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Ley de Montes. Desaparición del cortafuegos especulativo

Hace unos días, aprovechando el revuelo generado por los atentados de París, el Consejo de Gobierno aprobó un proyecto de ley para la modificación de la Ley 43/2003, de Montes. El proyecto ha sido polémico por diversas circunstancias, de las que ha resaltado en los medios especialmente una; la posibilidad de recalificación de suelos forestales que hayan sufrido un incendio.

En el año 2006 se operó una modificación del artículo 50 de la Ley 43/2003 precisamente para evitar que la pérdida de valores forestales derivados de un incendio pudieran servir de base para la recalificación urbanística de los mismos; o lo que es lo mismo, para evitar que se pudiera especular urbanísticamente con terrenos forestales incendiados. Para ello se imponía la imposibilidad de apartarlos de su destino forestal durante 30 años. Este es el apartado que ahora el Estado quiere modificar adicionando un nuevo párrafo que recoge la excepción a esta regla general en unos términos poco claros;

“Asimismo, con carácter excepcional, las Comunidades Autónomas podrá (sic) acordar cambio de uso forestal cuando concurra un interés general prevalente el cual deberá ser apreciado mediante ley, siempre que se trate de terrenos de titularidad pública y que se adopten medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada (…)”

Dejando al margen los errores gramaticales, que no ayudan a interpretar la frase, lo cierto es que el párrafo transcrito está plagado de conceptos jurídicos indeterminados. No se concreta cuándo concurre dicho carácter excepcional, qué cambio de uso puede ser autorizable (agroganadero, urbanístico) ni siquiera qué debe entenderse por concurrencia de un “interés general prevalente”, que es la causa última de la pérdida de la condición forestal. Todas estas cuestiones importantes deberán ser objeto de libre apreciación por parte del legislador autonómico; lo que supone un cheque en blanco que resulta un tanto sospechoso viniendo de un gobierno central que ejerce con tanto celo recentralizador sus competencias.

Montes_Presentación PL

Pero es que además las pocas concreciones del artículo dejan abiertos también unos muy importantes interrogantes. Por ejemplo, parecería que sí queda claro que la apreciación de la concurrencia de otro interés general prevalente debe ser operada por aprobación de una ley autonómica. Resulta procedente que nos hagamos la siguiente pregunta; ¿esta ley es sólo una ley que concreta qué intereses públicos deben considerarse “prevalentes” en general o se llama al instrumento legislativo para operar la concreta delimitación de los terrenos?  En otras palabras, ¿cada supuesto de recalificación debe ser cubierto por una ley específica o lo que se reclamaría es que exista una ley general de supuestos de interés públicos prevalentes descritos en general, que posteriormente pueda ser aplicado por cada Ayuntamiento en el ejercicio de su potestad urbanística? Ya se ve que la cuestión no es baladí. Da la impresión que el carácter excepcional de la norma reclama que con carácter individualizado cada operación de recalificación venga amparada por una ley autonómica singular; pero sería conveniente que este extremo quedara claro.

En esta misma línea de reflexión parecería prudente que esta excepción que habilitaría la reclasificación de terrenos incendiados sólo pueda ser aplicada sobre terrenos públicos. Pero si un mismo incendio forestal es tan caprichoso que quema terrenos públicos y privados indistintamente (y lo suele hacer), me gustaría ver cómo califican los tribunales esta desiguladad de trato entre los propietarios privados y los públicos a efectos de la reclasificación ¿Acaso el interés prevalente sólo se manifiesta sobre los terrenos públicos y no sobre los privados? En este caso parecería nuevamente que el carácter excepcional inclinaría a pensar que en este caso concreto la excepción no podría ser aplicada por no poder justificarse el cambio de uso forestal de forma suficiente. Pero vaya usted a saber.

