislador autonómico.

BOE

Una deficiente técnica legislativa, que puede percibirse en este tema pero también en otros muchos ya avanzados en este blog, trae toda suerte de problemas, como acabamos de empezar a ver. Las premuras en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que impidieron enmendar correctamente el texto, trae este tipo de consecuencias. Esperemos que los legisladores autonómicos aclaren el panorama jurídico nebuloso en el que nos adentra el legislador estatal en un tema tan importante como este. Desde luego, introducir inseguridad jurídica no parece la mejor forma de relanzar la actividad de rehabilitación y de regeneración urbana.

Decreto-Ley andaluz y regulación de la vivienda desocupada ¿Competencia?

Como ya es conocido, el Tribunal Constitucional acaba recientemente de dictar la providencia de admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra distintos artículos del Decreto-Ley 6/2013 de 9 de Abril para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (número de asunto: 4286-2013). En el recurso de inconstitucionalidad presentado se discute la forma de tramitación como Decreto-Ley así como diferentes artículos de la misma que tienen por objetivo modificar la Ley 1/2010 reguladora del derecho a la vivienda.

Aunque el Decreto-Ley es más conocido por disponer la expropiación de uso de viviendas ejecutadas por las entidades financieras (Disposición Adicional Segunda), a raíz de alguna invitación en redes sociales, me he animado a realizar un análisis de los argumentos del Consejo de Estado y que han servido para impugnar aquellos artículos del Decreto que exigen la ocupación efectiva de la vivienda – evitando su permanencia en estado de desocupación – asociando esta exigencia a su función social.

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 Mi opinión, discrepante del dictamen del Consejo de Estado, es que efectivamente puede asistir a una Comunidad Autónoma titular de materias como el urbanismo y la vivienda la competencia legislativa para asociar el deber de la efectiva ocupación de las viviendas a sus propietarios. Todo ello, lógicamente, con independencia del alcance que el legislador autonómico otorgue a esa obligación; alcance que deberá, en su caso, ser examinado a la luz de los principios constitucionales rectores de la acción administrativa de las Administraciones Públicas.

En este caso, tratándose de un tema de actualidad y que incluye una propuesta de solución novedosa, invito a participar abiertamente en este debate bien en la web o en redes sociales. También conviene advertir que, por su carácter novedoso, es más cierto que nunca aquella coletilla “a salvo opinión mejor fundada en derecho” que adjuntamos los juristas al final de nuestros informes y dictámenes.

Si se quiere acceder al documento de análisis, aquí os lo dejo

 Analisis jurídico del Decreto_web

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana. Preguntas abiertas sin respuesta

Una vez realizado el periplo de seguimiento en la tramitación del proyecto hasta haberse convertido en ley, para finalizar temporalmente este conjunto de entradas, planteo varias cuestiones (bastante importantes en mi opinión) sobre las que podrían existir serias dudas interpretativas en relación al nuevo texto legal. Lo hago en la confianza que alguien con mejor criterio que yo proponga las posibles respuestas.

1. ¿Qué clase de obras de rehabilitación son imponibles por la Administración mediante las órdenes de ejecución y cuáles requieren una previa delimitación y un estudio de viabilidad económica para ser exigibles? Si las obras de estricta conservación no están sujetas a la previa delimitación y a la existencia de un estudio viabilidad económica (que sería lo lógico) ¿dónde lo pone?

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 2. Teniendo en cuenta que el estudio de viabilidad económica no necesariamente debe cubrir la totalidad del coste de la obra (ver post anteriores), las obras de rehabilitación que se impongan por una Administración ¿pueden ser tenidas por una vinculación urbanística singular – surgiendo el deber público de indemnización compensatoria – en aquella parte que no alcance a cubrir la inversión necesaria?

3. Excluyendo la Exposición de Motivos (de carácter no normativo), ¿en qué parte del texto articulado de la ley dice que las obras derivadas de la mejora de la eficiencia energética tienen sólo carácter orientativo y no son por tanto obligatorias? ¿Por qué se configuran entonces como un deber ciudadano la mejora de calidad y sostenibilidad urbana en el nuevo artículo 9 TRLS?

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 4. Según la Disposición Transitoria Primera todos los edificios que soliciten ayudas públicas deben tramitar previamente el Informe de Evaluación de Edificios. ¿Aplica a cualquier tipo de ayuda pública o sólo a las ayudas que provengan de la Administración General del Estado como dice la Exposición de Motivos?

5. ¿Se pueden financiar las obras de rehabilitación impuestas a unos edificios preexistentes con (mayor) aprovechamiento urbanístico de otros suelos de transformación urbanística mediante ámbitos de actuación conjuntos? En Euskadi, hay ejemplos y los resultados de este modo de proceder no son negativos. En la Ley no queda claro si se está amparando o no este tipo de supuestos por la literalidad de la Exposición de Motivos.

6.  El deber (artículo 9.2) de las Administraciones Públicas de imponer obras de conservación y ordenar y ejecutar las de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, ¿hasta dónde alcanza? ¿Pueden ser solicitadas por un particular ante los tribunales? ¿La inacción municipal qué consecuencias jurídicas tiene (si las tiene)?

