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El peligroso régimen jurídico de la infravivienda

Desde hace algún tiempo vengo asistiendo un poco perplejo al cada vez mayor alcance del régimen legal de lo que se ha dado en llamar como “infravivienda”; entendiendo por esta aquella edificación que no reúne las condiciones mínimas para que la misma pueda considerarse habitable. En concreto, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Ley 3R) refiere a la infravivienda en estos términos;

2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúna las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

Por el contrario, la Proposición de Ley de Vivienda en Euskadi define en su artículo 59.1 la infravivienda pero no exige que estas condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas tengan su reflejo en un instrumento legal, permitiendo así la incorporación de condiciones mínimas por la anchísima vía reglamentaria.

1. Se considera infravivienda toda edificación o parte de la misma destinada a vivienda que no cumpla las condiciones de habitabilidad en los términos establecidos en la presente ley y en la normativa sectorial de aplicación o en la que se promulgue en desarrollo de esta ley.

Infravivienda2

Conviene recordar que las condiciones de habitabilidad de las viviendas aparecieron por primera vez en la Orden de 16 de marzo de 1937 y el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Ambas normas las dictó el Ministerio de la Gobernación franquista, la primera en plena Guerra Civil y la segunda al año y medio de su conclusión. Se buscaba entonces garantizar que los proyectos de construcción de nuevas viviendas aseguraran un mínimo confort residencial. Posteriomente, se promulgó la cédula de habitabilidad; esto es, la autorización administrativa que, previo el control del cumplimiento de condiciones de habitabilidad en viviendas de nueva construcción, legitimaba su ocupación (Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944, sobre las condiciones higiénicas mínimas). En definitiva, se trataba de asegurar desde la Administración Pública que las viviendas que se construyeran de nueva planta y que fueran puestas en el mercado aseguraran unas mínimas condiciones higiénico-sanitarias.

Los requerimientos mínimos exigibles a las viviendas fueron acrecentándose a lo largo de la segunda mitad del siglo XX de forma que ya no sólo abarcaban las condiciones higiénico-sanitarias sino también incidían en otros aspectos del confort residencial (ascensores, el confort térmico, etc.). A mediados de la década de los ochenta, y ante la irrupción de las nuevas políticas de rehabilitación de vivienda, centradas sobre todo en Cascos Históricos, se entendió oportuno aprobar también unas mínimas condiciones de habitabilidad de aplicación a los proyectos de rehabilitación de edificios de viviendas, condiciones que eran menos exigibles que los de la nueva construcción. Esta evolución de exigencia creciente de las condiciones de las viviendas en los proyectos de nueva construcción y de rehabilitación es acorde con la evolución de la sociedad y de la ciencia. Nada habría que objetar a las mismas si son aplicadas por la Administración con mesura y flexibilidad.

Cedula de habitabilidad

Así las cosas, las necesidades del fomento de la actividad de rehabilitación residencial en favor del sector de la construcción, puesto de moda ahora por nuestro legislador estatal, ha optado por asimilar a la rehabilitación de las viviendas, con la mayor amplitud posible, las condiciones mínimas que se exigen a los proyectos de nueva construcción (Código Técnico de Edificación). En la Exposición de Motivos de la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana se afirma que no se pretende otorgar un carácter retroactivo a esta normativa pero lo cierto y verdad es que su exigibilidad a las obras de rehabilitación de edificios de viviendas existentes y a cargo de los particulares, bajo el paraguas del deber de conservación (y de mejora), convierte en muy discutible esta afirmación. En otro momento de este blog hemos tenido la oportunidad de reflexionar sobre esta extensión del contenido jurídico del deber de conservación.

La normativa urbanística de los PGOU incorpora a día de hoy unas condiciones generales de la edificación de modo que la licencia municipal que habilitaría la ocupación residencial ha terminado sustituyendo a la antigua “cédula de habitabilidad” en las normativas de casi todas las Comunidades Autónomas. Con la excepción reseñable de Cataluña que ha optado en su Ley de Vivienda por seguir exigiendo esta cédula de habitabilidad también para la legitimación de la ocupación residencial de las viviendas que se pongan en el mercado de venta o de alquiler, no sólo de aquellas viviendas que hayan sido objeto de proyectos de obras requeridos de licencia.

Esta última consideración nos plantea la siguiente cuestión; ¿qué régimen jurídico es de aplicación a aquellas edificaciones que fueron contruídas con anterioridad a las sucesivas normativas de edificación? ¿deberían ahora considerarse infraviviendas si no reúnen las condiciones mínimas de habitabilidad que se señalen por la normativa vigente? En otras palabras, ¿las exigencias mínimas de condiciones a las viviendas va a extenderse también a cualquier edificación de vivienda con independencia de si el mismo es objeto de obras requeridas de licencia?

