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La figura urbanística de los usos transitorios

Introducción

La crisis económica, que ha impactado con notable fuerza en el mercado inmobiliario, nos ha dejado algunas enseñanzas sobre las que merece la pena detenerse para aprender de cara al futuro. Ciertamente la crisis inmobiliaria ha generado importantes vacíos urbanos en nuestras ciudades al haber provocado la desaparición de las actividades urbanas que se desarrollaban sobre los inmuebles y al mismo tiempo no ser posible su sustitución por su inviabilidad económica.

La existencia de estos vacíos urbanos provoca la necesidad de reflexión sobre estrategias de regeneración urbana que fomenten el aprovechamiento de estos espacios ahora abandonados, todo ello en el marco del principio urbanístico tan de moda como la “resiliencia urbana” entendida como la capacidad que tiene la ciudad y su ciudadanía para resurgir o para responder a los efectos negativos generados por una crisis.

En esta entrada reflexionaré, de forma bastante más breve de lo que merece, sobre una figura urbanística que, no siendo desconocida, hasta ahora ha venido teniendo mal encaje en nuestro ordenamiento jurídico. Me refiero a los usos transitorios y que no hay que confundir, en mi opinión, con los usos provisionales.

La aproximación al concepto de los usos transitorios

El uso o actividad transitoria es aquella que se genera  sobre los llamados vacíos urbanos, los espacios o tramas urbanas abandonadas de nuestras ciudades con el objeto de aprovechar esta falta de uso para el desarrollo en los mismos de una actividad de interés general.  Normalmente (no siempre) estos usos se generan de forma espontánea liderada por los movimientos asociativos y ciudadanos en régimen de autogestión buscando articular una suerte de contestación pública alternativa a las externalidades negativas del sistema económico.

En la medida que los usos transitorios se articulan de forma completamente ajena a la calificación urbanística y al régimen de propiedad del inmueble, podríamos decir que se desarrollan de forma “ajurídica” (otros dirían que directamente se desarrollan de forma  “ilegal”). Con objeto de superar este difícil encaje jurídico se ha intentado asimilar estos usos transitorios con el régimen propio de los usos provisionales, lo que no siempre es posible. Son tres las características que, en mi opinión, pueden separar ambas figuras;

1º Los usos provisionales suelen tener por objeto una actividad que supone un aprovechamiento privativo del inmueble y los usos transitorios carecen de dicha vocación.

2º Los usos provisionales no se implantan de forma ajena a la propiedad del inmueble y los usos transitorios sí.

3º Los usos provisionales deben definir el término temporal de dicha provisionalidad mientras que los usos transitorios tienen vocación de permanencia aunque se implanten de forma transitoria.

No obstante su difícil encaje en el sistema jurídico-urbanístico tradicional, la necesidad de su acogida ha sido puesta de manifiesto en distintos documentos de reflexión territorial. Nos centraremos en el apartado siguiente en lo dispuesto por el Avance del Documento de Revisión de las Directrices de Ordenación Territorial (DOT) que ha sido presentado hace unos meses por el Gobierno Vasco.

Los usos transitorios en el Avance la Revisión de las DOT

El Documento (página 170) reflexiona en los siguientes términos;

” En la actualidad también, existen multitud de espacios urbanos vacíos u obsoletos, que pueden entenderse como un resultado de infinidad de dinámicas que suceden en las ciudades y el territorio, derivadas de diversos cambios económicos y sociales acaecidos en las últimas décadas: desde las transformaciones económicas que generan vacantes y obsolescencias en edificios y suelos utilizados para la producción industrial y/o infraestructuras, hasta cambios en las preferencias de uso de la ciudadanía y/o agentes de otro tipo que provocan vacíos urbanos en el centro de la ciudad. Junto con los vacíos, encontramos multitud de tramas urbanas atrapadas en impasses temporales, construcciones vacías sin terminar, espacios urbanizados sin ejecutar, grandes extensiones infra-utilizadas a la espera de ser desarrolladas, etcétera.

De forma paralela a estos cambios, han aparecido nuevas demandas y necesidades respecto del suelo, reflejadas en iniciativas donde individuos, colectivos y/o actividades empresariales de carácter creativo y social, ponen en práctica modelos de intervención urbana de carácter espontáneo, popular y/o temporal -como un modelo complementario a la planificación, ejecución y gestión urbanística al uso-.

Estas fórmulas de producción y gestión del “durante” o el “mientras tanto”, se presentan como una oportunidad para activar espacios con intervenciones mínimas, y más allá de ser útiles como una estrategia de regeneración del territorio en épocas de crisis, son una parte muy importante de la vida y economía urbana, y tienen cualidades propias de gran valor: Los usos transitorios permiten desarrollar y testar modelos, actividades y estrategias que en marcos de actuación que para el largo plazo no serían posibles.

En este contexto es necesario vislumbrar la posibilidad de inserción o asunción de este tipo situaciones, usos y praxis dentro de la definición y planificación del territorio, así como en su gestión. De esta manera, se busca fomentar el aprovechamiento del territorio y la creación de un territorio inteligente, capaz de dar respuesta a sus necesidades de regeneración desde la propia iniciativa de los agentes que lo habitan.”

Posteriormente (página 172) se identifica como una directriz territorial específica;

” 5. Promover los usos transitorios como estrategia de regeneración del entorno urbano, poniendo el foco en la reutilización y uso colectivo de los espacios en transición a través de modelos colaborativos entre la ciudadanía y la administración.”

Así, la apelación a los usos transitorios responde a una estrategia espontánea y no formal de regeneración del territorio, que constituye una forma de gestión inteligente del mismo porque viene a satisfacer ciertas carencias del territorio de la mano de sus propios habitantes. Además estos usos transitorios disponen de un gran valor en sí mismos por formar parte importante de la vida y la economía urbana (algunos autores dirían que forman parte del llamado “bien común”) y comportan la posibilidad de testar una forma distinta de aprovechar y gestionar el territorio en el corto plazo.

Considerando el carácter espontáneo de la implantación de estos usos transitorios y el modelo de autogestión por el que se desarrollan, esta directriz territorial sólo la podemos interpretar en el sentido de procurar desde las Administraciones Públicas la valorización de estos usos transitorios y la encomienda de su reconocimiento y protección dotando a los mismos de un encaje jurídico adecuado en los instrumentos de ordenación tanto territorial como urbanística. Encomienda que, por cierto, no se acompaña de una propuesta de herramientas para tal menester, como hubiere sido deseable.

La necesidad de acogimiento jurídico de la figura de los usos transitorios

A partir de la exitosa experiencia en la ciudad de Zaragoza de programas públicos para la valorización de los solares vacantes enclavados en zonas de regeneración urbana (“Esto no es un solar”), la legislación urbanística aragonesa viene a incorporar la obligación de la propiedad de consentir este tipo de usos transitorios como una parte integrante de la función social de los solares que permanezcan vacantes de edificación. Así, el artículo 254 párrafo cuarto de la Ley de Urbanismo de Aragón dispone lo siguiente;

“4. El deber de conservación de terrenos y solares podrá traducirse en el acondicionamiento de los mismos para un uso público del suelo, que tendrá carácter provisional y no supondrá dispensa del deber de edificar conforme al planeamiento (…)”

De forma similar nada impediría al planeamiento territorial o urbanístico reconocer una clase de uso específico con este carácter transitorio que pudiera ser implantado o desarrollado en aquellos inmuebles mientras permanezcan vacantes los deberes de transformación o de destino al uso urbanístico previsto por el planeamiento por parte de sus propietarios. Nótese el importante matiz que las licencias (también por tanto las de usos transitorios) se otorgan “a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros”, lo que evita a las administraciones locales la consideración de todas aquellas cuestiones de carácter jurídico-civil, que se habrán de dilucidar en otros foros.

 

 

La edificabilidad de los suelos inedificables

Estos días ha saltado a los medios de comunicación la polémica en torno a la Operación Chamartín, calificada como una de las mayores operaciones urbanísticas de remodelación urbana de Europa. No es objeto de esta entrada hacer un análisis de la misma sino que me voy a centrar en un aspecto controvertido y que ha suscitado un contraste de opiniones  entre el Ayuntamiento de Madrid y el Ministerio de Fomento. Si estáis interesados en un análisis alternativo de las tripas de la operación este post de Juan Manuel Lazaro os puede ilustrar.

Nos referimos a en concreto a “la técnica mágico-urbanística” por la que resultaría posible a un plan urbanístico municipal dar edificabilidad a unos terrenos que jurídicamente son inedificables por estar afectos y consolidados a un determinado uso o servicio público. En la legislación urbanística de Madrid (LSM, 2001) ello parece ser posible por la inclusión de una disposición transitoria que reproducimos a continuación;

“Sexta. Cálculo de la edificabilidad o del aprovechamiento urbanístico

Los terrenos efectivamente afectos al tiempo de entrada en vigor de la presente Ley a dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que hubieran sido adquiridos, sea o no en ejecución de Planes de Ordenación Urbanística, mediante expropiación forzosa o por cualquier otro título oneroso, podrán computarse a efectos del cálculo, conforme a esta Ley, de los coeficientes de edificabilidad de los ámbitos de actuación o del aprovechamiento urbanístico unitario de los sectores en los que queden comprendidos. En tal supuesto, los terrenos o solares resultantes en los que deba localizarse el 90 por 100 del aprovechamiento imputable a dichos terrenos o solares, se adjudicarán a la Administración titular de las dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. En todo caso, los planes de desarrollo que incorporen estos terrenos requerirán, para su aprobación definitiva, el informe previo y favorable de la Comunidad de Madrid sobre la idoneidad de las redes generales y supramunicipales exteriores de infraestructuras de comunicaciones para la viabilidad de aquéllos.”

En otras palabras, las Administraciones Públicas explotadoras de infraestructuras pueden (y además sólo de forma transitoria para las situaciones que ya estaban así recogidas a la hora de aprobar la Ley) sacar lucro urbanístico de los terrenos que presten estos servicios públicos cuando estos no se hubieren obtenido mediante cesión; todo ello mediante la atribución del 90% de los aprovechamientos urbanísticos (el 10% restante es la plusvalía municipal) y que sólo pueden ser objeto de materialización, lógicamente, en otros suelos distintos a los de su titularidad.

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Esta regla nos recuerda mucho a la que rige en todas las legislaciones urbanísticas en el supuesto de que estos suelos públicos vayan a ser objeto de transformación urbanística y por esa misma razón vayan a ser desafectados del uso o servicio público y destinados a usos lucrativos. No obstante, la legislación de la Comunidad de Madrid (se conoce que para no perjudicar situaciones consolidadas a su entrada en vigor) autoriza – ojo, se debe entender que de forma  excepcional – hacer funcionar esta misma regla también para los suelos afectos a un uso, servicio público aunque los mismos no puedan ser aprovechados urbanísticamente.

Nos preguntamos ahora; ¿qué sentido tiene atribuir aprovechamiento urbanístico a unos terrenos que de hecho no son aprovechables desde el punto de vista urbanístico? La única respuesta lógica nos lleva al mundo de las estrecheces presupuestarias de los gestores de dichas infraestructuras públicas y la necesidad de contribuir económicamente a la mejora de estas (financiando inversiones en nuevas estaciones, soterramientos, etc.) provocando la participación “forzada” de estos  gestores de infraestructuras del “festival urbanístico” que hemos montado en este país. Algunos Ayuntamientos presumen de “deuda cero” por haber conseguido financiar muchas mejoras urbanísticas con el aprovechamiento de los suelos públicos desafectados. En Madrid incluso no haría falta ni siquiera desafectarlos, como venimos diciendo.

Esto hay que ponerlo en relación a la doctrina del Tribunal Supremo que prohíbe que los propietarios de suelo (estos sí con aprovechamientos realizables) costeen las inversiones para la mejora de unas infraestructuras públicas de las que saldría beneficiada toda la ciudad (sistemas generales). En otras palabras, se prohíbe que unos pocos paguen lo que correspondería financiar a todos. Os dejo enlace a una Sentencia del TSJ de Madrid del año 2013 que desarrolla este mismo extremo precisamente en relación con la operación Chamartín.

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Así que, como no se pueden cargar estas inversiones a los propietarios de los suelos ni tampoco existirían recursos presupuestarios suficientes para acometerlas, la ordenación  se “inventa” este nuevo aprovechamiento por incremento de edificabilidad  (nótese que este nuevo aprovechamiento no puede disminuir el del resto de los propietarios porque eso significaría hacerles también contribuir de forma indirecta) aunque el mismo pueda ser irrealizable. Más madera.

Ciertamente ese “aprovechamiento ficticio” permite que las inversiones en teoría no las pague nadie pero su materialización en la realidad es problemática. ¿Dónde se ubican las viviendas, oficinas, etc. que el plan asigna a estos suelos y que no se pueden materializar sobre los mismos? Los que nos hemos manejado en el mundo urbanístico sabemos, por experiencia, que al final casi siempre el mismo termina pagando lo que comprometemos y sospechamos que quizás es  irrealizable (proyecto CASTOR, etc.). La, en ocasiones, nefasta gestión, por ejemplo, de la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico (TAU) nos puede servir de escarmiento. La técnica “mágica” es ingeniosa pero igualmente peligrosa y más propia de otras épocas de desenfreno inmobiliario y que todos sabemos a dónde nos han llevado.

No me gustaría terminar este post sin recordar el artículo artículo 12 párrafo primero del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y que dice lo siguiente;

“El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien

Sirva la cita para recordar que el planeamiento urbanístico debería ser consecuente con las características objetivas, la clasificación y el destino urbanístico previsto a estos suelos como Sistemas Generales. Así, unos terrenos afectos al uso o al servicio público y que se consolidan no son susceptibles de acoger edificabilidad urbanística alguna por definición; de la misma forma que tampoco pueden ser embargados, expropiados o prescritos a favor de un tercero precisamente por esta misma afectación a un uso o servicio público.

En este sentido, convendría preguntarse hasta qué punto este artículo vigente en una ley básica en materia de suelo posterior no debe servirnos para cuestionar la vigencia de la disposición transitoria antes citada.

Casco Viejo de Bilbao. Una reflexión pertinente

Hace ya algunos meses en este blog nos hicimos eco de la problemática sobre la libre implantación de usos en la ciudad y de las consecuencias que dicha implantación, por efecto de su acumulación y concentración, puede acarrear a los tejidos urbanos y a sus residentes. En concreto, nos referíamos a la problemática que se estaba viviendo entre comerciantes, hosteleros y vecinos en el Casco Viejo de Bilbao. Entonces ya avánzabamos que los instrumentos de ordenación urbanística pueden ser un medio adecuado para regular este fenómeno sin alterar por ello la libertad de establecimiento, tal como había dictaminado el TSJ Cataluña sobre los Planes Especiales de Usos. Os dejo el enlace a esta entrada.

En el pasado mes de Septiembre de 2015, el Ayuntamiento de Bilbao acordó la suspensión de licencias de hostelería en todo el Área del Casco Viejo para poder reflexionar sobre la evolución de la presencia de las distintas actividades económicas en la zona, para fijar los parámetros que garanticen la preservación histórica de ciertos ejes comerciales en la zona y poder diagnosticar la saturación de actividades (sobre todo de hostelería) por tramos de calles con posible perjuicio de una calidad acústica razonable; calidad que ahora ya no se predicaría sólo de la generada en el interior de los locales sino de la que se manifiesta en el exterior de la calle (que es igual o incluso más molesta que la anterior) derivada de la concentración por proximidad de dichas actividades.

En este mismo mes de Enero, el Ayuntamiento de Bilbao ha presentado una modificación del Plan Especial de Rehabilitación y Regeneración del Casco Viejo en la que, por primera vez, no sólo se ordenan las normas de la edificación sino, ahora también, los usos que son de posible implantación mediante la regulación de un sistema de subzonificación. Os dejo enlace la noticia hecha pública por el Ayuntamiento, que os extracto a continuación;

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“El Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao junto a Surbisa ha realizado en los últimos meses un estudio pormenorizado de la implantación de actividades en el conjunto del Casco Viejo –con especial atención al núcleo central del mismo– delimitando diversas zonas de intervención en función de sus características y del modelo de actividad predominante en cada una de ellas.

El establecimiento de las zonas se ha realizado en función de sus características, dejando de manifiesto en qué calles se produce concentración de actividades hosteleras, que podrían afectar negativamente al modelo comercial del Casco Viejo, y aquellas en que por contra la actividad comercial todavía prevalece sobre el resto, poniendo en evidencia el carácter eminentemente comercial de los ejes Askoa-Artekale, Correo-Tendería y Bidebarrieta-Carnicería Vieja.

De esta forma, y tomando dicho análisis como base, se han concretado las densidades máximas en función de los ratios de número de establecimientos totales por cada 100 m. de calle y del % estimado adecuado para cada una de ellas y se han analizado los siguientes tipos de usos:

  • Alimentación con atención personalizada o en autoservicio (supermercados y bazares en general)
  • Hostelería
  • Moda
  • Centros de estética y salud
  • Juego y recreativas
  • Bancos y agencias de seguros

En consecuencia, la nueva normativa urbanística establecerá la exigencia de respetar distancias para la implantación de los siguientes tipos de establecimientos: hostelería, (…)entidades de crédito y agencias de seguros, actividades de juego y recreativas y alimentación en régimen de autoservicio.