Si estamos en lo cierto y la excepción normativa reclama la existencia de leyes singulares autonómicas que aprecien, caso a caso, que sobre unos determinados terrenos públicos existe un interés general prevalente al interés medioambiental, nos queda el no pequeño problema de despejar la incógnita de qué debe entenderse por el mismo. Ya de primeras, el uso de la palabra “prevalente” reclama que la colisión entre los intereses públicos sea analizado y sea resuelto en la ley autonómica singular en términos de razonabilidad y proporcionalidad, siguiendo la doctrina constitucional en los conflictos de derechos e intereses protegidos por nuestra Constitución. En este caso, reclasificando la superficie que sea estrictamente necesaria para la consecución del interés general que se declara prevalente.

Más problemas nos da averiguar qué debe ser entendido por tal interés general. Aunque pueda parecer que ello es de libre apreciación por el legislador autonómico, creo que es exigible al legislador estatal una mayor definición. Por ejemplo, ¿puede entenderse como interés general prevalente el equilibrio presupuestario o el pago de la deuda pública a los efectos de  la recalificación y posterior venta en subasta de los terrenos públicos? ¿O el interés público prevalente se debe predicar en particular de la necesidad de ocupación de terrenos forestales incendiados?

Y todo ello sin olvidarse de los importantes límites que el Tribunal Constitucional tiene ya declarados para las leyes singulares. Límites que vienen  reclamados por la imposibilidad de acudir a la sede jurisdiccional contencioso-administrativa para discutir sus términos al tratarse de una ley autonómica. Sin ir más lejos la STC 203/2013 sobre la aprobación de una ley singular que habilitaba un proyecto de interés regional y que el Tribunal resuelve en contra de la Comunidad Autónoma legisladora por “no existir la extraordinaria trascendencia y complejidad del objeto regulado que justifique el sacrificio del control de la medida por la jurisdicción contencioso-administrativa”. De forma que esta ley singular se debería limitar con carácter exclusivo a la apreciación de la existencia del interés público prevalente, la delimitación de los terrenos que pudieran ser objeto de descalificación de uso forestal y poco más (ni regular una concreta reclasificación urbanística de los mismos, ni mucho menos el establecimiento legal de su ordenación estructural o pormenorizada)

Terrenos incendiados

Concluyendo; muchas y muy importantes preguntas sin respuesta. El carácter excepcional de la dispensa del destino de los terrenos incendiados al uso forestal no puede quedar redactado en unos términos tan ampliamente ambiguos que dé pie a interpretar de forma abierta si es necesaria una ley autonómica general o por el contrario se precisaría una ley singular, si el interés general que se proclama prevalente debe estar o no asociado a la necesidad de ocupación de los terrenos en concreto o por ejemplo en qué términos debe resolverse esa prevalencia (principio de proporcionalidad) entre los intereses generales. Ciertamente también se echa bastante en falta una aproximación a los intereses públicos que pueden entenderse prevalentes al medioambiental.

Indefinición del legislador básico estatal que resulta enormemente sospechosa y que no se compadece bien con el carácter excepcional que él mismo quiere dar a la excepción tan abiertamente regulada ¿Alguien puede imaginarse que las excepciones al cumplimiento de los objetivos de déficit de las Comunidades Autónomas estuvieran redactados en unos términos tan ambiguos? Pues eso.

AMPLIACIÓN. Por recomendación del Consejo de Estado el párrafo comentado – extraído del anteproyecto – ha sufrido modificaciones de forma que, tal como figura en el Proyecto de Ley remitido al Congreso de los Diputados, reza de la siguiente forma;

“Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrá (sic) acordar cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada (…)”

Dos son las modificaciones que deben destacarse.

1. Ya no se exige la condición previa de que la titularidad de los terrenos sea pública. Quizás porque el Ministerio se ha dado cuenta que el interés público se puede manifestar tanto sobre terrenos privados como públicos. Por lo que no tiene sentido discriminar la descalificación del uso forestal a la titularidad pública o privada de los mismos. Si la justificación real de la desvinculación de los terrenos del uso forestal es que los mismos sirvan a un interés público de primer orden, la titularidad de los terrenos es indistinta porque, como decíamos más arriba, dicho interés se manifiesta con independencia de la titularidad pública o privada de los mismos.