Infravivienda 1

Y en esto nos topamos con el artículo 59 de la Proposición de Ley de Vivienda vasca (y que no ha recibido enmiendas de ningún grupo parlamentario) y que reza como sigue:

Artículo 59. Infravivienda

1. (Definición reseñada antes)

2. Es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad que serán de cumplimiento obligatorio para los instrumentos de planeamiento que aprueben otras Administraciones Públicas.

3. El Ayuntamiento del término municipal en el que se ubiquen las infraviviendas procederá a la declaración de inhabitabilidad de las mismas en los términos previstos en el artículo siguiente de la presente ley.

4. La declaración de inhabitabilidad de las infraviviendas cuando sea definitiva y firme en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la Propiedad y conllevará la prohibición de su utilización residencial en tanto persista la citada situación.

En otros términos. Se hace automáticamente exigible el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad a todas las viviendas y ello con carácter independiente de si las mismas van a ser objeto de obras de rehabilitación, de si han perdido estas condiciones de habitabilidad por mala conservación o de si nunca tuvieron tales condiciones por tratarse de construcciones ilegales o simplemente por haber sido construídas antes de la normativa de edificación y que se les hace ahora aplicable de forma retroactiva. Y conviene no perder de vista que el párrafo primero de este artículo permitiría establecer estas condiciones mínimas por vía reglamentaria.

Así, este control de habitabilidad se configuraría como obligatorio para los Ayuntamientos en base a su competencia de disciplina urbanística y conlleva la amenaza para el particular de la prohibición de la ocupación residencial de su vivienda afectada, incluso con carácter definitivo (como reza el siguiente artículo) y ello aunque la misma estuviere incorporada al tráfico jurídico con total normalidad (hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, etc.) Parecería incluso que por el simple conocimiento que tenga un Ayuntamiento de que una vivienda incumple las condiciones mínimas de habitabilidad, por ejemplo a través de la Inspección Técnica del Edificio (ITE), se vería obligado a declarar la inhabitabilidad de la misma con el resultado de prohibir su uso residencial; perdiendo con ello, por cierto, su condición de vivienda y, consiguientemente, su valor expropiatorio e incluso su derecho al realojo. Lo cierto es que no quiero ni pensar en las repercusiones que esto va a tener en el tráfico jurídico inmobiliario y en la viabilización de operaciones de regeneración urbana. Sobre todo si seguimos insistiendo en incrementar de forma progresiva las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles a las viviendas, haciendo aplicable las mismas a cada vez más supuestos, como acabamos de ver.

Edificio antiguo de viviendas 2

Así, en Euskadi estas exigencias mínimas de habitabilidad ya no serían sólo aplicables a los proyectos de nueva construcción o de intervención en edificios sometidos a actuaciones de rehabilitación mediante licencia. Incluso se superaría la legislación catalana en su control administrativo, mediante la cédula de habitabilidad, de estas mismas condiciones mínimas en los actos de disposición (venta o alquiler) de viviendas. El control administrativo de habitabilidad de viviendas en Euskadi, por la declaración de inhabitabilidad, aplicaría en cualquier momento y para cualquier edificio o vivienda; quedando así incardinada esta materia en la disciplina urbanística.

Resulta además extraña esta declaración de inhabitabilidad de las viviendas porque las normas de disciplina urbanística tradicional ya dan solución jurídica a las situaciones de ilegalidad de usos y de construcciones y también habilitan imponer a los particulares las obras de recuperación de las condiciones de habitabilidad de aquellas viviendas que, por mal mantenimiento o conservación, las perdieron. Por lo tanto, esta declaración vasca de inhabitabilidad sólo aplicaría a aquellos supuestos de edificios y viviendas legales y bien conservados pero construídos con anterioridad a la normativa que se les haría ahora de aplicación. Algo así como una suerte de labor de inquisición arquitectónico-urbanística del parque residencial de nuestras ciudades con grave riesgo de sus ocupantes que, en este caso, no verían peligrar su vida sino “sólo” su vivienda.

Ahora se me entenderá mejor cuando reclamaba antes la necesidad de flexibilidad y, sobre todo, de mesura.  

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

El deber de ocupación de la vivienda y la función social

Espoleado por algún compañero a raíz de la proliferación de iniciativas legislativas en materia de vivienda que asocian el deber de ocupación de la vivienda a la función social de la misma, me he animado a escribir algo sobre el particular.

La extensión de la reflexión (7 páginas) y la necesaria utilización de lenguaje técnico-jurídico me obliga a compadecerme del lector@, quizás sólo interesado en las conclusiones y no tanto en el razonamiento jurídico. Paso por tanto a resumir las principales conclusiones y dejo enlace al final de la entrada para los que estén interesados en profundizar.

1. Entiendo perfectamente posible encuadrar la imposición de una ley de dar uso y ocupación efectiva de las viviendas en el concepto de función social de la propiedad. Se hace un somero análisis de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia para llegar a esta conclusión.

2. La “función social” se debe predicar del derecho de propiedad de la vivienda. Por lo tanto es incorrecto hablar con carácter general de la “función social de la vivienda”.

3. El deber de dar ocupación y uso efectivo a las viviendas a sus propietarios sólo puede predicarse con carácter general de las viviendas de protección pública. Sólo en el caso de las viviendas protegidas puede hablarse propiamente de que el deber de ocupación forma parte de la “función social de la vivienda”. Porque es evidente que la utilidad social de este tipo de viviendas consiste en servir de domicilio habitual. Así, la tenencia injustificada de una vivienda de protección pública en estado de desocupación puede calificarse como un incumplimiento de su función social dando lugar a medidas coercitivas, sancionatorias e incluso expropiatorias con carácter permanente.

4. No obstante, la función social de la propiedad de bienes inmuebles (suelo y vivienda) puede venir determinada también por el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística por parte de las Administraciones Públicas.  En este caso, la imposición de deberes o la limitación de facultades del derecho de propiedad obeceden al interés general que supone la ordenación urbanística o territorial ante la que debe ceder el derecho de propiedad. En estos supuestos, es la localización del bien inmueble el factor determinante para determinar el alcance de las limitaciones y deberes al derecho de propiedad.

5. El deber de dar ocupación y uso efectivo a las viviendas por razón de su localización puede venir de la mano de dos principios; 1) el deber de conservación de las viviendas asociado al principio de la consecución de un medio urbano más sostenible y 2) el deber de consentir la ocupación legal de la vivienda asociado al superior interés general de facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a colectivos con especial dificultad (principio de cohesión social)

6. En lo referido al deber de ocupación de las viviendas asociado al deber de conservación, hemos reflexionado sobre cómo el interés general de fomentar un medio urbano más sostenible y competitivo puede quedar condicionado dependiendo de si las viviendas objeto de la actuación de rehabilitación o regeneración están o no ocupadas. Por lo tanto, sí se puede colegir una afectación al interés general que puede (incluso debe) ser corregida por las Administraciones Públicas.

7. En lo que hace referencia al deber de los propietarios del soportar la ocupación (temporal) de sus viviendas por localizarse en zonas con un mercado inmobiliario alterado (especulación) y donde residen personas con acreditada necesidad de acceso, es también evidente la afectación al interés general que también puede (incluso debe) ser corregida por las Administraciones Públicas.

8. Se concluye que, salvo para las viviendas protegidas, el deber de ocupación de la vivienda asociado al interés general de ordenación urbanística o territorial (política de rehabilitación y política de vivienda) debe ser explicitado legalmente de forma muy concreta huyendo de declaraciones grandilocuentes o ampulosas de las que, en ocasiones, adolecen nuestras leyes.

Os dejo el enlace a mis reflexiones. Espero que sirvan de reflexión y contraste.

Deber de ocupación viviendas y función social 

Decreto-Ley andaluz y regulación de la vivienda desocupada ¿Competencia?

Como ya es conocido, el Tribunal Constitucional acaba recientemente de dictar la providencia de admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra distintos artículos del Decreto-Ley 6/2013 de 9 de Abril para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (número de asunto: 4286-2013). En el recurso de inconstitucionalidad presentado se discute la forma de tramitación como Decreto-Ley así como diferentes artículos de la misma que tienen por objetivo modificar la Ley 1/2010 reguladora del derecho a la vivienda.

Aunque el Decreto-Ley es más conocido por disponer la expropiación de uso de viviendas ejecutadas por las entidades financieras (Disposición Adicional Segunda), a raíz de alguna invitación en redes sociales, me he animado a realizar un análisis de los argumentos del Consejo de Estado y que han servido para impugnar aquellos artículos del Decreto que exigen la ocupación efectiva de la vivienda – evitando su permanencia en estado de desocupación – asociando esta exigencia a su función social.

Tribunal-Constitucional-fachada

 Mi opinión, discrepante del dictamen del Consejo de Estado, es que efectivamente puede asistir a una Comunidad Autónoma titular de materias como el urbanismo y la vivienda la competencia legislativa para asociar el deber de la efectiva ocupación de las viviendas a sus propietarios. Todo ello, lógicamente, con independencia del alcance que el legislador autonómico otorgue a esa obligación; alcance que deberá, en su caso, ser examinado a la luz de los principios constitucionales rectores de la acción administrativa de las Administraciones Públicas.

En este caso, tratándose de un tema de actualidad y que incluye una propuesta de solución novedosa, invito a participar abiertamente en este debate bien en la web o en redes sociales. También conviene advertir que, por su carácter novedoso, es más cierto que nunca aquella coletilla “a salvo opinión mejor fundada en derecho” que adjuntamos los juristas al final de nuestros informes y dictámenes.

Si se quiere acceder al documento de análisis, aquí os lo dejo

 Analisis jurídico del Decreto_web

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana. Preguntas abiertas sin respuesta

Una vez realizado el periplo de seguimiento en la tramitación del proyecto hasta haberse convertido en ley, para finalizar temporalmente este conjunto de entradas, planteo varias cuestiones (bastante importantes en mi opinión) sobre las que podrían existir serias dudas interpretativas en relación al nuevo texto legal. Lo hago en la confianza que alguien con mejor criterio que yo proponga las posibles respuestas.

1. ¿Qué clase de obras de rehabilitación son imponibles por la Administración mediante las órdenes de ejecución y cuáles requieren una previa delimitación y un estudio de viabilidad económica para ser exigibles? Si las obras de estricta conservación no están sujetas a la previa delimitación y a la existencia de un estudio viabilidad económica (que sería lo lógico) ¿dónde lo pone?

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 2. Teniendo en cuenta que el estudio de viabilidad económica no necesariamente debe cubrir la totalidad del coste de la obra (ver post anteriores), las obras de rehabilitación que se impongan por una Administración ¿pueden ser tenidas por una vinculación urbanística singular – surgiendo el deber público de indemnización compensatoria – en aquella parte que no alcance a cubrir la inversión necesaria?

3. Excluyendo la Exposición de Motivos (de carácter no normativo), ¿en qué parte del texto articulado de la ley dice que las obras derivadas de la mejora de la eficiencia energética tienen sólo carácter orientativo y no son por tanto obligatorias? ¿Por qué se configuran entonces como un deber ciudadano la mejora de calidad y sostenibilidad urbana en el nuevo artículo 9 TRLS?

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 4. Según la Disposición Transitoria Primera todos los edificios que soliciten ayudas públicas deben tramitar previamente el Informe de Evaluación de Edificios. ¿Aplica a cualquier tipo de ayuda pública o sólo a las ayudas que provengan de la Administración General del Estado como dice la Exposición de Motivos?

5. ¿Se pueden financiar las obras de rehabilitación impuestas a unos edificios preexistentes con (mayor) aprovechamiento urbanístico de otros suelos de transformación urbanística mediante ámbitos de actuación conjuntos? En Euskadi, hay ejemplos y los resultados de este modo de proceder no son negativos. En la Ley no queda claro si se está amparando o no este tipo de supuestos por la literalidad de la Exposición de Motivos.

6.  El deber (artículo 9.2) de las Administraciones Públicas de imponer obras de conservación y ordenar y ejecutar las de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, ¿hasta dónde alcanza? ¿Pueden ser solicitadas por un particular ante los tribunales? ¿La inacción municipal qué consecuencias jurídicas tiene (si las tiene)?

7. ¿Qué sentido tiene ignorar urbanísticamente (edificabilidad, distancias, etc.) sólo las obras que supongan favorecer la eficiencia energética con rendimientos de ahorro energético y de consumo de agua superiores al 30%? ¿Qué pasaría si a la hora de ejecutar las obras amparadas por licencia dicho rendimiento es menor y te encuentras con un edificio al que no se le puede conceder la licencia de primera ocupación porque se ha excedido de la edificabilidad permitida o porque infringe las distancias mínimas a colindantes?

Invasión espacio público

 8. ¿A qué tipo de actuaciones son exigibles la memoria de viabilidad económica? ¿Sólo a las que alteran la ordenación urbanística – remisión del artículo 11 al artículo 10 – o a todas?