La exigencia de distancia entre estos usos variará en base a la densidad del número de este tipo de negocios ubicados en cada zona, pudiendo ser de 25 o de 40 metros, en el caso de la hostelería (…).

Además, como resultado de la aplicación de los nuevos criterios de densidad se han identificado las calles que, por albergar una alta densidad, han agotado su capacidad de acogida y, en consecuencia, no podrán admitir la apertura de nuevos locales de hostelería (…).

La nueva regulación permitirá el traslado de actividades de hostelería de todas estas calles –renunciando a la licencia – a otras zonas del Casco Viejo, aun cuando incumplan las exigencias de distancia vigentes en estas últimas, para favorecer un mayor equilibrio de usos.

Asimismo, el estudio establece cuatro espacios singulares que, por sus especiales características, permitirían una mayor densidad de locales de hostelería (…)

Estos criterios de densidad máxima y exigencia de distancia se extienden a los otros usos antes señalados (alimentación supermercados y bazares, juego, agencias bancarias y compañías de seguros) de tal forma que la nueva regulación señala aquellas zonas o ámbitos en los que se su capacidad de acogida se encuentra asimismo agotada.

La modificación de la normativa (…) se ha realizado en base a criterios de sostenibilidad medioambiental y rehabilitación urbana y está previsto que su aprobación definitiva, por parte del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Bilbao tenga lugar a mediados de año.”

En resumen, el Ayuntamiento apuesta por la ordenación zonal sobre la base de establecer criterios específicos de densidad máxima y de distancias mínimas entre usos, todo ello según el tipo de actividad que se va a desarrollar, con el objeto de evitar  concentraciones indeseadas de usos que pudieran suponer un desequilibrio para la pacífica convivencia y llevar al traste el atractivo de la zona, repercutiendo de forma negativa en la estrategia de rehabilitación y regeneración urbana.

Se debe resaltar que, hasta la fecha, el Ayuntamiento de Bilbao con carácter general había optado por la vía de la reglamentación de los usos y actividades mediante la remisión expresa de su normativa urbanística al instrumento reglamentador complementario de la Ordenanza Municipal; normativa que era de aplicación general a toda la ciudad y que establecía su régimen jurídico según el tipo de actividad a desarrollar (hostelería tal o cual categoría, etc.). En ese sentido, la reglamentación de los usos prescindía de la necesidad de establecer unos criterios específicos por zonas en función de las características y de los objetivos de ordenación de cada una de estas zonas.

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Ya resaltábamos en nuestra entrada anterior que el artículo 59.2.c de la LSU en su ordinal segundo permitía complementar la ordenación estructural del PGOU referido a recintos y conjuntos históricos y que la restricción en la implantación de usos tiene perfecto encaje en la estrategia de conservación y mejora del medio urbano previsto en su ordinal quinto. En el mismo sentido el Reglamento de Planeamiento de  1978 (de aplicación supletoria) desarrolla en su artículo 27.3 la posibilidad de adoptar medidas de protección y defensa de estos tejidos urbanos; protección y defensa que pueden consistir en el establecimiento de unas prohibiciones a determinadas actividades por el impacto negativo en elementos medioambientales (por ejemplo, perjuicio de la calidad acústica) o la posible lesión de sus valores histórico-culturales. Circunstancias que son así mismo reconocidas por la propia Directiva Europea 123/2006/CEE  (y la legislación para su transposición) sobre la libertad de establecimiento, como tiene ya declarado la jurisprudencia, siempre dentro de unos límites; que dichas limitaciones o prohibiciones se establezcan con proporcionalidad y de forma justificada.

Sea como fuere, la atención que ahora presta la normativa urbanística al hecho diferencial de determinadas zonas de la ciudad, anudando a ello regímenes diferenciados no sólo en la edificación sino también en los usos y actividades a desarrollar en los mismos, abre una nueva perspectiva muy oportuna a las puertas del proceso de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, cuyo uno de sus objetivos parece será prestar atención de forma específica a la realidad urbanística de los barrios.

Casco Viejo de Bilbao. El Urbanismo como posible solución

Hace ya unos días fui invitado por BIZKAIDENDAK a una mesa redonda convocada por la Plataforma de Comerciantes, de Hosteleros y Vecinos del Casco Viejo Bilbo Alde Zaharra Bizirik donde el objeto del debate era el modelo de Casco Viejo que proponían los partidos políticos de cara a futuro. De ellos tomo prestadas algunas de las fotos que sirven para ilustrar esta entrada.

Esta Plataforma nace del descontento generalizado de hosteleros, comerciantes y vecinos del Casco Viejo de Bilbao por la desconexión entre las necesidades reales del barrio y las respuestas municipales que se vienen obteniendo. Personalmente, me llamó la atención porque tenía entendido que el Ayuntamiento había desplegado recientemente un Plan de Mejora del Casco Viejo de Bilbao y que había contado con la participación de agentes y ciudadanía ¿De dónde procedía entonces esa sensación de abandono?

El origen del descontento

El motivo de preocupación (y en cierta medida de alarma) que se trasladaba tiene su base en la reciente proliferación de nuevas actividades de hostelería de bajo valor añadido, que  estaban forzando la desaparición del carácter tradicionalmente comercial del Casco Viejo convirtiéndolo en una zona urbana de ocio y de turismo despersonalizado. Así, las flexibilizaciones en los años 2010 y 2013 en la normativa urbanística para la implantación de nuevos establecimientos de hostelería (Ordenanza de Hostelería) está generando una presión inmobiliaria que terminaría por expulsar el comercio tradicional y sustituyéndolo por establecimientos de hostelería (bares) de nuevo cuño. Este fenómeno de expulsión y desplazamiento del comercio tradicional por actividades hosteleras viene también a coincidir con las fechas de finalización de las rentas antiguas de los alquileres protegidos por la Ley de Arrendamientos Urbanos (Diciembre 2014) agravando así sus consecuencias.

El Ayuntamiento tampoco es ajeno a esta realidad porque en el Plan de Mejora del Casco Viejo antes citado hace un balance del año 2014 en el que se viene a reconocer de forma expresa “ha sido el sector hostelero el que mayor incremento ha experimentado y, dentro de este, la actividad de bar que ya supone el 20,3% del total de negocios del ámbito”

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Desde una visión más amplia debemos destacar que mientras en el año 2007 la relación entre establecimientos comerciales y de hostelería en el Casco Viejo era de 3,79 en el año 2014 dicha relación se ha reducido hasta 2,73 (datos extraídos del Observatorio de Barrios del Ayuntamiento). Siguiendo estos mismos datos, se constata la importante pérdida de vitalidad comercial del Casco Viejo que ha visto desaparecer más de uno de cada cuatro establecimentos comerciales en este mismo intervalo temporal (en el conjunto de Bilbao, uno de cada cinco).

Así, la dinámica regresiva de la actividad comercial y la dinámica expansiva de la actividad de ocio y hostelería, todo ello favorecido por una liberalización normativa en materia de rentas de locales comerciales y flexibilización de las condiciones para la implantación de establecimientos en forma de bares, están generando un importante desasosiego en los agentes implicados (comerciantes, hosteleros y vecinos) que reclaman una drástica reorientación de política de ordenación comercial además de la suspensión temporal del otorgamiento de nuevas de licencias de bar.

El acercamiento municipal

El Plan de Rehabilitación Comercial, que se enmarca dentro del Plan de Mejora del Casco Viejo, viene a establecer una serie de acciones de fomento de la acción comercial con el último objeto de dar un impulso a la actividad económica y comercial del Casco Viejo. Este Plan de Rehabilitación Comercial (SURBISA) se compone de un conjunto de medidas que se podrían agrupar de la siguiente forma: a) Oficina técnica de apoyo, asesoramiento y orientación al comerciante b) Intermediación con la propiedad de los locales comerciales y gestión para fomentar la movilización de espacios vacíos e infrautilizados c) Atracción de actividad económica estratégica y d) Acciones concertadas entre los comercios integradas en una red de comercios amables.

Las medidas de fomento aquí descritas (y otras que me dejaré en el tintero) son loables y seguramente muy necesarias pero ¿son suficientes? Y sobre todo, ¿dan respuesta a las demandas de la Plataforma? El descontento (que es compartido y refrendado por un muy importante porcentaje de los establecimientos encuestados) parece indicar que no. Algún comerciante me preguntaba, y no sin razón, que si el problema había venido por una modificación de una normativa urbanística acaso la solución no debería provenir de la normativa urbanística también.

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Pero parafraseando el Talmud “las cosas no son como son sino como nosotros las vemos”. Y llegados a este punto conviene recordar que el Área de Obras y Servicios, promotor del Plan que se comenta, afronta las soluciones a los problemas mediante la realización de obras o por la mejora en las prestaciones de servicios. Pero las soluciones estrictamente urbanísticas le quedan un poco más lejos. Por ello quizás debamos afrontar el problema descrito con una solución diferente. Veámoslo.

Elementos de aproximación a una solución urbanística

El Urbanismo lleva mucho tiempo preocupándose por los Cascos Históricos. Cierto es que dicha preocupación se ha centrado en “lo físico”; esto es, en el mantenimiento y mejora de los edificios de los espacios públicos a los efectos de mantener y preservar su atractivo turístico. Pero debemos plantearnos muy en serio que el hecho diferencial de los Cascos Históricos no sólo radica en la belleza o la monumentalidad de su patrimonio urbanizado y edificado sino también en ser unos tejidos urbanos con un papel funcional en la ciudad muy específico.

Por ejemplo en un artículo sobre la regeneración urbana del Casco Histórico de Bilbao de Esther Ibarluzea en el año 2001 (cuya lectura recomiendo y que enlazo aquí) concluye que la complejidad de lo urbano exige referencias más amplias y múltiples que la pura forma arquitectónica de modo que la recuperación integral de los cascos debe suponer un equilibrio entre el soporte físico, la realidad social y su base económica. Destacando, en este último aspecto, el básico papel que el sector económico comercial debe jugar como elemento revitalizador y dinamizador de los cascos históricos.

No puede caber duda de que los términos “Casco Viejo” y “Comercio” son dos realidades indisociables de forma y manera que cualquier  estrategia de rehabilitación, regeneración urbana pasa indefectiblemente por la preservación de un mix de actividad económica que garantice la preservación de su carácter eminentemente comercial.

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Las Directrices de Ordenación del Territorio dedican uno de sus apartados a la estrategia de la rehabilitación de Centros Históricos indicando, en concreto en su punto 5.8, que “las iniciativas de dinamización de Centros Históricos deberían incluir un diagnóstico de los tejidos históricos y su entorno urbano y socioeconómico (…) y las estrategias de usos, económicas y de dinamización planteadas”. La estrategia de rehabilitación y regeneración urbana de los Cascos Históricos pasan entonces también por el diagnóstico de su realidad socioeconómica y que posteriormente dé pie a plantear estrategias en cuanto a los usos urbanísticos a implantar en el mismo.

Por su parte la legislación urbanística vasca en su artículo 59.2 c) cita entre los planes de ordenación pormenorizada los que tengan por objeto la ordenación de los recintos y conjuntos de carácter histórico; incluyendo ordenación pormenorizada el establecimiento de los usos compatibles así como los porcentajes máximos y mínimos de cada uso que sea permitido (artículo 56.1.e)

No parece entonces discutible que la preservación del tejido económico comercial en los Cascos Históricos de nuestros pueblos y ciudades se revele como un interés urbanístico ni nada puede entonces oponerse a que sea también el Urbanismo, con los mecanismos que dispone a su alcance, el que arbitre soluciones respecto al problema que describimos. En este sentido, la herramienta urbanística utilizada por el Ayuntamiento hasta el momento para el Casco Viejo (el Plan Especial de Reforma y Rehabilitación del Casco Viejo, PERRI) se nos antoja escaso por centrar su atención sólo en el aspecto físico (inmuebles y espacios públicos).

Intentando aprender de otras experiencias similares podemos fijarnos en el ejemplo de Barcelona. Allí en materia de ordenación comercial han desarrollado Planes Especiales de entronque urbanístico donde, a partir de la previa división de la ciudad en zonas según sus propias características y funcionalidad , el plan impone la posibilidad o imposibilidad de implantar determinados establecimientos comerciales de los que realiza una completa clasificación; nos referimos en concreto al Plan Especial del Comercio No Alimentario de Barcelona (PECNAB). Así mismo tienen aprobados Planes de Usos que impiden de forma expresa la proliferación por implantación de determinadas actividades y usos en algunas zonas específicas del municipio, todo ello con objeto de evitar su saturación funcional y el consiguiente deterioro de calidad de vida que pueden provocar en su tejido económico y en sus residentes. Resaltamos la idoneidad del objeto de este Plan Especial para atender las reclamaciones de la Plataforma que venimos comentando; así nos estamos referiendo, por ejemplo, a los Planes Especiales de Establecimientos de Concurrencia Pública, Hostelería y Otras Actividades. Estos planes urbanísticos pueden ser consultados en los apartados de Normativa (Ordenanzas) de la propia web municipal.

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Ciertamente han aparecido voces que han cuestionado la regulación prevista en este tipo de planes por suponer una restricción de la libertad de establecimiento reconocida en la Unión Europea (Directiva de Servicios, más conocida como Bolkestein). Por ejemplo, así se planteó en un recurso (ordinario 441/2010) contra el Plan Especial de Ciutat Vella que fue resuelto mediante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 431/2014 de 16 Julio que, reiterando otra anterior, dispone literalmente lo siguiente;

 “CUARTO. Aunque en su introducción se incluya el plan especial de autos dentro del marco legal de, entre otras normas, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, esta indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros (…)”

En otras palabras, se puede concluir que este tipo de planes, que participan de naturaleza urbanística, pueden, de forma justificada y razonable, imponer restricciones a la libertad de establecimiento en determinadas zonas específicas de la ciudad cuando tienen por objeto la ordenación para la búsqueda de un equilibrio de usos y actividades económicas y el mayor respeto a la calidad de vida diaria de sus ciudadanos. Por consiguiente, nada impediría que, mediante aprobación de un Plan Especial específico, se establecieran por el Ayuntamiento de Bilbao limitaciones a las nuevas licencias para la implantación de bares y para proteger la vitalidad comercial característica de nuestro querido Casco Viejo.

A ver si cunde el ejemplo catalán.

ON29. La injusticia del no realojamiento

Hace unos meses tuve la oportunidad de escribir una entrada sobre el caso de Ofelia Nieto 29. Se trata de un edificio dentro de una actuación integral de regeneración urbana, que se planificó desde hace más de 25 años, y que ha sido objeto de expropiación forzosa por el Ayuntamiento de Madrid. Un plazo tan desmesurado de ejecución urbanística terminó por desdibujar el interés público urbanístico inicial; interés que quedó centrado de forma exclusiva con el paso del tiempo en la obtención de una superficie de ¡¡6 m2!! de acera en una de las esquinas del edificio expropiado. Ante este despropósito fuimos muchas las voces que reclamábamos al Ayuntamiento de Madrid una solución dialogada al problema.

La familia propietaria del edificio (tres unidades convivenciales) reclamaron hasta el final una solución dialogada de forma que se les permitiera no perder el arraigo en el barrio por el derribo de su vivienda y el Ayuntamiento de Madrid no tuviera que hacer frente a una indemnización de casi 400.000 €  por obtener una ridícula superficie de 6 m2 de suelo para una acera. Ninguna de sus peticiones fue atendida de resultas que ayer mismo la vivienda fue derribada de forma directa sin previo aviso y con un exagerado despliegue de medios policiales, actuación que terminó con 11 personas detenidas. Tercermundista.

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Lógicamente la insistencia municipal en el derribo de la vivienda y la negación al diálogo  no se explica por la necesidad de obtener 6 m2 de acera sino por la necesidad de explotar conjuntamente el solar junto con otros terrenos previamente obtenidos en la trasera del edificio de ON29, que se pueden ver en la foto. Pero la pregunta surge inmediatamente; si los terrenos son municipales ¿cómo es que no se ha llegado a un acuerdo de realojo con las familias desalojadas sobre el edificio que vaya a sustituir al preexistente? ¿por qué el Ayuntamiento de Madrid no ha ofertado el realojo en el futuro edificio de viviendas que se va a edificar sobre esos terrenos, y que forman parte del Patrimonio Municipal de Suelo?

La pregunta no es baladí porque a buen seguro que las familias hubieran aceptado el derribo de su edificio bajo la condición de su realojamiento en el edificio de viviendas de sustitución. Hay que recordar que la Ley estatal 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas dispone la obligación en su artículo 14 párrafo quinto para supuestos de expropiación forzosa (como el que comentamos) lo siguiente;

“Para hacer efectivo el derecho de realojamiento será preciso ofrecer una vivienda por cada una de las viviendas afectadas por la actuación, bien en el mismo ámbito de actuación o, si no es posible, lo más próximo al mismo”

Pues bien. Siendo perfectamente posible y viable ofrecer viviendas para el realojo por la administración expropiante en el mismo ámbito de actuación ¿por qué no se ha hecho? Sería el Ayuntamiento de Madrid quien debería responder esta pregunta pero me atreveré a proponer una respuesta.

El derribo del edificio de ON29 es la última actuación de una operación urbanística que se ha prolongado más de 25 años, como decía antes. En el curso de la misma me cuentan que ha habido otras familias afectadas que tuvieron que abandonar el barrio y que fueron realojados (en régimen de tenencia de alquiler) en viviendas protegidas propiedad de la EMVS (Empresa Municipal de la Vivienda de Madrid); viviendas que hoy han terminado en manos de “fondos buitre”; lo que ha significado para muchas de estas familias tener que abandonar estas viviendas de realojo por la revisión en condiciones muy desfavorables de sus condiciones de alquiler; ya reflexionamos sobre este fenómeno en otra entrada.

EMVS Viviendas fondos buitre

En otras palabras, si el Ayuntamiento de Madrid hubiera cumplido sus deberes legales con las familias de ON29 (realojando a las familias en el mismo ámbito de actuación), hubiera al mismo tiempo puesto de manifiesto una injusticia mayor por su nefasto proceder de realojamiento con sus otros convecinos en el área. Y se ve que es preferible hacerlo para todos mal que enmendar una injusticia pasada.

En resumen, evitando el cumplimiento de los deberes administrativos de realojamiento en el mismo ámbito de actuación de regeneración urbana lo que se está provocando es la sustitución de su población residente por otra económicamente más pudiente.  También se incumplen con esta forma de proceder los deberes propios de los patrimonios públicos de suelo (cuyo destino fundamental es la construcción de VPO, que hubiera facilitado esta operación de realojo en el mismo ámbito). No obstante, como el lector sospechará, el destino de los terrenos es, contrariamente, la construcción de viviendas libres.

Resulta imposible saber dónde radica el interés general de esta operación urbanística, como diijimos en su día, y las razones reales del muy desafortunado tratamiento jurídico dispensado a su antigua población residente, como ahora venimos a reflexionar. Estos resultados a buen seguro no fueron los buscados originalmente por el Ayuntamiento y los vecinos en aquel ya lejano año 1989 en el que se diseñó la operación bajo el Programa de Bolsas de Deterioro Urbano (BDU).

Suelo Urbano No Consolidado ¿El fin de una polémica?

Hace algo más de un mes se publicó la STC 94/2014 que venía a resolver una cuestión de inconstitucionalidad sobre dos artículos de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSU) por su contraste con el régimen previsto para el suelo urbano no consolidado (SUNC) de la Ley 6/9998, de Régimen de Suelo y Valoraciones (LRSV) en el breve periodo de tiempo en el que ambas normas coexistieron (Septiembre 2006-Junio 2007)

Parecería por tanto que la cuestión de fondo no merecería mayor comentario que el propio del asunto que es objeto de litigio. No obstante, como acertadamente señala D. José Zamorano en su post en blog el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia arroja luz, quizás definitiva, sobre un debate que se había suscitado con la doctrina del Tribunal Supremo en relación al régimen  jurídico que habría de darse a aquellos suelos urbanos consolidados que pasaban a la situación de urbanos no consolidados por su inclusión en actuaciones de transformación o de regeneración urbana previstos en el planeamiento.

El Tribunal Supremo ha venido defendiendo desde el año 2008 sin fisuras la doctrina según la cual no sería admisible la pérdida de la categoría de suelo urbano consolidado (“degradación” lo llama la jurisprudencia) por inclusión de estos suelos en actuaciones de transformación o de regeneración urbana en el nuevo planeamiento; doctrina que conlleva funestas consecuencias para la viabilidad técnica y económica de este tipo de actuaciones, de las que han hecho eco numerosos autores (por ejemplo el artículo muy reciente del profesor D. José Luque Valdivia y que puede consultarse en el siguiente enlace)

Tribunal Supremo

Los motivos en que se funda la citada doctrina jurisprudencial se sustenta en que, tal como tiene reconocido el Tribunal Constitucional, aunque la distinción entre del suelo urbano consolidado y no consolidado corresponde a la legislación urbanística, y por tanto a las Comunidades Autónomas, esta distinción debe ejercerse (fundamento jurídico n. 20 de la STC 164/2001) “en los límites de la realidad, y por lo tanto -añade la doctrina del Tribunal Supremo-, sin que pueda ser ignorada la realidad física de la urbanización preexistente al planeamiento. Como muestra de esta doctrina, la también reciente STS de 16 de Junio 2014 que en su Fundamento Jurídico Tercero se hace eco de otra de 9 de Febrero de 2012, que se expresa literalmente en los siguientes términos;

“Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/2001, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que establecen las “condiciones básicas” que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano “consolidado” y suelo no urbano “no consolidado”, con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso.

Como razonó la STC 164/2001 (FºJº 20), conforme al artículo 14 de la 6/1998 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la 6/1998, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material”

Siendo la doctrina del Tribunal Constitucional la base argumental de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se debe llamar la atención sobre la igualmente reciente STC 94/2014. Porque en esta sentencia el Tribunal Constitucional aclara la correcta interpretación del artículo 14.2 de la Ley 6/1998, sobre el régimen del suelo urbano no consolidado, para contrastar con la legislación urbanística vasca; legislación que prevé – en la línea de la mayor parte de las legislaciones urbanísticas -que aquellos suelos que estén incluidos en actuaciones de mejora, reforma o regeneración urbana deben adscribirse a la categoría propia de slos uelos urbanos no consolidados; perdiendo así la categoría previa al nuevo planeamiento como suelos urbanos consolidados; ello en contradicción con la posición que defiende el Tribunal Supremo en la sentencia arriba parcialmente transcrita.

La STC 94/2014 (Fundamento Jurídico Tercero) concluye que la Ley 6/1998 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano según el artículo 28 LRSV. Así, la categorización como “consolidados” o “no consolidados” de este tipo de suelos depende de lo que diga la legislación urbanística autonómica. Lo hace en los siguientes términos;

“(…) la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico —eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad— etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.”  

Para llegar a esta conclusión previamente tiene que (re)interpretar su propia doctrina de las STC 164/2001 y la STC 54/2002 afirmando que la distinción entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los “límites de la realidad” pero esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de “primera urbanización”; no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana. Transcribimos literalmente el tenor de este tercer Fundamento Jurídico;

“El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad —consolidados por la edificación—, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. (…)

Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo (…)Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados (art. 14.1 LRSV) y los suelos urbanos no consolidados (art. 14.2 LRSV) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan.”

 Por lo tanto, la expresión “en los límites de la realidad” se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad. Parece entonces referirse – aunque no de forma exclusiva- a aquellas bolsas de suelo que también deben ser clasificadas como suelo urbano, por contar con un grado de consolidación en su edificación, pero cuyos servicios urbanísticos no sean completos (artículo 78 letra a in fine del Texto Refundido 1976 de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana; que se ha ido incorporando a las legislaciones urbanísticas; en el País Vasco artículo 11.1.b de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo). En cualquier caso, esta expresión de los “límites de de la realidad” no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

Tribunal Constitucional II

En su consecuencia, el Tribunal Constitucional concluye que no forma parte de las “condiciones básicas” que deben garantizar la igualdad de los españoles el estatuto de los propietarios de suelo urbanizado sometido a operaciones de reurbanización integral o regeneración; siendo por tanto este estatuto una cuestión de orden urbanístico. Algo que ya se había aprobado legislativamente desde el año 2007.

Así, la doctrina del Tribunal Supremo, antes transcrita y que se asienta en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, se ha quedado definitivamente sin ningún tipo de soporte. No es contrario al estatuto del propietario de suelo urbano el hecho de que la consolidación urbanística de unos suelos urbanos sea revisada por un posterior planeamiento urbanístico al quedar comprendidos en operaciones de transformación urbana.

La derogación de la LRSV 1998 por Ley de Suelo de 2007 (hoy Texto Refundido de Ley de Suelo), que prescinde de esta distinción entre urbano consolidado y no consolidado y la aprobación posterior de otras leyes de orden básico en materia de rehabilitación y de regeneración urbana (básicamente Ley 8/2013, de 26 de Junio) pone fecha de caducidad a esta polémica.

Pero no deja de llamarnos la atención que desde el año 2008 el Tribunal Supremo optara por una doctrina unificada que, años después, se ha puesto de manifiesto infundada. Yo mismo recuerdo arduos debates con reputados juristas en la ponencia parlamentaria con ocasión de la tramitación de Ley vasca 2/2006 y con este tema de categorización de los suelos urbanos de regeneración urbana como protagonista.

Una vez más se pone de manifiesto que el Derecho no es una ciencia exacta. También que el afán jurídico centralizador y uniformizador del Tribunal Supremo tiene el riesgo a veces de generar en el mundo jurídico más problemas que soluciones.

Actuaciones de dotación. El reajuste de las dotaciones

El reajuste de dotaciones

En esta segunda entrada dedicada a las actuaciones de dotación vamos a centrarnos en su segunda consecuencia jurídica, según los artículos 14 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS). Nos referimos en concreto al “incremento de las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito”

El desarrollo reglamentario en Euskadi concreta el ámbito en el que se produce estas actuaciones de dotación y dispone la necesidad de reajuste proporcional de estas dotaciones al incremento de edificabilidad ponderada. En concreto, artículo 2 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos dispone;

“La actuación de dotación: Prevista en el artículo 137 de la Ley 2/2006, es la actuación que se produce en la parcela o solar urbano al que el nuevo planeamiento otorga un incremento de edificabilidad ponderada [volumen y/o uso] respecto a la previamente materializada, lo que precisará incrementar las dotaciones públicas en proporción al citado aumento de edificabilidad”

De esta forma, el incremento de volumen o el otorgamiento por un nuevo plan de un uso más lucrativo que el previamente materializado en la parcela o en el solar urbano no sólo trae por consecuencia la cesión del suelo lucrativo correspondiente al 15% del incremento de la edificabilidad como hemos visto en la entrada anterior sino también simultáneamente la obligación de entregar al Ayuntamiento el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción (artículo 16.2.b TRLS).

El contenido del reajuste dotacional. El estándar de proporcionalidad

La exigencia de proporcionalidad del artículo 16.2.b) requiere así mismo la fijación de unos parámetros estandarizados de entrega de suelo de dotaciones públicas en suelo urbano con el objeto de cumplir esta obligación legal de una forma proporcionada.

El estándar para este tipo de actuaciones viene hoy establecido reglamentariamente por remisión de los artículos 25.2 y 79.1 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo (LSU). En particular, el artículo 6 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, establece el estándar urbanístico con carácter obligatorio para todo el planeamiento urbanístico en este tipo de actuaciones de dotación (“el planeamiento urbanístico habrá de establecer con carácter de mínimos”).

En las actuaciones de dotación cuyo uso predominante sea el de vivienda, este estándar de entrega de suelo dotacional (similares en supuesto de otros usos) se concreta en:

  • Cesión del 15% de la superficie de la actuación para zonas verdes y espacios libres.
  • Cesión de suelo para otras dotaciones públicas calculado de forma proporcional y en referencia a los m2 de techo de vivienda habilitados o por cada nueva vivienda.

El artículo 7 del Decreto 123/2012, de Estándares Urbanísticos, precisa que en el caso de que no resultara posible o conveniente proceder al cumplimiento de entrega de nuevo suelo para dotaciones públicas, se podrá trasladar o compensar esta obligación con otros suelos o bien se deberá sustituir el incumplimiento de la obligación de entrega de suelo dotacional por una indemnización con destino a la adquisición futura de suelo para dotaciones públicas o la actualización o mejora de las existentes.

Instrumento de reajuste. La exigencia de un nuevo planeamiento

Las actuaciones de dotación requieren que el incremento de la edificabilidad ponderada esté otorgado por un nuevo planeamiento. Será entonces esta misma modificación de planeamiento, que prevé el incremento de edificabilidad ponderada, la que también, al mismo tiempo, debería establecer expresamente cómo ha de resolverse el reajuste y la cesión de la carga dotacional (para un supuesto específico o bien con aplicación de carácter general) exigida en el artículo 16.2 b) TRLS y el artículo 25.2 LSU.

Lo que nos plantea las siguientes preguntas; ¿qué pasa cuando existe incremento de edificabilidad urbanística ponderada por el cambio del uso urbanístico materializado en un solar o parcela pero este cambio de uso no requiere la modificación del planeamiento por aplicación de la normativa del PGOU? Dicho en otros términos ¿se debe interpretar que sólo existe una actuación de dotación propiamente dicha cuando existe un incremento de edificabilidad pero sólo si este incremento resulta posibilitado por una modificación del planeamiento? ¿El nuevo planeamiento urbanístico es entonces un prerrequisito de la existencia de una actuación de dotación (criterio formal) o el nuevo planeamiento sólo es un instrumento para operar el incremento de edificabilidad urbanística ponderada (criterio material)?

Como la cuestión afecta a los supuestos en los que es exigible a la propiedad deberes u obligaciones (cesión de suelo del 15% y de suelo con destino a las dotaciones públicas de reajuste), afectando al régimen del suelo de competencia exclusiva estatal, habrá que estar a los criterios interpretativos que puedan derivarse del Texto Refundido de Ley de Suelo. La Exposición de Motivos es bastante escueta y se limita a señalar que el régimen de las actuaciones de transformación urbanística (las actuaciones de dotación, entre ellas) son aquellas que generan plusvalías urbanísticas sobre las que “debe participar la comunidad, por exigencia de la Constitución”.

Por su parte,  la anterior Disposición Transitoria Segunda (hoy derogada) establecía con carácter básico que los deberes de las actuaciones de dotación serán exigibles, en la forma que establezca la legislación urbanística, “a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o densidad o el cambio de uso cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de Suelo”.

De ello podemos concluir;

  1. Que el legislador estatal pone el acento en la necesidad de cumplimiento de los deberes asociados al incremento de edificabilidad ponderada, deberes que se establecen en el ejercicio de una competencia de carácter básico.
  2. Que el legislador estatal no puede entrar a regular la forma concreta de articulación de las actuaciones de dotación porque de esta forma afectaría a la competencia urbanística, remitiéndose a esta última para resolver esta articulación.
  3. Que el cambio de planeamiento se utiliza como una forma de establecer una regla de transitoriedad con el objeto de que sus efectos y alcance sólo se extienda a los nuevos cambios de edificabilidad deducidos con posterioridad a la entrada en vigor de la ley; evitando, de esta forma, la retroactividad de las obligaciones de la norma.

El criterio legal de la necesidad de “reajuste proporcional” parece que nos indica que la sola existencia de un incremento de edificabilidad ponderada – cualquiera sea la forma en la que esta se articule – ya trae por consecuencia el surgimiento de los deberes a la propiedad del suelo. De esta forma, el prerrequisito de las actuaciones de dotación consistiría en la sola  comprobación de la existencia de un incremento de edificabilidad ponderada; no en el hecho de que la misma se tenga que articular a través de un nuevo planeamiento.

El criterio material de interpretación se anuda mejor con la naturaleza de las actuaciones de dotación. Esta interpretación requiere por ello articular siempre y en todo caso estos incrementos de edificabilidad ponderada a través de una modificación de planeamiento. Por ello la modificación de planeamiento no es un prerrequisito sino la consecuencia de operar este incremento de edificabilidad urbanística ponderada por la obligación simultánea de proceder también al reajuste de las dotaciones.

El nuevo planeamiento constituye entonces el instrumento de ordenación necesario a través del cual operar estas actuaciones de dotación para, al menos,

    • delimitar la actuación de dotación
    • establecer el incremento de edificabilidad ponderada, en su caso, y
    • ordenar el reajuste de las dotaciones

Problema de los cambios de uso en los planes. La sustitución de edificaciones

Sabido es que la legislación urbanística suele evolucionar con bastante más celeridad que los planes urbanísticos que deben aplicar sus determinaciones. Por lo tanto, tampoco es de extrañar encontrarnos con inadaptaciones entre la normativa de las leyes y reglamentos y la normativa urbanística de los planes. Este inconveniente se suele resolver con un ejercicio de interpretación solapado entre ambas normativas, en ocasiones merecedor de una tesis doctoral.

Actualmente hay en vigor normativa de planes urbanísticos que permiten la sustitución de edificaciones de un uso urbanístico por otro (incluso de naturaleza más lucrativa) sin la necesidad de modificación de planeamiento. Estas operaciones, según el plan, están sólo sometidas a licencia. Pero no es la licencia el instrumento adecuado para proceder al reajuste de las dotaciones al no ser un instrumento de ordenación (aunque sí podría serlo para proceder a la cesión del 15% del incremento de la edificabilidad urbanística ponderada) ¿Cómo actuar entonces en este tipo de supuestos?

Si centramos nuestra atención en el País Vasco, la particularidad de esta legislación es que la misma sigue el esquema de la legislación estatal de 1998 y vincula las actuaciones de dotación al régimen urbanístico del suelo urbano no consolidado (artículo 11.3.b.2 y artículo 25.2 LSU). En concreto, el artículo 11.3.b.2 reza como sigue:

“b) Suelo urbano no consolidado, que comprende todos los terrenos que la ordenación urbanística adscriba a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:

1. (…)

2. Atribuirle la ordenación una edificabilidad urbanística ponderada [volumen y/o uso] superior respecto a la previa existente” [entendida como la edificabilidad materializada, según su desarrollo reglamentario]

En su consecuencia, toda solicitud de licencia que pretenda el cambio de uso de un edificio preexistente (materializado) a otro de carácter más lucrativo trae por consecuencia, con carácter independiente de que el planeamiento vigente lo permita, y por aplicación directa de la LSU,

1) la alteración del régimen jurídico de la parcela o del solar, que pasa de la situación de suelo urbano consolidado a la de no consolidado por un incremento de la edificabilidad urbanística ponderada preexistente y

2) la necesidad de proceder al reajuste de las dotaciones mediante la liberación de la carga dotacional (artículo 25.2 LSU)

Pero estos dos aspectos constituyen, al menos, una alteración de la ordenación urbanística pormenorizada (artículo 56.1. letras a y c LSU). Entonces sólo hay que poner en relación el contenido de este último con el artículo 103.1 LSU, que exigiría la modificación puntual de los planes urbanísticos para toda reconsideración del contenido de la ordenación, que no exija su revisión, para concluir que la autorización administrativa de la licencia tiene que venir necesariamente precedida de la modificación puntual de la ordenación pormenorizada con este triple objeto:

  1. Categorizar la parcela o solar urbano como urbano no consolidado
  2. Calcular el incremento de la edificabilidad ponderada respecto a la materializada en el solar o parcela (aunque la misma no suponga un cambio de volumen sino sólo el paso a un uso más lucrativo)
  3. Ordenar el reajuste de las dotaciones, según lo que se dispone el Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos

Como conclusión, la normativa de los planes urbanísticos que permitiría la sustitución automática de unos usos por otros en las edificaciones deberá entenderse desplazada por las leyes y sus desarrollos reglamentarios, que están exigiendo que, en la medida que el nuevo uso sea más lucrativo que el sustituido, deba procederse a aplicar el régimen propio de las actuaciones de dotación.

El reajuste de las dotaciones y la normativa de los planes urbanísticos  

En este apartado nos preguntamos por las consecuencias jurídicas de la inadaptación de la normativa de los planes, más específicamente en relación al levantamiento de la carga dotacional prevista en el artículo 25.2 LSU. Hemos visto más arriba como el contenido de este reajuste dotacional quedaría fijado actualmente en el artículo 6 del Decreto 123/2012 de Estándares Urbanísticos (DEU), que establece las reglas del reajuste de las dotaciones; reglas a las que encabeza con la siguiente frase:   “(…) el planeamiento urbanístico habrá de establecer, con carácter de mínimos, (…”)

Esta frase no tiene por qué generar duda alguna si reparamos en la tesis que ya hemos defendido antes. Esto es, que todas las actuaciones de dotación suponen una alteración de la ordenación urbanística (así la categorización del suelo, determinación de edificabilidad pormenorizada al solar o parcela y la reordenación de las dotaciones por reajuste) y por lo tanto supondrán en todo caso la necesidad de redacción de una modificación puntual (bien con carácter general bien caso a caso) del planeamiento urbanístico.

Debe hacerse notar que algunas de las reglas de reajuste dotacional de este mismo artículo 6 son de aplicación directa (por ejemplo, la reserva proporcional de superficie de suelo para espacios libres) de modo que su aplicación no requiere la mediación del planeamiento. Además tanto el artículo 25.2 LSU como el artículo 7.3 DEU habilitan la indemnización de sustitución en el supuesto de imposible cumplimiento de estas dotaciones; algo que siempre resultará posible.

No obstante, el Ayuntamiento de Bilbao parece abonarse a la tesis más formalista en los criterios municipales aprobados recientemente, analizados en la entrada anterior en relación a la participación en las plusvalías, al establecer el siguiente criterio:

“El art 25.2 de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo de la CAPV establece el deber de levantamiento de la carga dotacional en el supuesto de suelo urbano no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada.

El desarrollo reglamentario previsto en la misma ha de entenderse que se contiene en el art 6 y siguientes del Decreto 123/2012 de 3 de julio, de Estándares Urbanísticos. Una vez analizado el Decreto, se concluye que no procede el levantamiento de la carga dotacional en suelo no consolidado por incremento de la edificabilidad hasta que, de acuerdo con el mismo, el planeamiento vigente realice las previsiones de aumento de dotaciones o su compensación económica según prevé el art 6 y siguientes.”

Este criterio que supone la no aplicación del deber de cesión de suelo dotacional en las actuaciones de incremento de edificabilidad urbanística mientras el planeamiento que está vigente no establezca cómo practicarlo dejaría en manos del planificador el cumplimiento de las obligaciones propias de la propiedad de suelo, algo que ya hemos dicho no tiene ningún sentido porque, entre otras cosas, violaría el principio de la jerarquía normativa de los planes urbanísticos y su sometimiento a las leyes.

Podría darse incluso el caso paradójico en el que el Ayuntamiento cambie la ordenación de una parcela para otorgarle una mayor edificabilidad ponderada pero prescindiera al mismo tiempo de asignarle los suelos donde proceder al obligado levantamiento de la carga dotacional correspondiente a ese incremento de edificabilidad, exonerando así de su cumplimiento al propietario de suelo de esta obligación legal.  El principio de subordinación de la ordenación del suelo por los planes urbanísticos al interés público y la prohibición de las reservas de dispensación son frontalmente contrarios al principio interpretativo que el Ayuntamiento acaba de aprobar.

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

 En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Gobierno Vasco    Gob Canarias    CAB-MEH

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].” 

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Comisión Bilateral

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

“(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.”

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

“De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.”

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

“La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.”

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario,  en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

Parlamento Vasco II

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

Bulevar del Gamonal. Una forma de hacer Urbanismo

No tengo conocimiento suficiente para interpretar (y mucho menos enjuiciar) lo que está ocurriendo en el barrio de Gamonal de la ciudad de Burgos estos primeros días de Enero de 2014. Algo he intentado documentarme para entender por qué un barrio rechaza que se haga una inversión tan cuantiosa en su barrio; más teniendo en cuenta que el proyecto no es nuevo y casi todos los partidos políticos lo llevaban en sus programas electorales.

Lo único que he sacado en claro es que probablemente en el argumentario vecinal de oposición al bulevar subsistan elementos muy diversos. Desde razones que tienen que ver con la defensa del aparcamiento libre del vehículo privado cerca de casa, pasando por las reminiscencias de una reivindicación del año 2005 en contra de la construcción de un parking subterráneo (por las dudas de la estabilidad de los edificios debido a su cimentación) hasta la crítica vecinal, seguro que justificada, sobre la política municipal de prioridades en las inversiones para la regeneración de un barrio social y económicamente castigado por la crisis. Y todo ello sin olvidar la referencia ineludible a las amistades entre los regidores municipales con empresarios constructores que les marcan la agenda política poniendo de manifiesto sospechas de especulación y corrupción. Pues bien, toda esta disparidad argumental me inhabilita para emitir un juicio de valor sobre un conflicto que no conozco pero que, en todo caso, y a pesar de la opinión mayoritaria de las redes sociales (#EfectoGamonal), me parece tener un carácter más local.

GAM_Valla+CartelesGAM_Reivind

Pero no quiero dejar pasar la oportunidad para poner de manifiesto algunos aspectos que he podido ir comprobando por mí mismo y que entiendo no han sido suficientemente destacados. Me refiero en concreto a la forma de hacer urbanismo, ciudad, y el papel de la participación ciudadana en la gestión de este proceso.

Un proyecto urbanístico que se superpone a la planificación urbana

Lo primero que llama la atención es que el Ayuntamiento de Burgos está inmerso en un proceso de revisión de su plan de ordenación urbanística. Pero, a pesar de lo que sería lógico, el diseño de un nuevo sistema general con la Avenida de Vitoria en forma de bulevar ni forma parte del Plan General ni su oportunidad se ha analizado al calor del modelo de ciudad que es objeto del PGOU.

Muy al contrario, el proyecto del bulevar aparece recogido de forma totalmente independiente en un “Plan Director”. Curiosamente en la web municipal ambos documentos aparecen juntos pero no revueltos. Desconozco si esta figura existe normativamente en la legislación urbanística pero sospecho que no. La dicotomía entre planificación urbanística y el proyecto de obra del bulevar ha sido denunciada por Ecologistas en Acción de la ciudad de Burgos. No he visto más referencias a este hecho, que se me antoja bastante revelador.

A pesar de lo que se podría pensar, este Plan Director Gamonal-Capiscol no es sólo un plan comprensivo de varios proyectos de obra pública. En realidad incluyen previsiones que conllevan repercusiones urbanísticas. Por ejemplo, por lo que he podido leer, la dotación de un aparcamiento en superficie de más de 500 plazas (equipamiento que es necesario por la reducción de aparcamiento en superficie por el bulevard) se lleva por delante la previsión de un sistema general de espacios libres (parque público) sobre dicho suelo. En dicho Plan Director se puede comprobar que se incluyen determinaciones de ordenación urbanística y que posteriormente han sido incorporadas al documento de Aprobación Provisional del PGOU como “planeamiento incorporado”, tal como puede leerse en su Memoria; esto es, estas previsiones se han tramitado al margen del periodo formal de información pública del documento de ordenación. Algo que jurídicamente podría calificarse cuando menos de irregular.

GAM_Plan Director

En esta forma de proceder adivino una dualidad irreconciliable entre la planificación urbanística y los proyectos concretos. Es un proceso que merece una reflexión profunda y, desde luego, no es problema sólo de Burgos. En resumen, ya no es el plan urbanístico el que marca la estrategia, las prioridades y los plazos de desarrollo del modelo de ciudad acordado municipalmente. El proyecto (una obra, una ordenación de pequeña escala) desplaza así la coherencia estratégica del conjunto del plan de ordenación urbanística; plan que termina por convertirse en un triste cúmulo inconexo de proyectos de nueva construcción que se diseñan de forma autista desconectados del resto de la ciudad existente y de sus necesidades reales. Parece evidente que también esto ha ocurrido en el barrio de Gamonal.

Llegados a este punto hay que preguntarse ¿Qué diagnóstico urbano ha hecho el Avance del PGOU de Burgos (en revisión) para el barrio de Gamonal? ¿Se ha sustituido la labor del PGOU en el barrio por un conjunto de proyectos urbanísticos traídos de la mano del promotor de turno aderezados bajo la forma de un plan director? Incluso el concurso para el encargo de la redacción de dicho Plan Director por parte del Ayuntamiento incluía la redacción de los proyectos de obra pública del bulevar y de algún aparcamiento. En otras palabras, el proyecto del bulevar y de su aparcamiento estaba ya decidido de antemano y el Plan Director parece que sólo tenía una función legitimadora de estos proyectos.

GAM_ConcursoEn resumen y como conclusión, se trata de una forma de entender el territorio y el urbanismo en el que las presiones del sector promotor y constructor inmobiliario junto con las lógicas del tiempo electoral de los políticos han terminado por sustituir la lógica y la labor de la planificación urbanística por proyectos de obras localizados o por planes de pequeña escala; esto es, como el bulevar y sus parkings anexos. Quizás un diagnóstico más sosegado y un planteamiento integral de las reales necesidades del barrio Gamonal hubiera dado por resultado sacar a la luz otras prioridades urbanísticas del barrio (rehabilitación de vivienda, regeneración urbana, dotaciones equipamentales, etc.).

Una participación ciudadana “trucada”

El equipo de gobierno del Ayuntamiento se empeña en insistir que el proyecto del bulevar ha sido objeto de una amplia participación ciudadana y que no resulta comprensible la reacción vecinal masiva del barrio. Pero conviene aclarar que no se puede hacer pasar por participación ciudadana a cualquier cosa.

Y es que la participación ciudadana, para empezar, no debe tener por objeto sondear la opinión vecinal sobre el diseño urbano del proyecto bulevar sino que en primer lugar debe cuestionarse a la ciudadanía sobre la oportunidad de construirlo ¿Se ha preguntado eso a los vecinos? ¿Se ha dado por hecho que los vecinos querían el bulevar porque aparecía en los programas electorales de los partidos? Parece que sí.

GAM_Infografia bulevar

Como ex-responsable público de procesos de regeneración urbanística he tenido la oportunidad de conocer (y a veces protagonizar) bastantes malas prácticas. Al final llegué a la conclusión de que la participación ciudadana sólo existe en realidad cuando lo que se cuestiona a la ciudadanía es relevante para ella. Recuerdo una representante vecinal que me comentaba que se negó a tomar parte en procesos supuestamente participativos en el que sólo se les daba la oportunidad de opinar sobre el diseño de la fachada de un edificio en un barrio problemático; pero en ningún momento se le dejó opinar sobre su uso urbanístico o sobre su régimen de actividad. Una participación oportunamente limitada, “trucada”.

Y con ello, hay que dejarlo claro, no se quiere argumentar que el Ayuntamiento tenga necesariamente que subsumirse a la opinión de sus vecinos; sólo debe conocerla para que la misma pueda ser correctamente considerada, ponderada y, en su caso, tenida en cuenta o contestada. La decisión última siempre debe corresponder a la Corporación Municipal, que es quien tiene la representatividad última y legítima de la ciudadanía.

Pero con la misma claridad se debe criticar que los responsables políticos argumenten tener legitimidad social para poner en marcha el proyecto sólo por el hecho de que se haya abierto un proceso participativo sobre una cuestión intrascendente. Este tipo de procesos supuestamente participativos donde se pregunta a la ciudadanía por un proyecto de diseño del espacio público (bulevar) pero no sobre sobre su oportunidad o su régimen de uso (a la vista y tras la reflexión de las consecuencias esperables del mismo) no pueden en realidad legitimar socialmente el proyecto en cuestión.

A modo de conclusiones

Tomando en cuenta todo lo argumentado más arriba me pregunto si un real proceso participativo con los vecinos y vecinas en el barrio de Gamonal con ocasión de la Revisión del PGOU de Burgos y, en particular, con la redacción de su documento de Diagnóstico Urbano y de Avance podría haber alertado al Ayuntamiento de las necesidades reales del barrio de Gamonal (rehabilitación, dotaciones públicas, etc.) y, de esta forma, de la oportunidad de poner en marcha determinados proyectos, como el bulevar.

El supuesto proceso participativo, que se limita a recabar opiniones sobre varias alternativas de diseño posibles, tampoco puede suplir esa carencia. Al haber antepuesto la lógica y los tiempos de los proyectos del Plan Director a la visión integral propia del Plan General de Ordenación Urbana, el proyecto del bulevar queda descontextualizado y el resultado del proceso participativo corre el riesgo de quedar desconectado de la realidad del barrio.

La focalización de la atención de nuestros responsables públicos en los proyectos con desplazamiento de las visiones integrales de la ciudad son cada vez más habituales en nuestros procesos urbanísticos. Ojalá sirva el ejemplo de Gamonal para corregir esta forma (capitalista) de entender el Urbanismo, la Política, el papel de la Ciudadanía y el concepto de Ciudad.

Manifiesto por un Urbanismo Inclusivo. El caso de Ofelia Nieto 29

Hace unos días incorporé a este blog una entrada con expresión de mi opinión técnico-jurídica sobre el caso de Ofelia Nieto 29 (puedes consultarla en http://urbaniker.net/?p=157).

En ella analizaba un supuesto de hecho de regeneración urbana (me ha tocado lidiar en el pasado con más de uno) donde un procedimiento de expropiación forzosa abocaba al derribo de una edificación por el interés público que supone la ampliación de una acera en ¡¡6 (seis) m2!! Tras el análisis de la documentación a la que tuve acceso llegué a la conclusión que el proceder del Ayuntamiento de Madrid había sido bastante deficiente y que en este supuesto la ética requeriría una renuncia al derribo para abrir un cauce de diálogo con las familias afectadas.

Tres familias

Las personas que acompañan a la familia desde Madrid han elaborado un Manifiesto que, a raíz de este caso concreto, reivindican un Urbanismo con mayúsculas, con vocación de servicio al interés público y alejado de intereses especulativos. Acompaño el link para que se pueda descargar.

MANIFIESTO PROFESIONAL OFELIA NIETO 29

A los técnicos y profesionales relacionados con el Urbanismo nos solicitan apoyo a este manifiesto con la adscripción y su difusión en círculos próximos. Para hacer efectiva tu adscripción al manifiesto puedes dejarme un comentario en este misma entrada con indicación de tu nombre y apellidos completos y tu profesión o especialidad (no hace falta DNI). Los comentarios así recibidos no serán hechos públicos en el blog, salvo que me indiquéis expresamente lo contrario.

Con todas las firmas que se recaben hasta el 1 de octubre se hará una presentación pública del manifiesto y se entregará seguidamente en el Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid.

Muchas gracias por vuestra colaboración. Eskerrik asko

Para más información sobre el caso, puedes visitar los siguientes enlaces:

http://ofelianieto29.wordpress.com/

http://vimeo.com/73083603