No obstante, la posible plusvalía obtenible por esos terrenos por parte de privados exigirá en mayor medida que el control sobre la concurrencia de un verdadero interés público de primer orden sea exhaustiva y se aplique con carácter restrictivo en lo necesario para la minimización de la superficie de terreno a descalificar del uso forestal.

Reseñar que la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley no ha sido actualizada a este cambio que resaltamos.

2. La sustitución del “interés general prevalente” por la expresión “razones imperiosas de interés público de primer orden“. Ciertamente la expresión puede parecer igual de críptica. El uso de este término (aun siendo también un concepto jurídico indeterminado) y la exigencia de medidas compensatorias nos asocia al artículo 6.4 de la Directiva de Habitats 92/43/CEE. Este último párrafo tiene como fin articular la excepción de planes y proyectos que aun teniendo impactos en hábitats protegidos deben ser autorizados por la concurrencia de estos intereses públicos prevalentes.

Lamentablemente no ha sido muy abundante la jurisprudencia europea que contribuye a delimitar el concepto. La Comisión Europea sí ha redactado una serie de consideraciones que refieren a las precondiciones y procedimiento de aplicación de la excepción recogida en el artículo 6.4 pero las mismas no tienen carácter vinculante. Sobre la interpretación de estas razones imperiosas de interés público de primer orden, la Comisión concluye que:

Resulta lógico considerar que las «razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social y económica», se refieren a situaciones en las que los planes o proyectos previstos demuestren ser indispensables:

  • En el marco de medidas o políticas destinadas a proteger valores fundamentales para la vida de los ciudadanos (salud, seguridad, medio ambiente, etc.)
  • En el marco de políticas fundamentales para el Estado o la sociedad.
  • En el marco de la realización de actividades de naturaleza económica o social para cumplir obligaciones específicas de servicio público.

Proyecto Ley Montes_Comisión Europea

Considerando que el párrafo que venimos analizando en el Proyecto de Ley de montes no refiere en absoluto a otras “razones de índole social y económica” cabe la duda de si las mismas son invocables por la legislación autonómica para ordenar la desclasificación de terrenos incendiados del uso forestal. En el mismo sentido cabe el interrogante de si las precondiciones y las normas de procedimiento que son exigibles con carácter previo a la invocación excepcional de estas razones de interés público en la Directiva de Hábitats, son también trasladables a este supuesto de recalificación de uso (por ejemplo, análisis de los impactos esperables por la descalificación, soluciones alternativas, etc.). Parecería que sí.

Lo que, por el contrario, sí puede parecer definitivamente aclarado es que estas razones imperiosas de interés público no tienen carácter general y deben ser entonces apreciadas, caso a caso, por la ley autonómica que se apruebe, que deberá tener entonces carácter singular. Ciertamente, este interés público de primer orden que se declare prevalente al medioambiental exigiría un contraste entre el interés público que comporta el plan o el proyecto concreto y el interés de la preservación medioambiental (o de su reforestación) en términos de indispensabilidad en palabras de la propia Comisión.

Todo ello redunda en la necesidad de aclarar el párrafo del proyecto de ley que venimos comentando en el ejercicio de las competencias estatales, que el Gobierno defiende con tanto ímpetu recentralizador en otras materias.

El principio de no regresión

Estos días han caído en mis manos dos asuntos que, según he podido descubrir, a pesar de que en apariencia no guardan relación el uno con el otro, tienen un punto en común que los explica; el llamado principio de no regresión planificadora o calificadora. También conocido como cláusula “stand still”.

El principio de no regresión se define como una limitación a la amplia discrecionalidad de la potestas variandi del planificador urbanístico cuando tiene por objeto recalificar zonas verdes y espacios libres a otros usos. Se interpreta así por la jurisprudencia, desde el año 2011, que la pérdida por recalificación de suelos destinados por el anterior plan a zonas verdes y espacios libres siempre debería ser la última opción posible del planificador urbanístico por su afectación negativa a la calidad de vida de la ciudadanía. Porque si la potestad administrativa que otorga la ley al planificador urbanístico tiene por objeto el interés general, la pérdida de estos espacios libres y zonas verdes es, a priori, contraria al mismo; de forma que sólo una justificación expresa y contundente puede despejar la sospecha de arbitrariedad.

Esta necesidad de motivación específica debería alcanzar entonces no sólo a la nueva propuesta de ordenación sino también a la imposibilidad de mantener en el nuevo plan el uso de zona verde o espacio libre de estos suelos. Ello con independencia de que dicha innovación en la planificación se practique en el contexto de un revisión integral del Plan General o una modificación puntual. De este modo, la justificación pormenorizada del planificador es inexcusable.

Siempre se había interpretado, y la jurisprudencia también así lo había corroborado de forma constante, que el halo de discrecionalidad que asiste al planificador urbanístico en el contexto de una revisión integral de planeamiento urbanístico es máximo, dentro del marco legal.  Asiste al planificador la amplia posibilidad de elección entre muchas de las alternativas posibles de ordenación, todas ellas irreprochables jurídicamente. Además, en el contexto de las revisiones no era ni siquiera exigible que entrara a justificar todas y cada una de las propuestas innovadoras que introducía; bastaba entonces una memoria que explicara la lógica del interés general y la coherencia global de la propuesta de la nueva ordenación.

Pues bien. La consagración del principio de no regresión de las zonas verdes y espacios libres previamente así calificados por la ordenación urbanística se nos muestra como la excepción a todo lo anterior. Se presupone que estos suelos son vitales para el bienestar de la ciudadanía por lo que merecen una especial protección. Así no sería suficiente que el planificador justifique la suficiencia o incluso el incremento global de superficie de suelo destinada a estos usos por la nueva ordenación. Debe adentrarse a justificar todas y cada una de las propuestas de recalificación que supongan la pérdida de estos espacios libres o zonas verdes previstos por la anterior ordenación.

Zonas verdes calificación imagen

En la Sentencia del Tribunal Supremo 4376/2014 (STS 2014_Ius variandi y principio de no regresión) el Alto Tribunal casa una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por aplicación de este principio. Lo cierto es que la Sentencia del Tribunal Supremo sólo refiere a este principio de no regresión obiter dicta (en negrita) aunque el argumento y la ratio decidendi de la Sentencia apelan inequívocamente a esta doctrina. Quizás por razones de congruencia procesal, el Tribunal huye de razonar en base a este principio de no regresión y se adentra en la interpretación de una norma autonómica (el artículo 105.1 de Ley Vasca de Suelo y Urbanismo del País Vasco), algo que conviene recordar le está vedado; interpretación, dicho con todo el respeto, bastante desafortunada en mi humilde opinión, que me atrevo a dar por mi familiaridad con la ley que se ha aplicado.

La cuestión es que los recurrentes se oponen a la alteración del destino urbanístico por el nuevo Plan General de un suelo cedido con destino a equipamiento y zonas verdes y que permanecía vacante de uso durante 20 años. El nuevo Plan General lo destina a viviendas protegidas en alquiler (que se ponían en marcha a través de un convenio de ejecución en el que yo mismo participé siendo Director de Urbanismo del Gobierno Vasco) razonando en el global del municipio la suficiencia de los suelos calificados como de zonas verdes y espacios libres así como de equipamientos. No obstante, los recurrentes alegan la pérdida de calidad urbana en su concreta zona de residencia, al haberse introducido en el nuevo PGOU más edificabilidad por recalificación de un suelo que fue objeto de cesión para su destino dotacional; pérdida de suelo dotacional que se compensaba en el nuevo PGOU mediante la reserva de nuevos suelos en otras zonas del municipio; compensación que, no obstante, a juicio de los recurrentes no es suficiente.

El Tribunal Supremo sentencia anulando la ordenación concreta practicada por el nuevo PGOU en el área de residencia de los recurrentes porque el Ayuntamiento no ha justificado de forma suficiente el por qué se ha de alterar la edificabilidad global de esta zona en detrimento de los suelos previamente dotacionales. Parecería con ello querer decir que la memoria de los nuevos PGOU deberían “descender” a realizar un análisis pormenorizado de todas y cada una de las zonas donde se fuera a producir un cambio de uso de suelos previamente calificados como dotacionales (no sólo los calificados de zonas verdes y espacios libres y con independencia de que los mismos estén o no en uso). No juzgando entonces suficiente una justificación global del planificador en el conjunto del municipio. Con ello se practica una extensión de la doctrina derivada del principio de no regresión aplicable ahora a otros usos dotacionales; ello en base a una intepretación normativa del artículo 105.1 de la ley urbanística vasca, que dista mucho de querer disponer eso a tenor de la interpretación que del mismo ha dado el artículo 19 del Decreto vasco de Estándares Urbanísticos (Decreto 123/2012).

Tribunal Supremo

Estando así las cosas, puede uno imaginarse la posición que los tribunales adoptarían en caso de que prosperara en el Ayuntamiento de Bilbao la operación descrita en nuestra entrada anterior sobre la pérdida por recalificación a uso comercial de un espacio de uso público de gran centralidad consolidado; y todo ello mediante una simple modificación puntual de planeamiento.

Así por aplicación de esta doctrina y por la interpretación que se ha practicado por el Alto Tribunal al artículo 105.1 LSU se haría exigible que en todos los procesos de revisión de planeamiento urbanístico la justificación alcance no sólo a la nueva propuesta sino que la memoria va a tener que explicar en qué medida y por qué es necesario alterar el destino del suelo dotacional previamente calificado en el anterior plan y hubieran de desaparecer en el nuevo. Dado que estos suelos dotacionales se ven protegidos con una cláúsula de no retorno (stand still) salvo justificación expresa y suficente en contrario del planificador. Vaya ello como advertencia para los redactores de planes de urbanismo en estado de revisión, que en Euskadi son unos cuantos.

Desamortización o reposicionamiento público. Políticas de suelo en época de crisis

Es conocida la modificación del artículo 135 CE en el que se ha elevado al máximo rango normativo la obligación de las Administraciones Públicas a la contención del déficit público y ha otorgado absoluta prioridad presupuestaria en la aplicación del pago de la deuda pública. La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria viene a desarrollar y a apuntalar lo ordenado en esta modificación de la Constitución.

Constitución Española Reformada

 Esta ha sido la razón – yo más bien me inclino a pensar que la excusa – para la puesta en práctica por parte de (casi) todas las Administraciones Públicas de toda una batería de recortes presupuestarios y cercenamiento de políticas públicas así como del impulso de un renovado afán privatizador en la prestación de los servicios públicos. Hasta aquí nada nuevo.

Pero llegados a este punto, conviene preguntarse si el nuevo artículo 135 CE tiene la virtud de derogar o de desplazar otros artículos de la propia CE y que imponen igualmente obligaciones a las Administraciones Públicas para la implementación o para el desarrollo de otras políticas a favor de los derechos que constitucionalmente asisten a la ciudadanía.

Ya están empezando a aflorar estudios jurídicos especializados que ponen su atención en este objeto. En este sentido, es obligado destacar el recientemente premiado artículo “El Derecho y la (ir)reversibilidad limitada de los derechos sociales de los ciudadanos. Las líneas rojas constitucionales a los recortes y la sostenibilidad social” del profesor JULI PONCE, que será próximamente publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Como su propio título indica, el autor defiende que los recortes de gasto público están sujetos a unos límites por la necesidad de preservar la debida eficacia de otros preceptos constitucionales igualmente vigentes y que protegen los derechos de la ciudadanía.

Premio

 Esto en lo referido a los recortes de gasto. Pero otra de las estrategias que algunos estamos últimamente observando con preocupación, en relación a la búsqueda del “sacrosanto” equilibrio presupuestario, es provocar el incremento de las partidas presupuestarias de ingresos mediante la venta de todo tipo de suelos propiedad de las Administraciones Públicas a favor de personas y a entidades privadas. Todo ello, nuevamente, en un contexto privatizador que ya nadie se molesta en disimular. Y como muestra, la noticia reciente de El País La desamortización de Cospedal

Ciertamente el proceso desamortizador del siglo XIX es un ejemplo histórico de obligada referencia en nuestro país para analizar las consecuencias de este tipo de políticas de venta de suelo público a particulares. Curiosamente además, por idénticas razones de saneamiento de las arcas públicas. Muchos son los autores que, pasados los años, han hecho un análisis de las muy importantes consecuencias sociales, económicas y ambientales que tuvo este proceso de desamortización. Este análisis excede con mucho el objeto de esta entrada por lo que me limitaré a señalar, en relación con las políticas de suelo, lo siguiente;

  • Las ventas de suelos forestales supusieron una deforestación que se calcula supuso una pérdida de cinco millones de hectáreas de capital natural, según el Colegio de Ingenieros de Montes. Desde entonces, ha sido preciso mucho más dinero de origen público para la reforestación de estos suelos que el dinero que se sacó de su venta.
  • Las ventas de suelo (y edificios) urbanos, por su parte, facilitaron el acceso en propiedad de la clase burguesa a los suelos y a las viviendas mejor localizadas en las ciudades presionando así el mercado de suelo y su precio. Ello provocó un proceso de segregación espacial en las ciudades entre clases sociales y que aun hoy es evidente y resulta muy difícil corregir. Así, la pérdida deliberada de patrimonio público de suelo urbanísticamente más y mejor aprovechable tuvo por consecuencia relegar a la Administración Pública a un papel residual en el proceso urbanístico y en la necesaria intervención para el re-equilibrio del mercado del suelo, debilidades que terminaron condicionando el propio derecho urbanístico (léase la Exposición de Motivos de la Ley de Suelo de 1956)

Tabla desamortización

 No es por tanto exagerado advertir de las graves consecuencias que la pérdida de suelo público, mediante su venta, puede tener en el desarrollo de políticas públicas constitucionalmente exigibles a favor de los ciudadanos. Así por tanto se hace preciso llamar también la atención de los necesarios límites constitucionales a la que este tipo de ventas deben estar sometidas.

Nos referimos en particular a su posible colisión, entre otros, con el artículo 45 CE que habla del derecho al medioambiente del ciudadano y el deber de conservarlo por parte de las Administraciones Públicas y, más específicamente, con el artículo 47 CE que exige regular la utilización del suelo conforme al interés general y más en particular, a favor del derecho ciudadano de acceso a la vivienda.

Defensa monte público

 En concreto, el artículo 8.2 de la Ley 33/2003, que regula el régimen jurídico del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando se abordan los principios relativos a la gestión de bienes y derechos patrimoniales que son propiedad de las Administraciones Públicas dispone lo siguiente;

“2. En todo caso, la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes.”

Las personas que nos hemos dedicado a la gestión pública de suelo sabemos hasta qué punto la titularidad pública o privada del suelo pueden condicionar (hasta incluso imposibilitar) el desarrollo de determinadas políticas públicas. Por lo tanto, se hace necesario reivindicar la efectiva aplicación de este artículo a pesar de que el mismo no le haya merecido al legislador el carácter de legislación básica y, además, su tenor no sea precisamente muy garantista.

Solar para construir

 En ese sentido, sería muy conveniente que algún autor especialista en derecho constitucional o derecho administrativo realice un estudio más en profundidad de estos límites constitucionales y proponga reformas legislativas más sólidas que velen por el mantenimiento y la idemnidad del patrimonio público de suelo.

En mi opinión, la crisis inmobiliaria y la caída de los precios del suelo es, más bien al contrario, una buena oportunidad para el reposicionamiento de las Administraciones Públicas, mediante adquisiciones selectivas de paquetes de suelo, de cara al futuro desarrollo de políticas contra-cíclicas a favor de los derechos de la ciudadanía. Por ejemplo, para construcción de viviendas públicas en alquiler, puesta en el mercado de suelo industrial de iniciativa pública, etc.

Desgraciadamente todo apunta a que desde el Gobierno se va a emprender exactamente el camino opuesto. Esto es, la habilitación legislativa para la aceleración del proceso de la desamortización y la privatización de lo que es un patrimonio común, de todos. Otra vertiente e injusticia más de las políticas económicas públicas derivadas del “austericidio” que vivimos.

Urbanismo edificatorio

Modificación de la Ley de Costas. La privatización que no cesa

Mucho se ha comentado sobre el proyecto de ley que pretende modificar la controvertida Ley de Costas de 1988. La Ley de Costas de 1988 incorporó una definición de zonas que deberían pasar a manos públicas por formar parte de la costa y de sus rías, protegidas por el artículo 132 de la Constitución Española. Ello supuso la afectación de terrenos de titularidad privada a los que se les transformó por la ley su derecho de propiedad en una concesión administrativa por 30 años. Proceder que fue declarado ajustado a derecho por el Tribunal Constitucional en el año 1991. No obstante, lejos de apaciguar el debate, este ha sido avivado este de forma interesada por los propietarios de los terrenos y de las instalaciones económicas que explotan nuestra costa. Todo ello con la idea de provocar una reforma legal que “amnistíe” sus intereses privados en lógico detrimento del interés público medioambiental. Este es el confesado objeto del proyecto de ley que se encuentra en estado de tramitación parlamentaria sobre reforma de la ley de costas.

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 Esta amnistía alcanza así, de forma arbitraria, a terrenos de amplias zonas de dominio público y del litoral (núcleos urbanos completos, las urbanizaciones marítimo-terrestres, los paseos marítimos y las zonas dedicadas a cultivos marinos y salinas marítimas). Así mismo se amplían los plazos máximos de las concesiones administrativas otorgadas y las futuras de 30 a 75 años, habilitando por primera vez su incorporación al tráfico jurídico a través de su transmisión inter vivos.

A ese respecto, sólo por poner un ejemplo de análisis crítico, puede consultarse el muy exhaustivo informe que GREENPEACE ha realizado desvelando los intereses de particulares beneficiados con la modificación proyectada. Intereses que están directamente relacionados con personas vinculadas con el Partido Popular y con el mismísimo ministro de Medio Ambiente. http://www.greenpeace.org/espana/es/reports/Amnistia-a-la-destruccion/

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 La amnistía busca dar un nuevo estatus jurídico a situaciones de hecho y supuestos que existen en la realidad. Siendo ello muy discutible, quizás no es lo más pernicioso que nos podemos encontrar en el proyecto. Porque la modificación normativa encubre, de una forma más o menos velada, una auténtica privatización de un recurso público, como ha sido siempre el mar y sus aguas. Y esto es más que constitucionalmente discutible.

Nos referimos al nuevo régimen jurídico previsto en el proyecto para los terrenos que han sido inundados por el mar de un modo artificial. A estos terrenos se les pretende excluir su condición demanial, como dominio público marítimo-terrestre (en adelante DMT), de manera injustificada y sólo por el hecho de haber pertenecido los terrenos inundados a propietarios privados con carácter previo a su inundación.

En otras palabras, a partir de ahora, la costa y la zona litoral no van a quedar definidas por una serie de características descriptivas de carácter objetivo. Al contrario, la definición objetiva se sustituye ahora por la condición subjetiva (pública o privada) de los propietarios originales de sus terrenos en caso de inundación artificial. No parece que esa técnica de delimitación se ajuste a lo que ordena el artículo 132 de la CE. Quizás por ello la Exposición de Motivos del proyecto de ley califica esta exclusión-amnistía de simple ¡¡“especificación”!!

Debemos caer en la cuenta que este es precisamente el supuesto de hecho de las explotaciones de salinas marinas y de las instalaciones de acuicultura (cultivo marino). Este tipo de explotaciones económicas que tienen por objeto el “aprovechamiento natural” del agua marina tienen un tratamiento privilegiado a lo largo de todo el proyecto de ley de una forma injustificada y notablemente arbitraria. