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La preocupante ambivalencia de la ejecución subsidiaria en la Ley 3R

enero 30, 2018Ley de Rehabilitación, Regeneración urbana, Rehabilitación, UrbanismoRehabilitación y regeneración urbanaadmin

A estas alturas no es ningún misterio que la Ley 8/2013, de 26 junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana – más conocida como Ley 3R – intentando dar un impulso de esta actividad, nos dejó un rosario de importantes incógnitas sin resolver; algunas de las cuales han sido objeto de este blog. La posterior refundición de esta misma Ley de las 3R con el Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley de Suelo, dando lugar a su vez al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) intentó aportar luz a algunas de estas incógnitas más importantes pero no terminó en absoluto de resolver los problemas de interpretación. Finalmente señalar que el evidente descuido que el legislador estatal hizo de la cuestión competencial ha provocado la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de una buena parte de su articulado por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017; lo que profundiza todavía más en el desconcierto jurídico imperante en la materia.

Ya hice alusión en otras entradas de hace años de este blog a algunas de estas cuestiones que entonces se me antojaban más problemáticas. En esta entrada voy a centrarme en un aspecto que me ha llamado la atención realizando un trabajo a petición de una Comunidad Autónoma. Me refiero, en concreto, al sentido que debe darse al último párrafo del actual apartado cuarto del artículo 15 del TRLSRU y que reza de la siguiente forma;

«Conforme a lo dispuesto en la normativa aplicable, en los casos de inejecución injustificada de las obras ordenadas dentro del plazo conferido al efecto, se procederá a su realización subsidiaria por la Administración Pública competente, sustituyendo ésta al titular o titulares del inmueble o inmuebles y asumiendo la facultad de edificar o de rehabilitarlos con cargo a aquéllos, o a la aplicación de cualesquiera otras fórmulas de reacción administrativa a elección de ésta. En tales supuestos, el límite máximo del deber de conservación podrá elevarse, si así lo dispone la legislación autonómica, hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente. Cuando el propietario incumpla lo acordado por la Administración, una vez dictada resolución declaratoria del incumplimiento y acordada la aplicación del régimen correspondiente, la Administración actuante remitirá al Registro de la Propiedad certificación del acto o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio.»

Teniendo en cuenta que el artículo se está refiriendo a las órdenes administrativas de ejecución, me llama la atención que para acudir a la ejecución subsidiaria sea ahora precisa una previa resolución declaratoria de incumplimiento así como la declaración administrativa de sujeción de las obras omitidas al régimen específico de la ejecución subsidiaria con remisión al Registro de la Propiedad. El requisito previo de hacer una declaración administrativa expresa previa de situación de ejecución subsidiaria nunca ha sido necesario ni requerido en aplicación de la regla tradicional del párrafo 3 del artículo 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística, que en última instancia acudía al régimen ejecutivo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo en aplicación de esta figura. Entonces, ¿cómo debe interpretarse este inciso final del párrafo cuarto del artículo 15 TRLSRU?

La prospección histórica del texto en cuestión referido nos lleva al casi idéntico apartado tercero del artículo 18 del Real Decreto 8/2011, de 1 de julio, y de nombre casi irreproducible, que vino a completar el régimen introducido por la Ley de Economía Sostenible. Si comparamos ambos textos, el de 2011 y el de 2013, observamos que la letra destacada en negrita fue una posterior incorporación de la Ley 3R. Pero ¿por qué?

No podemos perder de vista que la Ley 3R quiso introducir una mayor versatilidad en la ejecución de las actuaciones en el medio urbano que reguló. Así se expresa la memoria normativa del anteproyecto y la Exposición de Motivos. Con esta idea de ampliar las posibilidades de ejecución de estas actuaciones introdujo una «forma de ejecución» denominada «ejecución subsidiaria» que figuraba expresamente en la letra b) del párrafo segundo del artículo 13 y al que se hace referencia también en la letra c) del apartado 8 cuando habla de los sujetos obligados. Esta figura se introdujo así mismo los artículos 36.1 y 37.2 del TRLS 2008 (hoy están en los artículos 49.1 y 50.2 del TRLSRU) referidos al cumplimiento de la función social de la propiedad del suelo y donde la expresión «incumplimiento de deberes de edificación y rehabilitación» se quedó en un genérico «incumplimiento de deberes» pareciendo querer así extender su régimen también a la ejecución ordinaria de actuaciones en el medio urbano. Dicha «ejecución subsidiaria» parecería estar pensando en habilitar a la Administración actuante a sustituir en los deberes de ejecución de las actuaciones (concretamente de las llamadas edificatorias en el artículo 7.2 TRLSRU) a los propietarios incumplidores. El hecho de que el TRLSRU 2015 prescindiera de la mención a la ejecución subsidiaria del artículo 13 en su nuevo artículo 9 sólo puede interpretarse en el sentido de que la figura ya estaba suficientemente recogida en la modificación que la Ley 3R hizo de los artículos 36 y 37 del TRLS 2008.

Pero conviene dejar muy claro que, en mi opinión, la figura de la ejecución subsidiaria recogida en la Ley de Procedimiento Administrativo, como forma de reacción ante la desobeciencia de órdenes de ejecución, y la recogida en la Ley 3R para el aseguramiento del buen fin de las actuaciones edificatorias, aunque su funcionalidad de sustitución de propietarios incumplidores sea idéntica, tienen naturaleza jurídica muy distinta. A partir de aquí, para mayor claridad, reservaremos el término «ejecución subsidiaria» para la prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo y el término «ejecución forzosa» para referirnos al sistema de actuación en garantía del cumplimiento de la función social de la propiedad del suelo. A priori pueden observarse las siguientes notas diferenciales entre ambas figuras;

a) La ejecución subsidiaria pertenecería al campo de la disciplina urbanística (artículo 10 y siguientes del Reglamento de Disciplina Urbanística) adquiriendo tintes de desobediencia y la ejecución forzosa pertenecería más propiamente al campo de la «ejecución urbanística» para el aseguramiento de la función social urbanística de la propiedad del suelo (artículos 49 y 50 del TRLSRU).

b) La ejecución subsidiria es una garantía del cumplimiento de la ejecutividad de las órdenes administrativas (actos administrativos) y la ejecución forzosa es una forma, y además no la única, de asegurar el correcto fin del destino urbanístico de los edificios y de los solares previstos en los planes (disposiciones generales).

c) La aplicación de la ejecución subsidiaria ante el incumplimiento de órdenes de ejecución, una vez firme, puede ser automática dado el carácter inexcusable del cumplimiento de las órdenes administrativas de ejecución. Por otra parte, el recurso a la ejecución forzosa como sistema de ejecución de actuaciones tendría que acreditar previamente el hecho del incumplimiento y además justificar que la aplicación de la medida es proporcionada para lo que se habilita un procedimiento de declaración administrativa específico previo.

Esta reflexión nos lleva a otro problema ya apuntado por catedráticos de derecho administrativo, por ejemplo Felipe Iglesias, en la Revista Ciudad y Territorio, y Julio Tejedor, sobre el alcance de las órdenes administrativas de ejecución en la Ley 3R, como forma de exigir el cumplimiento del deber de conservación en los edificios. Ya que si este deber de conservación amplía sus contenidos en la ley – llegando incluso a poder exigirse bajo el mismo obras sustanciales de mejora de los edificios que no son exigibles legalmente – podríamos estar desvirtuando la verdadera finalidad de las órdenes de ejecución. Llegados hasta aquí, se debe aclarar que existe jurisprudencia consolidada que relaciona las órdenes de ejecución con el deber estricto de conservación pero no con la reordenación edificatoria, como sería el objeto propio de las actuaciones de rehabilitación edificatoria.

Quizás esta desviación que apuntamos fuera la que el Estado ha querido reconducir separando los deberes de conservación a cargo de los propietarios en los artículos 15 (deberes con carácter general) y 17 (deberes específicos en suelo urbanizado) del TRLSRU 2015 y llevando el régimen de las órdenes de ejecución sólo al primero. Pareciendo entonces con ello queder determinar que la aplicabilidad de las órdenes de ejecución sólo es legítima para la exigencia de los deberes de conservación y mantenimiento de los edificios en sentido estricto y sin perjuicio de que adicionalmente, de forma justificada, estas labores de conservación de edificios puedan también incluir determinadas obras adicionales de mejora para adaptar el edificio a algunas condiciones mínimas del Código Técnico de Edificación. En otras palabras, las órdenes de ejecución sólo aplican para exigir las obras de conservación y el mantenimiento de los edificios en sentido estricto de modo que la imposición de obras de mejora a los edificios por sí mismas sólo podrán ser objeto de actuaciones de rehabilitación edificatoria; quedándonos así la duda de las obras de «adaptación» (por ejemplo, introducción de instalaciones obligatorias en los edificios) que siendo objetivamente obras de mejora son también legalmente exigibles de forma directa a la propiedad inmueble. Pero esta disgresión tiene contenido suficiente para otra entrada en el blog por lo que ahora no me voy a meter en ella.

Resumiendo lo dicho hasta aquí, tenemos que la Ley 3R arbitró en su artículo 13 la posibilidad de la ejecución forzosa por parte de la Administración actuante para llevar a cabo, en sustitución de la propiedad del inmueble incumplidora, las actuaciones aisladas de rehabilitación edificatoria. De manera que esta forma de ejecución se incorpora al régimen en garantía de la función social de la propiedad junto con las tradicionales de la venta forzosa, sustitución forzosa y expropiación forzosa en los artículos 36 y 37 TRLS 2008 (hoy artículos 49 y 50 TRLSRU 2015). No obstante, en vez de «ejecución forzosa» – que es como como se denominaba a esta figura en la memoria normativa del anteproyecto – se utiliza el nombre de «ejecución subsidiaria» pudiendo entonces confundirse con la reacción administrativa ante el incumplimiento de lo dispuesto en las órdenes administrativas de ejecución reguladas en la legislación de procedimiento administrativo y a las que se remite el Reglamento de Disciplina Urbanística; aunque, como hemos reflexionado, son dos figuras con igual finalidad pero, en nuestra opinión, de naturaleza jurídica distinta. Ya que la omisión de lo ordenado por la Administración adquiere tintes de desobediciencia de la que carece la inejecución de los deberes urbanísticos en las actuaciones aisladas edificatorias.

Llegados hasta aquí estamos en condiciones de analizar el añadido que la Ley 3R introdujo en el artículo 15.4 TRLSRU que hemos remarcado en el encabezado cuando habla de las órdenes de ejecución. Debe en primer lugar hacerse notar que el inciso final del apartado es una reproducción literal de lo que se regula en el artículo 50.2 TRLSRU 2015 cuando refiere a la «ejecución forzosa» (que llama subsidiaria). Pero extraña sobremanera la reproducción de este mismo inciso en el artículo 15 TRLSRU cuando regula las órdenes de ejecución porque, como hemos visto, no es propio de las órdenes de ejecución exigir el cumplimiento sustitutorio forzoso de las actuaciones edificatorias.