7. ¿Qué sentido tiene ignorar urbanísticamente (edificabilidad, distancias, etc.) sólo las obras que supongan favorecer la eficiencia energética con rendimientos de ahorro energético y de consumo de agua superiores al 30%? ¿Qué pasaría si a la hora de ejecutar las obras amparadas por licencia dicho rendimiento es menor y te encuentras con un edificio al que no se le puede conceder la licencia de primera ocupación porque se ha excedido de la edificabilidad permitida o porque infringe las distancias mínimas a colindantes?

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 8. ¿A qué tipo de actuaciones son exigibles la memoria de viabilidad económica? ¿Sólo a las que alteran la ordenación urbanística – remisión del artículo 11 al artículo 10 – o a todas?

9.  En el caso en que la edificación objeto de actuación de rehabilitación no esté protegida, ¿debe atenderse la alegación de una comunidad de propietarios que opone una mayor viabilidad económica por el derribo y la reedificación de la edificación que mediante la imposición de obras de rehabilitación?

10.  Respecto a las ayudas que perciben determinadas personas (por razón de su situación económica) para sufragar las obras de rehabilitación, ¿justifican la viabilidad económica de una actuación, aunque sólo las perciban unos propietarios y no otros? ¿Deben ser objeto que equidistribución (no sería lógico) como parece deducirse de la ley?

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11. ¿Quién corre con las consecuencias jurídicas negativas (multas coercitivas, expropiación por incumplimiento de la función social) y con la financiación de la morosidad del abono de las obras de la rehabilitación por el incumplimiento de algunos propietarios de la junta de sus obligaciones en relación con las obras de rehabilitación impuestas al edificio? ¿La junta de propietarios (quebrando el principio de culpabilidad) y, en su caso, qué tipo de junta de propietarios (mi edificio, por ejemplo, está adscrito a tres mancomunidades en función del tipo de obra de que se trate)?

12. ¿Cómo debe interpretarse que la legislación básica haya establecido ahora un régimen de realojo en las actuaciones en el medio urbano? ¿Es posible que el régimen de realojo en suelo urbanizable o en el supuesto de construcción de infraestructuras sea entonces diferente del que rige en el medio urbano?

13. ¿Por qué no existe derecho de realojo en actuaciones de rehabilitación aisladas no expropiatorias (por ejemplo, agente rehabilitador) cuando es perfectamente posible que antiguos propietarios se queden sin vivienda de reposición? ¿Qué sentido tiene hacer depender los derechos de los administrados de una decisión que no les corresponde a ellos (ejecución aislada o conjunta)?

14. Siendo constitucional y legalmente exigible la valoración de los bienes y derechos que se expropian (justiprecio), ¿cómo se debe practicar esta valoración para hacerla equivalente a la entrega de la vivienda de realojo que siendo de VPO, tiene el precio prefijado? ¿Se falsea? ¿Es constitucional?

15. ¿Puede terminar una empresa propietaria minoritaria de terrenos interesada en la actuación de rehabilitación o regeneración formar parte del capital mixto de una empresa pública a través de un convenio y sin concurso público (artículo 19.1.a), como parece que exigiría la legislación de contratación administrativa?

16.  Si las obligaciones de los propietarios de conservación de sus edificios deben tener un sustrato competencial básico igualitario, ¿por qué las exigencias de la calidad, sostenibilidad y eficiencia energética de los edificios imponibles a sus propietarios queda al albur de cada Administración, tanto en lo referido a la delimitación de los edificios que quedan obligados así como en los contenidos de esas mismas obligaciones (artículo 9.1 TRLS)?

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 17. Existiendo la especial vinculación de los recursos de las actuaciones de dotación para financiar otras operaciones de rehabilitación y regeneración urbana a través del Patrimonio Municipal de Suelo (artículo 16.2a. y 39.1TRLS) ¿Cómo se gestiona ahora el PMS que tiene unos recursos afectados preferentemente a construcción de VPO y otros recursos afectados a operaciones de rehabilitación, renovación y regeneración urbana?

18. ¿Cómo debe interpretarse el párrafo cuarto del artículo 16 TRLS? ¿Cuáles son los criterios para determinar que no procede aplicar cesiones de suelo por imposibilidad técnica o económica? ¿Quién y cuándo lo determina? ¿El PGOU, el Plan Especial o la legislación urbanística autonómica (que sería lo más lógico)?

19. En relación a esto mismo, ¿cómo se justifica la inexistencia de otra solución técnicamente viable si se permite la delimitación discontinua de ámbitos en todo el suelo urbano y su cumplimiento vía complejo inmobiliario? ¿Cómo se justifica la inviabilidad económica si han quedado afectados recursos del PMS para viabilizar este tipo de operaciones? ¿Se pueden eliminar cesiones de suelo con destino a dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbano y así poder cobrar el 15% de edificabilidad lucrativa de la actuación para aplicarlo en otros ámbitos (mercantilización de la ciudad)?

 20. (Para acabar con un número redondo) ¿Por qué la Administración del Estado pone en el grito en el cielo contra el Decreto andaluz de vivienda, si ellos mismos en el artículo 3.b) de la Ley están exigiendo a las Administraciones Públicas políticas públicas para garantizar la ocupación de viviendas vacías?  

Las respuestas (también las propuestas de interpretación para contestar a las preguntas) serán bienvenidas en este blog o redes sociales.  Gracias