9.  En el caso en que la edificación objeto de actuación de rehabilitación no esté protegida, ¿debe atenderse la alegación de una comunidad de propietarios que opone una mayor viabilidad económica por el derribo y la reedificación de la edificación que mediante la imposición de obras de rehabilitación?

10.  Respecto a las ayudas que perciben determinadas personas (por razón de su situación económica) para sufragar las obras de rehabilitación, ¿justifican la viabilidad económica de una actuación, aunque sólo las perciban unos propietarios y no otros? ¿Deben ser objeto que equidistribución (no sería lógico) como parece deducirse de la ley?

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11. ¿Quién corre con las consecuencias jurídicas negativas (multas coercitivas, expropiación por incumplimiento de la función social) y con la financiación de la morosidad del abono de las obras de la rehabilitación por el incumplimiento de algunos propietarios de la junta de sus obligaciones en relación con las obras de rehabilitación impuestas al edificio? ¿La junta de propietarios (quebrando el principio de culpabilidad) y, en su caso, qué tipo de junta de propietarios (mi edificio, por ejemplo, está adscrito a tres mancomunidades en función del tipo de obra de que se trate)?

12. ¿Cómo debe interpretarse que la legislación básica haya establecido ahora un régimen de realojo en las actuaciones en el medio urbano? ¿Es posible que el régimen de realojo en suelo urbanizable o en el supuesto de construcción de infraestructuras sea entonces diferente del que rige en el medio urbano?

13. ¿Por qué no existe derecho de realojo en actuaciones de rehabilitación aisladas no expropiatorias (por ejemplo, agente rehabilitador) cuando es perfectamente posible que antiguos propietarios se queden sin vivienda de reposición? ¿Qué sentido tiene hacer depender los derechos de los administrados de una decisión que no les corresponde a ellos (ejecución aislada o conjunta)?

14. Siendo constitucional y legalmente exigible la valoración de los bienes y derechos que se expropian (justiprecio), ¿cómo se debe practicar esta valoración para hacerla equivalente a la entrega de la vivienda de realojo que siendo de VPO, tiene el precio prefijado? ¿Se falsea? ¿Es constitucional?

15. ¿Puede terminar una empresa propietaria minoritaria de terrenos interesada en la actuación de rehabilitación o regeneración formar parte del capital mixto de una empresa pública a través de un convenio y sin concurso público (artículo 19.1.a), como parece que exigiría la legislación de contratación administrativa?

16.  Si las obligaciones de los propietarios de conservación de sus edificios deben tener un sustrato competencial básico igualitario, ¿por qué las exigencias de la calidad, sostenibilidad y eficiencia energética de los edificios imponibles a sus propietarios queda al albur de cada Administración, tanto en lo referido a la delimitación de los edificios que quedan obligados así como en los contenidos de esas mismas obligaciones (artículo 9.1 TRLS)?

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 17. Existiendo la especial vinculación de los recursos de las actuaciones de dotación para financiar otras operaciones de rehabilitación y regeneración urbana a través del Patrimonio Municipal de Suelo (artículo 16.2a. y 39.1TRLS) ¿Cómo se gestiona ahora el PMS que tiene unos recursos afectados preferentemente a construcción de VPO y otros recursos afectados a operaciones de rehabilitación, renovación y regeneración urbana?

18. ¿Cómo debe interpretarse el párrafo cuarto del artículo 16 TRLS? ¿Cuáles son los criterios para determinar que no procede aplicar cesiones de suelo por imposibilidad técnica o económica? ¿Quién y cuándo lo determina? ¿El PGOU, el Plan Especial o la legislación urbanística autonómica (que sería lo más lógico)?

19. En relación a esto mismo, ¿cómo se justifica la inexistencia de otra solución técnicamente viable si se permite la delimitación discontinua de ámbitos en todo el suelo urbano y su cumplimiento vía complejo inmobiliario? ¿Cómo se justifica la inviabilidad económica si han quedado afectados recursos del PMS para viabilizar este tipo de operaciones? ¿Se pueden eliminar cesiones de suelo con destino a dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbano y así poder cobrar el 15% de edificabilidad lucrativa de la actuación para aplicarlo en otros ámbitos (mercantilización de la ciudad)?

 20. (Para acabar con un número redondo) ¿Por qué la Administración del Estado pone en el grito en el cielo contra el Decreto andaluz de vivienda, si ellos mismos en el artículo 3.b) de la Ley están exigiendo a las Administraciones Públicas políticas públicas para garantizar la ocupación de viviendas vacías?  

Las respuestas (también las propuestas de interpretación para contestar a las preguntas) serán bienvenidas en este blog o redes sociales.  Gracias