Es cierto que no es ajeno a las normativas urbanísticas de las Comunidades Autónomas acudir, instrumentalmente, a las figuras de la expropiación forsosa, a la venta o la sustitución forzosas por incumplimiento de la función social de la propiedad como otras reacciones administrativas legítimas ante el incumplimiento de las órdenes de ejecución para la imposición de deberes de conservación. Pero nótese que el recurso a estas figuras es instrumental y sólo tiene sentido si se opta por no acudir a la ejecución subsidiaria. Por lo tanto, hablando de órdenes de ejecución, no tiene sentido remitirse también a la figura de la «ejecución forzosa» de los artículos 49 y 50 si ya se tiene de antemano la posibilidad de acudir a la «ejecución subsidiaria directa» propia del incumplimiento de las órdenes de ejecución, y prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo al que se remite el artículo 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística.

De ahí que humildemente opinemos que el inciso final del artículo 15.4 TRLSRU 2015 es un error y que, de ninguna manera, puede interpretarse el mismo en el sentido de que la ejecución subsidiaria de órdenes de ejecución para la exigencia del deber de conservación en sentido estricto requiera ahora de una declaración administrativa expresa y previa de dicho incumplimiento y la declaración de la situación del inmueble en «situación de ejecución subsidiaria», tal como se podría deducir de su tenor literal.

Casco Viejo de Bilbao. Una reflexión pertinente

enero 24, 2016Regeneración urbana, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismo Comercialadmin

Hace ya algunos meses en este blog nos hicimos eco de la problemática sobre la libre implantación de usos en la ciudad y de las consecuencias que dicha implantación, por efecto de su acumulación y concentración, puede acarrear a los tejidos urbanos y a sus residentes. En concreto, nos referíamos a la problemática que se estaba viviendo entre comerciantes, hosteleros y vecinos en el Casco Viejo de Bilbao. Entonces ya avánzabamos que los instrumentos de ordenación urbanística pueden ser un medio adecuado para regular este fenómeno sin alterar por ello la libertad de establecimiento, tal como había dictaminado el TSJ Cataluña sobre los Planes Especiales de Usos. Os dejo el enlace a esta entrada.

En el pasado mes de Septiembre de 2015, el Ayuntamiento de Bilbao acordó la suspensión de licencias de hostelería en todo el Área del Casco Viejo para poder reflexionar sobre la evolución de la presencia de las distintas actividades económicas en la zona, para fijar los parámetros que garanticen la preservación histórica de ciertos ejes comerciales en la zona y poder diagnosticar la saturación de actividades (sobre todo de hostelería) por tramos de calles con posible perjuicio de una calidad acústica razonable; calidad que ahora ya no se predicaría sólo de la generada en el interior de los locales sino de la que se manifiesta en el exterior de la calle (que es igual o incluso más molesta que la anterior) derivada de la concentración por proximidad de dichas actividades.

En este mismo mes de Enero, el Ayuntamiento de Bilbao ha presentado una modificación del Plan Especial de Rehabilitación y Regeneración del Casco Viejo en la que, por primera vez, no sólo se ordenan las normas de la edificación sino, ahora también, los usos que son de posible implantación mediante la regulación de un sistema de subzonificación. Os dejo enlace la noticia hecha pública por el Ayuntamiento, que os extracto a continuación;

«El Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao junto a Surbisa ha realizado en los últimos meses un estudio pormenorizado de la implantación de actividades en el conjunto del Casco Viejo –con especial atención al núcleo central del mismo– delimitando diversas zonas de intervención en función de sus características y del modelo de actividad predominante en cada una de ellas.

El establecimiento de las zonas se ha realizado en función de sus características, dejando de manifiesto en qué calles se produce concentración de actividades hosteleras, que podrían afectar negativamente al modelo comercial del Casco Viejo, y aquellas en que por contra la actividad comercial todavía prevalece sobre el resto, poniendo en evidencia el carácter eminentemente comercial de los ejes Askoa-Artekale, Correo-Tendería y Bidebarrieta-Carnicería Vieja.

De esta forma, y tomando dicho análisis como base, se han concretado las densidades máximas en función de los ratios de número de establecimientos totales por cada 100 m. de calle y del % estimado adecuado para cada una de ellas y se han analizado los siguientes tipos de usos:

Alimentación con atención personalizada o en autoservicio (supermercados y bazares en general)
Hostelería
Moda
Centros de estética y salud
Juego y recreativas
Bancos y agencias de seguros

En consecuencia, la nueva normativa urbanística establecerá la exigencia de respetar distancias para la implantación de los siguientes tipos de establecimientos: hostelería, (…)entidades de crédito y agencias de seguros, actividades de juego y recreativas y alimentación en régimen de autoservicio.

La exigencia de distancia entre estos usos variará en base a la densidad del número de este tipo de negocios ubicados en cada zona, pudiendo ser de 25 o de 40 metros, en el caso de la hostelería (…).

Además, como resultado de la aplicación de los nuevos criterios de densidad se han identificado las calles que, por albergar una alta densidad, han agotado su capacidad de acogida y, en consecuencia, no podrán admitir la apertura de nuevos locales de hostelería (…).

La nueva regulación permitirá el traslado de actividades de hostelería de todas estas calles –renunciando a la licencia – a otras zonas del Casco Viejo, aun cuando incumplan las exigencias de distancia vigentes en estas últimas, para favorecer un mayor equilibrio de usos.

Asimismo, el estudio establece cuatro espacios singulares que, por sus especiales características, permitirían una mayor densidad de locales de hostelería (…)

Estos criterios de densidad máxima y exigencia de distancia se extienden a los otros usos antes señalados (alimentación supermercados y bazares, juego, agencias bancarias y compañías de seguros) de tal forma que la nueva regulación señala aquellas zonas o ámbitos en los que se su capacidad de acogida se encuentra asimismo agotada.

La modificación de la normativa (…) se ha realizado en base a criterios de sostenibilidad medioambiental y rehabilitación urbana y está previsto que su aprobación definitiva, por parte del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Bilbao tenga lugar a mediados de año.»

En resumen, el Ayuntamiento apuesta por la ordenación zonal sobre la base de establecer criterios específicos de densidad máxima y de distancias mínimas entre usos, todo ello según el tipo de actividad que se va a desarrollar, con el objeto de evitar concentraciones indeseadas de usos que pudieran suponer un desequilibrio para la pacífica convivencia y llevar al traste el atractivo de la zona, repercutiendo de forma negativa en la estrategia de rehabilitación y regeneración urbana.

Se debe resaltar que, hasta la fecha, el Ayuntamiento de Bilbao con carácter general había optado por la vía de la reglamentación de los usos y actividades mediante la remisión expresa de su normativa urbanística al instrumento reglamentador complementario de la Ordenanza Municipal; normativa que era de aplicación general a toda la ciudad y que establecía su régimen jurídico según el tipo de actividad a desarrollar (hostelería tal o cual categoría, etc.). En ese sentido, la reglamentación de los usos prescindía de la necesidad de establecer unos criterios específicos por zonas en función de las características y de los objetivos de ordenación de cada una de estas zonas.

Ya resaltábamos en nuestra entrada anterior que el artículo 59.2.c de la LSU en su ordinal segundo permitía complementar la ordenación estructural del PGOU referido a recintos y conjuntos históricos y que la restricción en la implantación de usos tiene perfecto encaje en la estrategia de conservación y mejora del medio urbano previsto en su ordinal quinto. En el mismo sentido el Reglamento de Planeamiento de 1978 (de aplicación supletoria) desarrolla en su artículo 27.3 la posibilidad de adoptar medidas de protección y defensa de estos tejidos urbanos; protección y defensa que pueden consistir en el establecimiento de unas prohibiciones a determinadas actividades por el impacto negativo en elementos medioambientales (por ejemplo, perjuicio de la calidad acústica) o la posible lesión de sus valores histórico-culturales. Circunstancias que son así mismo reconocidas por la propia Directiva Europea 123/2006/CEE (y la legislación para su transposición) sobre la libertad de establecimiento, como tiene ya declarado la jurisprudencia, siempre dentro de unos límites; que dichas limitaciones o prohibiciones se establezcan con proporcionalidad y de forma justificada.

Sea como fuere, la atención que ahora presta la normativa urbanística al hecho diferencial de determinadas zonas de la ciudad, anudando a ello regímenes diferenciados no sólo en la edificación sino también en los usos y actividades a desarrollar en los mismos, abre una nueva perspectiva muy oportuna a las puertas del proceso de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, cuyo uno de sus objetivos parece será prestar atención de forma específica a la realidad urbanística de los barrios.

Procedencia del derecho de realojamiento en las actuaciones urbanísticas

diciembre 17, 2015Realojo, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin

Recientemente se ha aprobado el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSR), Real Decreto Legislativo 7/2015, texto en el que se refunde, a su vez, lo previamente refundido (nótese la ironía) en el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) de 2008.

Puede resultar extraño que a través de este Real Decreto se opte por incorporar, refundiendo, los contenidos de la estatal Ley 8/2013, de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana (Ley 3R) cuando esta misma ley ya se encargó de realizar las adaptaciones precisas en el TRLS de 2008, dejando así su articulado a modo de «ley sectorial». La única explicación que se me ocurre para proceder al cambio de estrategia legislativa en tan poco tiempo es que, como algunos ya hemos puesto de manifiesto, la interpretación e integración de las normas sectoriales de rehabilitación y regeneración en la legislación básica del suelo no era sencilla en algunos temas y podía dar lugar a serias disfuncionalidades. A modo de ejemplo, yo mismo comenté sobre el particular en este post que os enlazo por si fuera de interés.

En esta entrada quiero centrarme en la interpretación que ahora se puede colegir de la integración del artículo dedicado al derecho de realojo y retorno de la anterior Ley 3R en el actual TRLSR 2015 para lo que resulta necesario hacer unas precisiones previas.

El marco de la cuestión

Una de las principales dudas sobre la regulación del derecho de realojo era conocer hasta qué punto el artículo 14 de la Ley 3R, donde se recogía este derecho en las actuaciones en el medio urbano a modo de legislación básica podía condicionar el contenido del artículo 16.1.e) TRLS que parecería reconocer, como garantía mínima, el derecho de realojo en las actuaciones de transformación por urbanización o reurbanización; extremo que, según el TC, sí le estaría permitido al Estado como legislación básica «de garantía mínima» y sin menoscabar por ello la competencia autonómica en materia de Urbanismo. Puede leerse este reciente post de JA Ruiz Sanz-Aja que explica la polémica en relación a un supuesto en Cantabria.

La Ley 3R optó por regular de forma expresa este extremo del derecho al realojamiento. Lo hizo mediante la incorporación de un artículo 14 que, en su párrafo primero incluía dos supuestos en los que el realojo es preceptivo, de la siguiente forma;

«1. En la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, deberán garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento en los términos establecidos por este artículo y por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

a) la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de la expropiación, cuando se actúe por expropiación. A tales efectos, deberán poner a disposición de aquéllos, viviendas en las condiciones de venta o alquiler vigentes para las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora. La entrega de la vivienda de reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio, salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo caso no tendrá derecho de realojo.

b) el promotor de la actuación, cuando se actúe mediante ámbitos de gestión conjunta, mediante procedimientos no expropiatorios. En estos casos, el promotor deberá garantizar el realojamiento, en las condiciones que establezca la legislación aplicable

Pero esta misma ley derogó la Disposición Adicional Undécima del Texto Refundido de la Ley de Suelo que regulaba el contenido de este derecho de realojamiento en los casos de expropiación; precepto salvado de inconstitucionalidad por la STC 61/1997. Y con ello se provocaba reconducir la regulación del derecho de realojo pero sólo a los supuestos de actuaciones en el medio urbano y ello con independencia de que los mismos se llevaran a cabo o no por expropiación; pero debe hacerse notar que el supuesto de las actuaciones urbanísticas que puedan implicar el desalojo de los ocupantes legales de viviendas no siempre son subsumibles en «actuaciones urbanísticas en el medio urbano» (piénsese por ejemplo en actuaciones urbanísticas de desalojo por implantación de instraestructuras, actuaciones en el suelo urbanizable o en supuestos de reconversión de áreas industriales con viviendas intercaladas en su trama).

Por ello surgió de inmediato la duda de la interpretación que habría de darse al artículo 16.1.e) del TRLS . Esta letra decía lo siguiente;

«1. Las actuaciones urbanísticas (…) comportan los siguientes deberes legales: (…)

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados en el área de actuación y que constituyan su residencia habitual, asi como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente»

Así cabían dos interpretaciones y que en cierta forma eran contrapuestas. La primera leía el artículo 16.1.e) TRLS como una «garantía mínima» de los afectados de desalojo, en línea con lo que ya habilitaba a hacer al Estado la STC 61/1997. De modo que en toda actuación urbanística, sin excepción, existía el deber de realojamiento (aunque ninguna ley dijera cómo se hacía ni prefigurara su contenido).

La segunda forma de interpretar este precepto, avalada por diversa jurisprudencia, se inclinaba por la interpretación más rigorista. De modo que sólo cuando una ley (estatal o autonómica) reconoce expresamente este derecho de realojo, el mismo surge como un deber para las actuaciones urbanísticas. Esta forma de leer el artículo pone el énfasis en el final del precepto «en los términos establecidos en la legislación vigente». Así el derecho de realojo, tras la Ley 3R, sólo existiría en los siguientes supuestos;

Actuaciones en el medio urbano en las condiciones y términos del artículo 14 Ley 3R
En el resto de actuaciones urbanísticas si la legislación urbanística así lo recoge de forma expresa y en las condiciones establecidas en los mismos. Ni siquiera existiría el dereho de realojamiento para las actuaciones expropiatorias al haberse derogado la Disposición Adicional 11 del TRLS.

Las modificaciones introducidas por el TRLSR 2015

El TRLS 2015 ha optado por integrar ambos preceptos, tal como corresponde a un Texto Refundido. Pero cabe la duda de, si al hacerlo, ha cambiado el sentido de interpretación que ahora habría que darle al antiguo artículo 16.1.e) TRLS, ahora artículo 18.1.e) TRLSR. Veámoslo.

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente (que regula los derechos de realojo y de retorno en actuaciones sobre el medio urbano)

La interpretación del inciso final señalado en negrita se nos antoja relevante porque viene a adjetivar la expresión «en los términos establecidos en la legislación vigente». Dicho de otra forma, la expresión entrecomillada no refiere a la existencia o no de la garantía del realojo – que de esta forma existiría siempre – sino al contenido, a los términos en concreto en los que debe garantizarse el mismo; condiciones que en las actuaciones en el medio urbano comprenden en todo caso lo regulado en el artículo siguiente (artículo 19 TRLSR). Así, quedaría avalada la interpretación menos rigorista del precepto a la que hacíamos referencia antes.

Concluyendo, el nuevo artículo 18.1.e) TRLSR incorporaría una garantía mínima de realojo en todas las actuaciones urbanísticas que impliquen la pérdida de la vivienda habitual de los afectados; la no existencia de una ley reguladora del contenido de este derecho (como ocurre en algunas leyes urbanísticas) no obstaría a la efectiva existencia de ese deber por parte de los promotores en aplicación de sus deberes básicos y en aplicación de una garantía mínima para los afectados, para la que el Estado es competente.

La habitabilidad de las viviendas vacacionales

julio 1, 2015Habitabilidad, Rehabilitación, UrbanismoHabitabilidadadmin

Estos días se ha presentado en sociedad el segundo borrador sobre la Ley de Turismo de Euskadi. En las versiones conocidas del anteproyecto, a la hora de regular las viviendas para uso turístico, se exige que las mismas cuenten con licencia de primera ocupación o cédula de habitabilidad para poder destinarse a este uso turístico.

Las viviendas para uso turístico se definen como aquellas que se comercialicen para uso turístico siendo temporalmente cedidas por su titular a este fin. Para ello se exige en el párrafo 12 del artículo 53, como condición previa de su destino a su uso turístico, que las mismas cuenten bien con licencia de primera ocupación bien con cédula de habitabilidad.

Ya reflexionamos en otra entrada anterior sobre el peligroso régimen de la habitabilidad que se incorporaba en la ya aprobada Ley 3/2015, de Vivienda de Euskadi. En esa entrada destacábamos que la ley se preocupa más de la inhabitabilidad que de las condiciones de habitabilidad de las viviendas. De modo que ahora se exigiría a los Ayuntamientos que declaren inhabitables aquellas viviendas que no reunen las condiciones de habitabilidad reguladas reglamentariamente, lo que genera importantes inseguridades jurídicas al dar carácter retroactivo a su exigibilidad; algo que no se ha atrevido a hacer ninguna otra ley autonómica a salvo la legislación catalana, que implantó la exigencia y recuperó la cédula de habitabilidad en aras a controlar las condiciones de las viviendas que se incorporan al tráfico jurídico mediante compraventa o alquiler.

Por el contrario, la legislación vasca, aunque dispone que la regulación de las condiciones de habitabilidad son competencia del Gobierno Vasco (que por tanto deberá respetarse por las normas urbanísticas de edificación de los Ayuntamientos), no se habilita ningún medio para que las viviendas puedan obtener una suerte de certificación administrativa que acredite que las mismas cumplen con tales condiciones de habitabilidad. Ciertamente la ITE o el IEE (que en Euskadi vienen a ser lo mismo) no sirven a tal fin porque tienen por objeto el edificio y no las condiciones de las viviendas que lo componen.

Si ponemos en relación lo dicho con la nueva exigencia del anteproyecto de ley de turismo de Euskadi, que exige la cédula de habitabilidad o licencia de primera ocupación para que las mismas puedan darse de alta en el registro correspondiente a los efectos de poder dar a las mismas un uso turístico o vacacional, tenemos un buen problema encima de la mesa para aquellas viviendas que no dispongan (porque no les era exigible a la fecha de su construcción) la cédula de habitabilidad o la licencia de primera ocupación. Piénsese en viviendas de los cascos históricos y con gran potencial turístico como, por ejemplo, en el ejemplo de la foto de Getaria.

Primero, por problemas de procedimiento. Porque en ninguna normativa se regula cómo se obtiene este certificado de habitabilidad ni quién lo tiene que evacuar. Ello a salvo que la normativa sectorial de turismo estableciera un trámite específico para ello, algo que no se prevé en la ley ni tiene mucho sentido por razones de competencia. Desde la Ley 3/2015 de Vivienda la única certificación que se podría obtener desde el Ayuntamiento es que la vivienda no ha sido declarada inhabitable o que no se halla incursa en un procedimiento para ello.

Segundo, por problemas de fondo. Porque, dado el carácter progresivo de las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles, las viviendas más antiguas se van a ver sometidas a unas condiciones de habitabilidad más exigentes que otras viviendas con una antiguedad de 50 o de menos años, que obtuvieron la certificación de habitabilidad de acuerdo a las condiciones de vigentes en su momento. Lo que comporta diferencia de trato jurídico de los titulares de viviendas que quieran alquilarlas para su destino al uso turístico.

Tercero, por problemas de discriminación. Porque el anteproyecto no exige la cédula de habitabilidad o bien la licencia de primera ocupación a las viviendas que se alquilen por habitaciones (artículo 54). Se entiende por estas las viviendas previamente habitadas que son objeto de cesión por habitaciones. Quizás la exigencia de la cédula de habitabilidad o la licencia de primera ocupación no se prevé porque se presuponga que si la vivienda está habitada es porque ya reune las condciones de habitabilidad exigidas por la normativa, lo que ya sabemos que no es cierto para las viviendas antiguas.

La única forma de superar esta triple dificultad es que la ley turística prevea tanto unas condiciones mínimas exigibles comunes para todos los titulares de las viviendas que se pretendan destinar a uso turístico (se alquilen o no por habitaciones); condiciones que se habrían de acreditar mediante un procedimiento específico que se habría de seguir ante el órgano supervisor de los recursos turísticos de la Comunidad Autónoma. Extremo este último que el anteproyecto no prevé generándose por ello un gran problema.

En conclusión, vincular la cédula de habitabilidad o licencia de primera ocupación como requisito previo para la legitimidad del uso turístico de las viviendas es una mala decisión porque, como hemos visto, puede acarrear no pocos problemas jurídicos tanto para los titulares de viviendas así como para el Departamento competente en materia de Turismo; a estos efectos destacamos que la normativa propuesta puede incluso impedir el acceso al uso turístico de las viviendas de nuestros Cascos Históricos, algo que no es ni lógico (por suponer renunciar al potencial económico de las viviendas por su atractivo turístico) ni parece haya sido la voluntad del Departamento proponente del anteproyecto de ley.

Casco Viejo de Bilbao. El Urbanismo como posible solución

mayo 6, 2015Regeneración urbana, Rehabilitación, Urbanismo Comercialadmin

Hace ya unos días fui invitado por BIZKAIDENDAK a una mesa redonda convocada por la Plataforma de Comerciantes, de Hosteleros y Vecinos del Casco Viejo Bilbo Alde Zaharra Bizirik donde el objeto del debate era el modelo de Casco Viejo que proponían los partidos políticos de cara a futuro. De ellos tomo prestadas algunas de las fotos que sirven para ilustrar esta entrada.

Esta Plataforma nace del descontento generalizado de hosteleros, comerciantes y vecinos del Casco Viejo de Bilbao por la desconexión entre las necesidades reales del barrio y las respuestas municipales que se vienen obteniendo. Personalmente, me llamó la atención porque tenía entendido que el Ayuntamiento había desplegado recientemente un Plan de Mejora del Casco Viejo de Bilbao y que había contado con la participación de agentes y ciudadanía ¿De dónde procedía entonces esa sensación de abandono?

El origen del descontento

El motivo de preocupación (y en cierta medida de alarma) que se trasladaba tiene su base en la reciente proliferación de nuevas actividades de hostelería de bajo valor añadido, que estaban forzando la desaparición del carácter tradicionalmente comercial del Casco Viejo convirtiéndolo en una zona urbana de ocio y de turismo despersonalizado. Así, las flexibilizaciones en los años 2010 y 2013 en la normativa urbanística para la implantación de nuevos establecimientos de hostelería (Ordenanza de Hostelería) está generando una presión inmobiliaria que terminaría por expulsar el comercio tradicional y sustituyéndolo por establecimientos de hostelería (bares) de nuevo cuño. Este fenómeno de expulsión y desplazamiento del comercio tradicional por actividades hosteleras viene también a coincidir con las fechas de finalización de las rentas antiguas de los alquileres protegidos por la Ley de Arrendamientos Urbanos (Diciembre 2014) agravando así sus consecuencias.

El Ayuntamiento tampoco es ajeno a esta realidad porque en el Plan de Mejora del Casco Viejo antes citado hace un balance del año 2014 en el que se viene a reconocer de forma expresa «ha sido el sector hostelero el que mayor incremento ha experimentado y, dentro de este, la actividad de bar que ya supone el 20,3% del total de negocios del ámbito»

Desde una visión más amplia debemos destacar que mientras en el año 2007 la relación entre establecimientos comerciales y de hostelería en el Casco Viejo era de 3,79 en el año 2014 dicha relación se ha reducido hasta 2,73 (datos extraídos del Observatorio de Barrios del Ayuntamiento). Siguiendo estos mismos datos, se constata la importante pérdida de vitalidad comercial del Casco Viejo que ha visto desaparecer más de uno de cada cuatro establecimentos comerciales en este mismo intervalo temporal (en el conjunto de Bilbao, uno de cada cinco).

Así, la dinámica regresiva de la actividad comercial y la dinámica expansiva de la actividad de ocio y hostelería, todo ello favorecido por una liberalización normativa en materia de rentas de locales comerciales y flexibilización de las condiciones para la implantación de establecimientos en forma de bares, están generando un importante desasosiego en los agentes implicados (comerciantes, hosteleros y vecinos) que reclaman una drástica reorientación de política de ordenación comercial además de la suspensión temporal del otorgamiento de nuevas de licencias de bar.

El acercamiento municipal

El Plan de Rehabilitación Comercial, que se enmarca dentro del Plan de Mejora del Casco Viejo, viene a establecer una serie de acciones de fomento de la acción comercial con el último objeto de dar un impulso a la actividad económica y comercial del Casco Viejo. Este Plan de Rehabilitación Comercial (SURBISA) se compone de un conjunto de medidas que se podrían agrupar de la siguiente forma: a) Oficina técnica de apoyo, asesoramiento y orientación al comerciante b) Intermediación con la propiedad de los locales comerciales y gestión para fomentar la movilización de espacios vacíos e infrautilizados c) Atracción de actividad económica estratégica y d) Acciones concertadas entre los comercios integradas en una red de comercios amables.

Las medidas de fomento aquí descritas (y otras que me dejaré en el tintero) son loables y seguramente muy necesarias pero ¿son suficientes? Y sobre todo, ¿dan respuesta a las demandas de la Plataforma? El descontento (que es compartido y refrendado por un muy importante porcentaje de los establecimientos encuestados) parece indicar que no. Algún comerciante me preguntaba, y no sin razón, que si el problema había venido por una modificación de una normativa urbanística acaso la solución no debería provenir de la normativa urbanística también.

Pero parafraseando el Talmud «las cosas no son como son sino como nosotros las vemos». Y llegados a este punto conviene recordar que el Área de Obras y Servicios, promotor del Plan que se comenta, afronta las soluciones a los problemas mediante la realización de obras o por la mejora en las prestaciones de servicios. Pero las soluciones estrictamente urbanísticas le quedan un poco más lejos. Por ello quizás debamos afrontar el problema descrito con una solución diferente. Veámoslo.

Elementos de aproximación a una solución urbanística

El Urbanismo lleva mucho tiempo preocupándose por los Cascos Históricos. Cierto es que dicha preocupación se ha centrado en «lo físico»; esto es, en el mantenimiento y mejora de los edificios de los espacios públicos a los efectos de mantener y preservar su atractivo turístico. Pero debemos plantearnos muy en serio que el hecho diferencial de los Cascos Históricos no sólo radica en la belleza o la monumentalidad de su patrimonio urbanizado y edificado sino también en ser unos tejidos urbanos con un papel funcional en la ciudad muy específico.

Por ejemplo en un artículo sobre la regeneración urbana del Casco Histórico de Bilbao de Esther Ibarluzea en el año 2001 (cuya lectura recomiendo y que enlazo aquí) concluye que la complejidad de lo urbano exige referencias más amplias y múltiples que la pura forma arquitectónica de modo que la recuperación integral de los cascos debe suponer un equilibrio entre el soporte físico, la realidad social y su base económica. Destacando, en este último aspecto, el básico papel que el sector económico comercial debe jugar como elemento revitalizador y dinamizador de los cascos históricos.

No puede caber duda de que los términos «Casco Viejo» y «Comercio» son dos realidades indisociables de forma y manera que cualquier estrategia de rehabilitación, regeneración urbana pasa indefectiblemente por la preservación de un mix de actividad económica que garantice la preservación de su carácter eminentemente comercial.

Las Directrices de Ordenación del Territorio dedican uno de sus apartados a la estrategia de la rehabilitación de Centros Históricos indicando, en concreto en su punto 5.8, que «las iniciativas de dinamización de Centros Históricos deberían incluir un diagnóstico de los tejidos históricos y su entorno urbano y socioeconómico (…) y las estrategias de usos, económicas y de dinamización planteadas». La estrategia de rehabilitación y regeneración urbana de los Cascos Históricos pasan entonces también por el diagnóstico de su realidad socioeconómica y que posteriormente dé pie a plantear estrategias en cuanto a los usos urbanísticos a implantar en el mismo.

Por su parte la legislación urbanística vasca en su artículo 59.2 c) cita entre los planes de ordenación pormenorizada los que tengan por objeto la ordenación de los recintos y conjuntos de carácter histórico; incluyendo ordenación pormenorizada el establecimiento de los usos compatibles así como los porcentajes máximos y mínimos de cada uso que sea permitido (artículo 56.1.e)

No parece entonces discutible que la preservación del tejido económico comercial en los Cascos Históricos de nuestros pueblos y ciudades se revele como un interés urbanístico ni nada puede entonces oponerse a que sea también el Urbanismo, con los mecanismos que dispone a su alcance, el que arbitre soluciones respecto al problema que describimos. En este sentido, la herramienta urbanística utilizada por el Ayuntamiento hasta el momento para el Casco Viejo (el Plan Especial de Reforma y Rehabilitación del Casco Viejo, PERRI) se nos antoja escaso por centrar su atención sólo en el aspecto físico (inmuebles y espacios públicos).

Intentando aprender de otras experiencias similares podemos fijarnos en el ejemplo de Barcelona. Allí en materia de ordenación comercial han desarrollado Planes Especiales de entronque urbanístico donde, a partir de la previa división de la ciudad en zonas según sus propias características y funcionalidad , el plan impone la posibilidad o imposibilidad de implantar determinados establecimientos comerciales de los que realiza una completa clasificación; nos referimos en concreto al Plan Especial del Comercio No Alimentario de Barcelona (PECNAB). Así mismo tienen aprobados Planes de Usos que impiden de forma expresa la proliferación por implantación de determinadas actividades y usos en algunas zonas específicas del municipio, todo ello con objeto de evitar su saturación funcional y el consiguiente deterioro de calidad de vida que pueden provocar en su tejido económico y en sus residentes. Resaltamos la idoneidad del objeto de este Plan Especial para atender las reclamaciones de la Plataforma que venimos comentando; así nos estamos referiendo, por ejemplo, a los Planes Especiales de Establecimientos de Concurrencia Pública, Hostelería y Otras Actividades. Estos planes urbanísticos pueden ser consultados en los apartados de Normativa (Ordenanzas) de la propia web municipal.

Ciertamente han aparecido voces que han cuestionado la regulación prevista en este tipo de planes por suponer una restricción de la libertad de establecimiento reconocida en la Unión Europea (Directiva de Servicios, más conocida como Bolkestein). Por ejemplo, así se planteó en un recurso (ordinario 441/2010) contra el Plan Especial de Ciutat Vella que fue resuelto mediante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 431/2014 de 16 Julio que, reiterando otra anterior, dispone literalmente lo siguiente;

«CUARTO. Aunque en su introducción se incluya el plan especial de autos dentro del marco legal de, entre otras normas, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, esta indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros (…)»

En otras palabras, se puede concluir que este tipo de planes, que participan de naturaleza urbanística, pueden, de forma justificada y razonable, imponer restricciones a la libertad de establecimiento en determinadas zonas específicas de la ciudad cuando tienen por objeto la ordenación para la búsqueda de un equilibrio de usos y actividades económicas y el mayor respeto a la calidad de vida diaria de sus ciudadanos. Por consiguiente, nada impediría que, mediante aprobación de un Plan Especial específico, se establecieran por el Ayuntamiento de Bilbao limitaciones a las nuevas licencias para la implantación de bares y para proteger la vitalidad comercial característica de nuestro querido Casco Viejo.

A ver si cunde el ejemplo catalán.

Propiedad temporal y compartida de la vivienda

abril 25, 2015Alquiler social, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Vivienda vacíaadmin

Ya hace unos meses se está tramitando en el Parlamento de Cataluña un proyecto de ley de modificación de su legislación civil para introducir dos nuevos institutos jurídicos de tenencia de vivienda como alternativas al dualismo imperante de la propiedad plena y el alquiler. Nos referimos a las figuras de la propiedad temporal y la propiedad compartida. Sirvan estas pocas líneas de este humilde blogero para hacer un homenaje y extender mi más sincera felicitación a Sergio Nasarre y a su equipo de la Universitat Rovira i Virgili por atreverse a innovar jurídicamente para facilitar la efectividad del derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía; derecho del que todo el mundo habla y casi nadie practica.

La propiedad compartida de la vivienda consiste en que una persona va adquiriendo de forma progresiva la plena propiedad de la vivienda por partes. Así, el propietario deberá pagar un alquiler por la parte de la vivienda que le reste por adquirir; y todo ello en el marco de un programa de adquisición progresiva de la vivienda previamente pactado con el promotor o el antiguo pleno propietario de la vivienda. La propuesta que se avanza en la Exposición de Motivos del proyecto de ley es que el nuevo propietario pague un 25% de la vivienda (5% de su dinero y el otro 20% con financiación hipotecaria al uso evitando el sobreendeudamiento) de forma que el 75% de la propiedad restante se vaya adquiriendo de forma progresiva (a razón de un mínimo del 10% por cuota) al otro propietario. Por otra parte, el instituto jurídico de la propiedad compartida, tal como ya avanza la propia Exposición de Motivos, puede brindar una alternativa jurídica más amable a los procesos de ejecución hipotecaria evitando los lanzamientos y desahucios mediante la conversión de la parte impagada del crédito hipotecario en una propiedad compartida. Es de suponer que nuestras entidades financieras no quieran saber nada de esta figura jurídica (siempre han manifestado que actúan como financiadores y huyen de la propiedades inmobiliarias como de la peste) pero en otros supuestos puede constituir una buena alternativa para evitar indeseables lanzamientos de personas en ejecuciones hipotecarias (por ejemplo, cuando el promotor de la vivienda nueva o una rehabilitada es una entidad pública o una entidad privada sin ánimo de lucro).

En cualquier caso, la institución de la propiedad compartida viene a sumar una nueva figura a las ya tradicionales del alquiler (con o sin opción de compra) y la plena propiedad y a la no tan común figura del derecho de superficie para facilitar el acceso a la vivienda a las personas que buscan su primer acceso.

La propiedad temporal consiste, como su nombre indica, en convertir a una persona en plena propietaria de una vivienda (con plenitud de efectos) pero sólo durante un tiempo, que está previamente determinado en el contrato (entre los 6 y 99 años). Para ello esta persona habrá de abonar sólo una parte de su precio total.

A los que nos gusta el derecho administrativo, como servidor, ya hemos dejado volar la imaginación de la mano de esta última»institución jurídica» (permítaseme la licencia) de reciente incorporación. Aunque la articulación de estas dos figuras que se proponen en el proyecto de ley es por vía contractual (por tanto debe estar acordado entre las dos partes) a mí no se me deja de ocurrir su posible aplicación a otros ámbitos del derecho. Aceptaré que alguien tache mis devaneos mentales como ocurrencias, porque sencillamente lo son. Pero las traigo aquí, sólo como hipótesis, y a efectos de suscitar el debate.

Por ejemplo, a mí se me antoja la institución de la propiedad temporal como una fórmula jurídica que ayudaría a la hora de resolver el problema de la financiación por el que se impide, en la práctica, la puesta en marcha de la ejecución sustitutoria por parte de las Administraciones Públicas. Pensemos por ejemplo en una orden de ejecución incumplida por propietarios de viviendas en la rehabilitación de un edificio, mayormente desocupado o con muchos inquilinos. Hasta ahora, las alternativas de reacción para la Administración con objeto de hacer cumplir la función social de la propiedad eran 1) expropiación de las viviendas (lo que requiere un desembolso importante), 2) provocar su venta forzosa a un tercero (con muy pocas probabilidades de éxito) ó 3) imposición de multas coercitivas y ejecución subsidiaria de la obra de rehabilitación ordenada con cargo a los propietarios incumplidores (lo que conllevaría la anotación de la inversión como una carga real de los inmuebles y, por consiguiente, una inmovilización de dinero público a la espera del futuro embargo del bien).

No obstante, esta figura de la propiedad temporal de la vivienda podría resolver esta inmovilización de dinero público en estas actuaciones de ejecución subsidiaria. Se trataría de convertir este crédito en forma de carga real que pesa sobre las viviendas directamente y por vía legal en una propiedad temporal de la vivienda rehabilitada. El término temporal se calcularía proporcionalmente aplicando el importe de la rehabilitación (y las multas) al valor de expropiación de la vivienda (excluyendo para su cálculo el incremento de valor que supone la mejora de la rehabilitación) y considerando que el plazo máximo temporal de una vivienda recién rehabilitada puede ser de, por ejemplo, 75 años. Las discrepancias con el propietario en torno al valor de expropiación de la vivienda se resuelven ajustando en su caso el término temporal de la propiedad; no existiendo así riesgo económico para la Administración.

Por ejemplo: Coste de ejecución subsidiaria; 15.000 €. Multas coercitivas impagadas 5.000 €. Valor del inmueble (sin rehabilitar); 100.000 €. Importe % de la carga sobre el valor del inmueble; 20% (20.000/100.000). Plazo temporal de la propiedad; 20% de los 75 años (15 años). En caso de que el valor del inmueble se corrija quedando fijado por los tribunales en 125.000 €, el plazo temporal de la propiedad se ajusta a 9 años (12% de los 75 años)

De esta forma, la Administración Pública podría disponer de forma inmediata (aunque de forma sólo temporal) de la plena propiedad de las viviendas resarciéndose de todos los costes y gastos incurridos (cobrando al mismo tiempo las multas impuestas) mediante el posterior arrendamiento de estos inmuebles temporalmente adquiridos en favor de los antiguos arrendatarios (derecho de retorno) o bien poniendo las viviendas rehabilitadas desocupadas a disposición de otras terceras personas necesitadas del acceso a la vivienda (por compra o alquiler) a un precio accesible. Finalmente, reseñar que el régimen jurídico de los Patrimonios Municipales de Suelo encaja perfectamente en esta propuesta porque sus recursos (entre ellos las multas coercitivas) se asegurarían ser finalmente destinados a la facilitación del acceso a la vivienda (destino preferente de los PMS).

Alguien podría pensar que lo que expongo aquí no es sino una expropiación encubierta de la propiedad del propietario incumplidor (algo que, por cierto, no es ilegal ni me parece inmoral ni desproporcionado). En aras a asegurar la proporcionalidad debo seguidamente aclarar que, como límite a la propuesta que hago, personalmente no soy partidario de extender la aplicación de esta técnica de conversión ex-lege de los créditos reales que pesan sobre las viviendas en propiedades temporales 1) sin haber acreditado un previo incumplimiento de la función social de la propiedad del edificio o de la vivienda (dejando aquí abierta la consideración que nos debe merecer la desocupación permanente de la vivienda como un posible incumplimiento o no pero que, en todo caso, debería recogerse legalmente) y, además, 2) que el beneficiario de esta medida de conversión obligatoria sea la Administración Pública competente para la protección del interés público de que se trate (directamente o por concesión a través de tercero – agente rehabillitador -)

En cualquier caso, sean ambas innovaciones jurídicas muy bienvenidas al mundo del derecho (aunque sólo tengan aplicación en Catalunya) reiterando nuestras felicitaciones al equipo proponente. Para quien pueda estar interesado, dejo el enlace al proyecto de ley (en catalán)

Proyecto ley CAT_Propiedad temporal y compartida

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana. Algunos claros entre las nubes

abril 29, 2014Ley de Rehabilitación, Ley de Vivienda, Regeneración urbana, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, UrbanismoRehabilitación y regeneración urbana, Viabilidad económicaadmin

En otras entradas dejamos sobre la reciente Ley 8/2013 de Rehabilitación Regeneración y Renovación Urbana (LRRRU) un conjunto de preguntas abiertas y algún ejemplo de los problemas que podría generar la interpretación de algunos de sus artículos por la incomprensible asimilación por parte del legislador estatal de las actuaciones propias de rehabilitación (y que tiene por objeto la mejora de los edificios) y las de regeneración y e renovación urbana (que tiene por objeto además la transformación del suelo urbanizado con o sin sustitución de edificios).

Más en concreto, y en relación al artículo 11 LRRRU (la viabilidad económica de las actuaciones), poníamos el ejemplo de las increíbles consecuencias jurídicas a las que podría llevarnos la combinación del régimen jurídico-económico de las actuaciones de rehabilitación de los edificios (garantía de no superar un límite en el desembolso económico) y las actuaciones propiamente urbanísticas de la regeneración urbana (garantía de equilibrio entre beneficios y cargas). Esto es, la mezcla entre el régimen jurídico-económico de la propiedad inmueble y de la propiedad del suelo. Interpretación esta, por cierto, que había tenido reflejo y encontrado defensores en abogados urbanistas, y todo ello por el deficiente redactado del encabezado de este artículo.

Avanzábamos entonces que el alcance competencial que asiste al legislador del Estado podría arrojarnos alguna luz interpretativa sobre el tema. Y así parece haber ocurrido con la reciente publicación de los criterios interpretativos que han de darse a determinados artículos de la LRRU que han sido acordados con la Comunidad Autónoma de Canarias y del País Vasco.

Respecto a la dualidad existente entre el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) y las Inspecciones Técnicas de Edificios (ITE) se ha llegado al acuerdo de que el instrumento autonómico (ITE) será prevalente y sustituirá al estatal (IEE) siempre que los contenidos del instrumento autonómico se adapte, cuando menos, a las exigencias mínimas de contenidos, procedimiento y perioricidad recogidos para la IEE. Textualmente,

“La regulación del artículo 4, en conexión con la Disposición transitoria primera ha de entenderse en el contexto finalista que persigue la realización de un informe que evalúe el estado de conservación del edificio, las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de aquél, de acuerdo con la normativa vigente, y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente. Todo ello, en relación con los edificios expresamente señalados por la Ley 8/2013, y con la periodicidad en ella establecida. Si la normativa autonómica o municipal, en el ámbito de sus competencias respectivas, regulase un instrumento de naturaleza análoga, que aportase la misma información que dicho informe requiere, se entenderá que éste es el que reclaman los preceptos señalados. Esta interpretación ya forma parte del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 [artículo 21, apartado1, a)].”

Sobre las llamadas actuaciones sobre el medio urbano primeramente se da una interpretación al artículo 7 (objeto de las actuaciones) y 8 (sujetos obligados) de forma que deberá ser la legislación autonómica urbanística y de vivienda la que debe integrar este tipo de actuaciones sobre el medio urbano en su respectivo ordenamiento jurídico. Así, los contenidos de ambos artículos ni condicionan ni pueden obligar a modificar en ningún sentido la legislación urbanística ni de vivienda si por cuestiones de oportunidad se decide en tal sentido. En otras palabras, deberá ser la legislación autonómica la que debe ser atendida en esta materia. Textualmente,

«Los artículos 7, 8, (…) han de interpretarse en el marco de las competencias establecidas constitucional y estatutariamente y, en función de ello, habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.»

En este contexto de defensa competencial resulta un tanto incomprensible que no se haya cuestionado la interpretación que hubiera de darse al artículo 9.2 de la LRRRU; por el contrario, la Comunidad de Madrid (con la que no se ha alcanzado un acuerdo interpretativo hasta el momento) y la Generalitat de Cataluña (mediante su recurso de inconstitucionalidad) sí lo han cuestionado. Recordemos lo que dice;

2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Así, desconocemos cuál deba ser el alcance vinculante de este párrafo y más en concreto de la obligación positiva que impone a las Administraciones. Esto es, ¿se está imponiendo una obligación positiva de formular instrumentos de planificación/programación de actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbana a las Administraciones cuando hubieran situaciones de infravivienda, degradación, etc. y ello aunque esta obligación no aparezca en la legislación autonómica? ¿Esta obligación positiva de actuar es exigible por los particulares citados en el párrafo primero? ¿Qué consecuencias tiene la inacción municipal? Estas mismas preguntas ya nos las hemos hecho en otra ocasión pero seguimos sin respuesta.

Si consultamos la Disposición Final Decimonovena (carácter básico de la ley y descripción de los títulos competenciales) no se especifica una competencia estatal específica asociada a lo dispuesto en este artículo noveno. Por ello no parecería descabellado interpretar, nuevamente, que esta obligación deberá articularse también en función de la regla general; esto es, según lo que disponga la legislación autonómica en materia de urbanismo, en la medida que el artículo refiere a la iniciativa de este tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

«(…) habrá de entenderse que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas no alteran la ordenación urbanística o en materia de vivienda vigente, sino que están condicionadas por ella, que podrá en todo caso modificarse por razones de oportunidad para darles cabida, si así se estima conveniente.»

Este mismo criterio de interpretación – preeminencia de la legislación urbanística sobre la estatal- se aplica al artículo 10 LRRRU párrafo primero (alteración de la ordenación urbanística por este tipo de actuaciones), al párrafo tercero (la posibilidad de ocupar espacios de dominio público para instalar ascensores) y al párrafo cuarto (regla de no cómputo de las superficies y de los volúmenes por instalaciones que supongan un ahorro energético y de agua en más de un 30%). Respecto a estos dos últimos además, se dispone lo siguiente;

«De manera específica, la regla básica estatal que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 10, es la garantía de la accesibilidad universal o la reducción de la demanda energética anual en un 30 por ciento, mediante la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público que sean precisas, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución. Pero, de conformidad con las competencias establecidas constitucional y estatutariamente en materia de urbanismo, la aplicación de dichas reglas, permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, o aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación urbanística, consiga la misma finalidad, corresponde a los instrumentos de ordenación urbanística.»

Más reveladora resulta, a mi modo de ver, la interpretación que ha de darse al artículo 11 LRRRU sobre la memoria de viabilidad económica de este tipo de actuaciones de rehabilitación y en las actuaciones de regeneración y renovación urbana. Respecto a esta se dispone expresamente;

«La memoria de viabilidad económica regulada en el artículo 11 tiene por objeto asegurar la adecuación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a dos elementos garantistas de competencia estatal: el respeto a los límites del deber legal de conservación y el equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. Los medios, incorporados a la memoria de viabilidad económica, dirigidos a garantizar la efectividad de los citados elementos serán desarrollados, en todo caso, por la normativa urbanística autonómica.»

Este criterio de interpretación deja claro que la viabilidad económica se arbitra en esta ley como una garantía económica de los propietarios afectados. En las “actuaciones de rehabilitación edificatoria” esta garantía económica debe tener entonces en cuenta los límites económicos del deber de conservación; por el contrario, en las actuaciones de “regeneración y renovación urbana”, como en todas las de tipo urbanístico, se debe asegurar a los propietarios que los beneficios son bastantes para soportar las cargas urbanísticas imputadas a los suelos, según constante jurisprudencia. En consecuencia, no ha lugar a aplicar la mezcla de ambos conceptos aplicando los límites del deber de conservación de edificios a las actuaciones de regeneración y renovación urbana; interpretación que, como hemos dicho antes, ya estaba empezando a ganar adeptos entre algunos técnicos municipales.

Para finalizar este repaso, se ha procedido también a la aclaración del contenido del artículo 12 LRRRU (delimitación de ámbitos de gestión y ejecución) y en concreto para aclarar su independencia de sus previsiones respecto a otras delimitaciones que se hubieran podido producir en la legislación o en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística vigentes en las Comunidades Autónomas.

También se aclaran varios incisos del artículo sobre la referencia al “derecho de tanteo y retracto” (artículo 12.1.a), que sólo se fija con carácter enunciativo de modo que sólo será de aplicación si se recoge en la legislación urbanística. En sentido parecido, la referencia a la necesidad de ocupación de bienes de dominio público de “otras Administraciones” que sólo será de aplicación en la medida que la legislación reguladora de esos bienes permita su desafectación (artículo 12.1.b)

No obstante, debe dejarse apuntado que tras la negociación habida entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco que ha hecho hincapié, como se ha visto, por parte del Gobierno Vasco (PNV) en preservar el ámbito autonómico de decisión en estas materias, no deja de sorprender la opción elegida por este grupo parlamentario y que propone incorporar en la futura legislación autonómica de Vivienda (actualmente proposición de ley), vía enmiendas y mediante copia literal, algunos de estos artículos de la LRRRU analizados ¿Para qué defender en Madrid un ámbito autonómico de decisión y la necesidad de un análisis propio de oportunidad que no se piensa utilizar?

Como conclusión, parece claro que la actividad de rehabilitación de viviendas y las operaciones de regeneración urbana, en su vertiente normativa, pasarán necesariamente por el legislador autonómico, no el estatal. De este legislador autonómico dependerá, entre otras cosas, qué ha de entenderse por unas y por otras; cómo han de ser planificadas o programadas y a instancia de quién; si las mismas deben ser gestionadas y ejecutadas como una actuación urbanística cualquiera (en Euskadi, aislada, integrada o de dotación) o por el contrario deben tener otro tratamiento distinto; cómo deben viabilizarse las unas y las otras (y en su caso, la importante decisión sobre la desaparición, relativización -o no- de las obligaciones urbanísticas a cargo de la propiedad del suelo por la reducción de las cargas en actuaciones de regeneración urbana –artículo 16.4 TRLS-); la relación existente (hoy articulada de forma bastante nebulosa) entre el deber de conservación y el deber de mejora de la edificación a cargo de los propietarios de las viviendas y su correspondencia (o no) con las tradicionales órdenes de ejecución y los nuevos deberes de planificación o programación de este tipo de actuaciones de rehabilitación o de regeneración urbana (artículo 9.2 LRRRU); la integración del nuevo régimen de realojamiento para este tipo de actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana y su relación (o no) con el régimen de realojo en procesos urbanísticos de equidistribución o expropiación así como con el resto de la operativa urbanística; la posible asimilación de las entidades urbanísticas de colaboración con las asociaciones administrativas de propietarios (artículo 16 LRRRU); la articulación de los bienes y recursos del Patrimonio Municipal de Suelo, en su caso, a estos fines de la rehabilitación y la regeneración urbana. En resumen, todo por hacer.

Supone todo ello una buena oportunidad para hacer una reflexión sosegada y serena sobre la materia de la rehabilitación y la regeneración urbana para, por una lado partiendo de las herramientas jurídicas ya existentes en la legislación urbanística y por otro aprovechando la experiencia acumulada en Euskadi todos estos años en la materia, proceder legalmente a potenciarlos, a reformularlos y a mejorarlos. En cualquier caso, reflexión sosegada que es exactamente lo contrario a lo que se supone en la tramitación de la proposición de ley vasca de Vivienda. Pero esto último ya es harina de otro costal.

Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas

noviembre 19, 2013Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin

La semana pasada tuve la oportunidad de asistir a unas jornadas de análisis de la Ley 8/2013 de rehabilitación regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRRU), organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos dependiente del Instituto Vasco de Administración Pública.

La concentración y densidad de los temas que allí se trataron hace imposible que lo resuma en este foro. Haré alusión a algunos temas en posteriores entradas. No obstante, sí llamó la atención la conclusión, que era bastante unánime, sobre la deficiente técnica legislativa seguida tanto en la regulación material de la norma como en la abusiva y prolija invocación competencial del Estado para imponer tal regulación a las Comunidades Autónomas.

En relación a esto último, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas ya hayan manifestado su intención presentar recursos de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional contra muchos artículos. En concreto, con carácter reciente, el recurso de la Generalitat de Cataluña ha cuestionado, entre otros preceptos, todo lo relativo al Título II “Actuaciones sobre el medio urbano”. La nota de prensa que ha publicado el propio Tribunal Constitucional no es correcta porque decía que se recurrían preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) pero lo que se impugnan son, mayormente, los artículos de la LRRRU.

De los problemas que iba a traer esta ley y de las preguntas que nos dejaba abiertas ya hemos hecho cumplida alusión en otras entradas en este mismo blog. Aquí me gustaría profundizar en una controversia debida a esa deficiente técnica legislativa y que se suscitó en dichas jornadas.

Nos referimos a que la LRRRU engloba bajo el paraguas de “actuaciones en el medio urbano” (artículos 7 a 15) las actuaciones de rehabilitación edificatoria así como las de regeneración y renovación urbanas. El problema surge porque las actuaciones de regeneración y renovación urbanas son actuaciones típicas de carácter urbanístico (implican la transformación de los tejidos urbanos de la ciudad) por contraposición con las propias de rehabilitación, que inciden en el ámbito civil al poder tener efectos en materia de propiedad horizontal. Así, la competencia legislativa para la regulación de actuaciones de regeneración y renovación urbana, por su naturaleza urbanística, está reservada con carácter exclusivo y excluyente a las Comunidades Autónomas. Por contra, los temas referidos a la propiedad horizontal son competencia exclusiva del Estado.

No son menores los problemas que se presentan en la regulación material de la ley por la dudosa técnica de extender el régimen jurídico de las actuaciones de rehabilitación de edificios a las actuaciones de transformación urbanística. En particular, la polémica que se suscitó en estas jornadas versa sobre la interpretación del alcance que ha de darse al artículo 11 LRRRU, que habla de la exigencia de la memoria de viabilidad económica.

Artículo 11. Memoria de viabilidad económica

La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior (¿?) requerirá la realización con carácter previo de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos (…)

Esta memoria, ya se vio en otra entrada, no exige por tanto un equilibrio económico entre los ingresos y costes de las operaciones. Sólo se exige que los costes de estas actuaciones repercutibles al patrimonio de los particulares no superen el importe del deber de conservación de los edificios. Ello parecería lógico para las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación de edificios respecto a la cuota parte de propiedad que se tenga en la edificación a rehabilitar. Pero al parecer referirse también a actuaciones de regeneración y renovación urbanas surge la pregunta: ¿Puede entonces obligarse a participar en una reparcelación (equidistribución) urbanística deficitaria (que conlleva más costes que beneficios) a un particular propietario de una vivienda por haber sido delimitada dentro de un ámbito de regeneración o renovación urbana con la única limitación de que dicha participación obligatoria no supere el importe económico que conlleva el deber de la conservación de la edificación de su propiedad; y todo ello con carácter independiente de si el edificio de su propiedad se rehabilita con más o menos intensidad?

En otras palabras ¿puede obligarse al propietario de una vivienda a financiar, aun parcialmente y con cargo de su deber de conservación, la rehabilitación de otros edificios ajenos al suyo o a contribuir a la reurbanización del barrio que habita? De una primera lectura del enigmático artículo 11 LRRRU, salvo que el legislador urbanístico autonómico lo remedie, parecería que sí.

La cuestión encierra bastante importancia porque ello quebraría una regla que hasta el momento ha sido “sagrada” en el ordenamiento jurídico urbanístico, que siempre ha protegido a los particulares frente a la actuación de la administración urbanística;

1) Si la operación urbanística tiene más beneficios que cargas dejaría la opción a participar a los particulares pero

2) Si la actuación tiene más cargas que beneficios se exigiría el sistema de expropiación para que los particulares, a través del cobro del justiprecio de sus bienes y derechos o en su caso del derecho de realojo, no se vean patrimonialmente perjudicados.

Ahora, por el contrario, con esta ley parecería que las actuaciones de regeneración urbana (actuaciones de naturaleza urbanística) podrían repercutirse obligatoriamente en contra del patrimonio de los particulares con la única cautela o garantía de que las cargas urbanísticas se distribuyeran de forma equitativa entre todos los propietarios afectados de la actuación y con el único límite del importe del deber de conservación de su edificio. Personalmente me inclino por ser muy prudente respecto a esta posibilidad, al menos, por los siguientes motivos;

1) Porque supone una quiebra la tradición urbanística que exigiría este equilibrio económico-financiero de las actuaciones urbanísticas que se deban desarrollar a cargo de los particulares. Esta interpretación supondría introducir una “quiebra del sistema” que, en buena lógica, tendría que haberse anticipado y explicitado en la Exposición de Motivos. No obstante, al contrario, esta Exposición se limita a confirmar que no introduce ninguna innovación reseñable en la materia.

2) Porque se contradice de forma diametral con la jurisprudencia consolidada por nuestros tribunales exigiendo el respeto de la ordenación urbanística al principio de equidistribución de beneficios y cargas bajo pena de nulidad por arbitrariedad; equidistribución que no quedaría garantizada en este tipo de actuaciones por estar otorgando y distribuyendo idénticos beneficios y cargas a situaciones urbanísticas de partida muy diferentes entre sí (obligaciones de conservación, mejora de edificios de diferente intensidad, obras de reurbanizaciones, etc.).

3) Porque pudiendo utilizar para las actuaciones de regeneración urbana el sistema expropiatorio (que garantizaría la indemnidad patrimonial del expropiado) iría contra el tenor del propio artículo optar por la vía de la equidistribución deficitaria entre todos los afectados.

En esta línea, mi interpretación se inclina más por centrar la atención en el término “deber de conservación” del artículo 11 LRRRU y que obligaría a acudir a la definición de la legislación de suelo básica y la urbanística; deber que refiere exclusivamente a la obligación de los propietarios de conservar, de rehabilitar y de mejorar los edificios de su titularidad preexistentes a la actuación y que se conservan o incluso mejoran por los efectos de la misma. En consecuencia, según esta interpretación, el artículo 11 LRRU se referiría sólo a las actuaciones de rehabilitación de los edificios pero no a las que impliquen la renovación o reforma de la urbanización en términos del artículo 14 TRLS, que seguirían rigiéndose por la legislación urbanística. Así, la obligación de participar en la equidistribución con déficit sólo tendría por objeto la rehabilitación interior de la edificación de la forma regulada por la legislación de propiedad horizontal; no otro tipo de supuestos.

Sobre el alcance del artículo 11 LRRRU y la problemática que conlleva el mal redactado de su primer párrafo ya hemos hecho comentarios en algunas entradas anteriores del blog. En nuestra interpretación del artículo, lo que vendría a hacer significar es que las actuaciones de rehabilitación de edificios pueden quedar englobadas en otras actuaciones más amplias (de regeneración y renovación urbanas); pero ello no puede significar que el legislador urbanístico autonómico tenga capacidad y legitimación de mezclar, a los efectos de la equidistribución, las actuaciones de rehabilitación de edificios con las actuaciones propiamente urbanísticas, aunque estas vengan comprendidas en los mismos ámbitos de regeneración o renovación urbanas.

El artículo 10 2.a) LRRRU que refiere a las bases para proceder a la equidistribución así parece avalarlo. Quizás a este supuesto se esté refiriendo el artículo 11 cuando se habla de «reguladas en el artículo anterior»; esto es, las actuaciones que tengan que ser objeto de equidistribución entre los afectados por tener por objeto el edificio de su propiedad y todo ello dentro de los límites del deber de conservación.

Desde el punto de vista de norma material (que supone la quiebra el modelo conocido hasta el momento) así como desde el punto de vista competencial que asiste al legislador estatal (que estaría imponiendo un concreto modelo urbanístico al legislador autonómico para las actuaciones de regeneración y renovación urbana), NO puede sostenerse que la LRRRU quiera imponer a los propietarios de viviendas la contribución a las mejoras de la urbanización de su barrio o a la mejora de las edificaciones de sus vecinos, todo ello simplemente por haber quedado comprendidos en un ámbito más amplio de regeneración o renovación urbana. Pero esta que sostengo sólo es otra interpretación de las múltiples que serían posibles respecto al dudoso alcance del artículo 11 LRRRU y que debe hacer el legislador autonómico.

Una deficiente técnica legislativa, que puede percibirse en este tema pero también en otros muchos ya avanzados en este blog, trae toda suerte de problemas, como acabamos de empezar a ver. Las premuras en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que impidieron enmendar correctamente el texto, trae este tipo de consecuencias. Esperemos que los legisladores autonómicos aclaren el panorama jurídico nebuloso en el que nos adentra el legislador estatal en un tema tan importante como este. Desde luego, introducir inseguridad jurídica no parece la mejor forma de relanzar la actividad de rehabilitación y de regeneración urbana.

Ley 8/2013 de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana. Preguntas abiertas sin respuesta

julio 3, 2013Ley de Rehabilitación, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin

Una vez realizado el periplo de seguimiento en la tramitación del proyecto hasta haberse convertido en ley, para finalizar temporalmente este conjunto de entradas, planteo varias cuestiones (bastante importantes en mi opinión) sobre las que podrían existir serias dudas interpretativas en relación al nuevo texto legal. Lo hago en la confianza que alguien con mejor criterio que yo proponga las posibles respuestas.

1. ¿Qué clase de obras de rehabilitación son imponibles por la Administración mediante las órdenes de ejecución y cuáles requieren una previa delimitación y un estudio de viabilidad económica para ser exigibles? Si las obras de estricta conservación no están sujetas a la previa delimitación y a la existencia de un estudio viabilidad económica (que sería lo lógico) ¿dónde lo pone?

2. Teniendo en cuenta que el estudio de viabilidad económica no necesariamente debe cubrir la totalidad del coste de la obra (ver post anteriores), las obras de rehabilitación que se impongan por una Administración ¿pueden ser tenidas por una vinculación urbanística singular – surgiendo el deber público de indemnización compensatoria – en aquella parte que no alcance a cubrir la inversión necesaria?

3. Excluyendo la Exposición de Motivos (de carácter no normativo), ¿en qué parte del texto articulado de la ley dice que las obras derivadas de la mejora de la eficiencia energética tienen sólo carácter orientativo y no son por tanto obligatorias? ¿Por qué se configuran entonces como un deber ciudadano la mejora de calidad y sostenibilidad urbana en el nuevo artículo 9 TRLS?

4. Según la Disposición Transitoria Primera todos los edificios que soliciten ayudas públicas deben tramitar previamente el Informe de Evaluación de Edificios. ¿Aplica a cualquier tipo de ayuda pública o sólo a las ayudas que provengan de la Administración General del Estado como dice la Exposición de Motivos?

5. ¿Se pueden financiar las obras de rehabilitación impuestas a unos edificios preexistentes con (mayor) aprovechamiento urbanístico de otros suelos de transformación urbanística mediante ámbitos de actuación conjuntos? En Euskadi, hay ejemplos y los resultados de este modo de proceder no son negativos. En la Ley no queda claro si se está amparando o no este tipo de supuestos por la literalidad de la Exposición de Motivos.

6. El deber (artículo 9.2) de las Administraciones Públicas de imponer obras de conservación y ordenar y ejecutar las de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, ¿hasta dónde alcanza? ¿Pueden ser solicitadas por un particular ante los tribunales? ¿La inacción municipal qué consecuencias jurídicas tiene (si las tiene)?

7. ¿Qué sentido tiene ignorar urbanísticamente (edificabilidad, distancias, etc.) sólo las obras que supongan favorecer la eficiencia energética con rendimientos de ahorro energético y de consumo de agua superiores al 30%? ¿Qué pasaría si a la hora de ejecutar las obras amparadas por licencia dicho rendimiento es menor y te encuentras con un edificio al que no se le puede conceder la licencia de primera ocupación porque se ha excedido de la edificabilidad permitida o porque infringe las distancias mínimas a colindantes?

8. ¿A qué tipo de actuaciones son exigibles la memoria de viabilidad económica? ¿Sólo a las que alteran la ordenación urbanística – remisión del artículo 11 al artículo 10 – o a todas?

9. En el caso en que la edificación objeto de actuación de rehabilitación no esté protegida, ¿debe atenderse la alegación de una comunidad de propietarios que opone una mayor viabilidad económica por el derribo y la reedificación de la edificación que mediante la imposición de obras de rehabilitación?

10. Respecto a las ayudas que perciben determinadas personas (por razón de su situación económica) para sufragar las obras de rehabilitación, ¿justifican la viabilidad económica de una actuación, aunque sólo las perciban unos propietarios y no otros? ¿Deben ser objeto que equidistribución (no sería lógico) como parece deducirse de la ley?

11. ¿Quién corre con las consecuencias jurídicas negativas (multas coercitivas, expropiación por incumplimiento de la función social) y con la financiación de la morosidad del abono de las obras de la rehabilitación por el incumplimiento de algunos propietarios de la junta de sus obligaciones en relación con las obras de rehabilitación impuestas al edificio? ¿La junta de propietarios (quebrando el principio de culpabilidad) y, en su caso, qué tipo de junta de propietarios (mi edificio, por ejemplo, está adscrito a tres mancomunidades en función del tipo de obra de que se trate)?

12. ¿Cómo debe interpretarse que la legislación básica haya establecido ahora un régimen de realojo en las actuaciones en el medio urbano? ¿Es posible que el régimen de realojo en suelo urbanizable o en el supuesto de construcción de infraestructuras sea entonces diferente del que rige en el medio urbano?

13. ¿Por qué no existe derecho de realojo en actuaciones de rehabilitación aisladas no expropiatorias (por ejemplo, agente rehabilitador) cuando es perfectamente posible que antiguos propietarios se queden sin vivienda de reposición? ¿Qué sentido tiene hacer depender los derechos de los administrados de una decisión que no les corresponde a ellos (ejecución aislada o conjunta)?

14. Siendo constitucional y legalmente exigible la valoración de los bienes y derechos que se expropian (justiprecio), ¿cómo se debe practicar esta valoración para hacerla equivalente a la entrega de la vivienda de realojo que siendo de VPO, tiene el precio prefijado? ¿Se falsea? ¿Es constitucional?

15. ¿Puede terminar una empresa propietaria minoritaria de terrenos interesada en la actuación de rehabilitación o regeneración formar parte del capital mixto de una empresa pública a través de un convenio y sin concurso público (artículo 19.1.a), como parece que exigiría la legislación de contratación administrativa?

16. Si las obligaciones de los propietarios de conservación de sus edificios deben tener un sustrato competencial básico igualitario, ¿por qué las exigencias de la calidad, sostenibilidad y eficiencia energética de los edificios imponibles a sus propietarios queda al albur de cada Administración, tanto en lo referido a la delimitación de los edificios que quedan obligados así como en los contenidos de esas mismas obligaciones (artículo 9.1 TRLS)?

17. Existiendo la especial vinculación de los recursos de las actuaciones de dotación para financiar otras operaciones de rehabilitación y regeneración urbana a través del Patrimonio Municipal de Suelo (artículo 16.2a. y 39.1TRLS) ¿Cómo se gestiona ahora el PMS que tiene unos recursos afectados preferentemente a construcción de VPO y otros recursos afectados a operaciones de rehabilitación, renovación y regeneración urbana?

18. ¿Cómo debe interpretarse el párrafo cuarto del artículo 16 TRLS? ¿Cuáles son los criterios para determinar que no procede aplicar cesiones de suelo por imposibilidad técnica o económica? ¿Quién y cuándo lo determina? ¿El PGOU, el Plan Especial o la legislación urbanística autonómica (que sería lo más lógico)?

19. En relación a esto mismo, ¿cómo se justifica la inexistencia de otra solución técnicamente viable si se permite la delimitación discontinua de ámbitos en todo el suelo urbano y su cumplimiento vía complejo inmobiliario? ¿Cómo se justifica la inviabilidad económica si han quedado afectados recursos del PMS para viabilizar este tipo de operaciones? ¿Se pueden eliminar cesiones de suelo con destino a dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbano y así poder cobrar el 15% de edificabilidad lucrativa de la actuación para aplicarlo en otros ámbitos (mercantilización de la ciudad)?

20. (Para acabar con un número redondo) ¿Por qué la Administración del Estado pone en el grito en el cielo contra el Decreto andaluz de vivienda, si ellos mismos en el artículo 3.b) de la Ley están exigiendo a las Administraciones Públicas políticas públicas para garantizar la ocupación de viviendas vacías?

Las respuestas (también las propuestas de interpretación para contestar a las preguntas) serán bienvenidas en este blog o redes sociales. Gracias

La viabilidad económica en las actuaciones sobre el medio urbano (II)

junio 17, 2013Regeneración urbana, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin

Prosiguiendo el análisis de la viabilidad de las actuaciones en suelo urbano, y una vez visto el planteamiento legal en relación con las actuaciones de regeneración urbana en el post anterior, nos toca detenernos a analizar el régimen de la viabilidad económica de las actuaciones de rehabilitación edificatoria, regulado en el artículo 11 del Proyecto de Ley.

En las actuaciones de regeneración urbana la exigencia de viabilidad económica no supone ninguna novedad en la medida que las mismas tienen consideración de actuaciones urbanísticas. Pero en las actuaciones de rehabilitación edificatoria esto sí supone una novedad porque hasta ahora las obras exigidas por el deber de conservación eran imponibles directamente a los propietarios de los inmuebles, mediante órdenes de ejecución, por parte de las Administraciones Públicas y sin necesidad de justificar su viabilidad económica. Esta cuestión es importante porque a partir de la entrada en vigor de la ley una comunidad de propietarios de un edificio podría incluso oponerse al cumplimiento de las órdenes de ejecución de imposición de obras de conservación en base a que el Ayuntamiento que las impone no ha justificado su viabilidad.

Actuaciones de rehabilitación edificatoria a los que se exige viabilidad

¿A qué tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria es entonces exigible la memoria de viabilidad económica? ¿A cualquiera? Aquí nos encontramos con el primer problema importante porque el artículo 11 no lo aclara de forma suficiente (la remisión a las actuaciones reguladas en el artículo 10 no es muy afortunada). La respuesta lógica es entender que la exigencia de memoria de viabilidad sólo alcance a:

Aquellas actuaciones y obras citadas sobre el medio urbano que han sido impuestas previamente por las Administraciones Públicas, mediante la previa aprobación de un plan o instrumento de valor jurídico propio de las normas reglamentarias, que haya delimitado los edificios que resultan afectados, pero sólo cuando los mismos alteren la ordenación urbanística (artículo 10 apartado primero, párrafo primero).

El desequilibrio entre los derechos y deberes de los particulares es entonces evidente. Porque la imposición de deberes y cargas a los particulares no parece exigir la previa acreditación de la viabilidad económica si estos instrumentos no alteran la ordenación urbanística. Algo que resulta contradictorio porque, precisamente a los efectos de equilibrio económico, no incrementar la edificabilidad urbanística supone una importante merma en los ingresos obtenibles por la operación.

En cualquier caso, la deficiente redacción normativa del artículo 11 requiere una aclaración que se antoja imprescindible porque precisa y concreta hasta qué punto un particular puede oponer la inviabilidad económica para defenderse de unas obras exageradas o desproporcionadas impuestas de forma unilateral por la Administración, todo ello a raíz de la extensión indiscriminada del deber de conservación (artículo 9 del TRLS, ya comentado en una entrada anterior)

La forma de obtener el equilibrio económico

Conviene cuestionarse ahora la curiosa forma cómo el proyecto de ley define el equilibrio económico. El tenor literal de la letra c) no puede ser más desconcertante. Lo reproduzco de forma literal porque no tiene desperdicio:

c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

Por lo tanto, la memoria de viabilidad económica no garantiza de ninguna manera que los ingresos alcancen el importe del gasto de la inversión. Estos ingresos deben alcanzar sólo a “su mayor parte”, «garantizando el menor impacto posible” en los afectados (conceptos jurídicos indeterminados y bastante imprecisos, la verdad) y todo ello medido dentro del límite económico del deber de conservación. Conviene precisar que este límite deber de conservación, que se incorpora en el artículo 9 del TRLS, sí es concreto y puede suponer una media de … ¡¡50.000 €/vivienda!!

Por lo tanto, a partir de la entrada en vigor del proyecto de ley, las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación edificatoria y la regeneración urbana no tienen que garantizar su viabilidad de modo que los ingresos alcancen el importe de los gastos; sólo tienen que intentar aproximar los ingresos a los gastos con el único límite que los particulares no “palmen” más de los 50.000 €/vivienda antes referidos. Todo un consuelo.

Respecto al capítulo de ingresos en concreto no se exige que los mismos sean obtenibles por los particulares al comienzo de la inversión (que, por cierto, es cuando hay que pagar los costes) sino que pueden conceptuarse como ingresos los futuros ahorros de consumos amortizables en el tiempo. En ningún momento aparece obligación alguna de las empresas suministradoras de financiar los costes de la operación, cuestión que sólo aparece en la ley como potestativa. Por lo tanto, la obligación de financiación será a cargo del particular nuevamente.

Las ayudas públicas también se conceptúan como ingresos. Pero esto lleva aparejado no pocos problemas. Existen subvenciones que no se conceden a la actuación en sí misma sino se otorgan a favor de las personas obligadas para ayudarles a mitigar su coste en razón de sus circunstancias personales ¿Estas ayudas personales pueden ser utilizadas para justificar la viabilidad de una actuación de rehabilitación edificatoria? Si la respuesta es afirmativa, la viabilidad no se garantizaría a todos los afectados por igual. ¿Pueden las futuras deducciones fiscales en el IRPF por inversión en vivienda habitual conceptuarse como ingresos a efectos de justificar la viabilidad de una actuación de rehabilitación edificatoria? Del tenor literal del artículo 11 del proyecto de ley (“ayudas públicas directas e indirectas”) parece que la respuesta puede ser afirmativa.

En resumen

Del análisis del nuevo artículo 11 del proyecto de ley podemos concluir que la viabilidad que se supone que garantiza el proyecto de ley para las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración urbana, no es tal.

Primero porque la exigencia de la memoria de viabilidad económica no parece alcanzar a todo tipo de supuestos sino sólo a algunos.
Segundo porque se conceptúa como equilibrio económico lo que sólo es un intento de aproximación de los ingresos a los costes de la operación, como se ha visto, pudiendo suponer una desembolso económico muy importante para el particular.
Tercero porque se conceptúan como ingresos cualquier tipo de concepto sirva o no para el pago o abono de los costes de la operación, cargando la financiación en las espaldas de los particulares.

Por todo ello resulta muy extraño que se haya utilizado en trámite parlamentario esta supuesta exigencia de viabilidad económica como contrapeso para la defensa del incremento de deberes a cargo de los particulares. ¿Es realmente un contrapeso o es más bien una coartada?

Urbaniker

Urbanismo y Políticas Urbanas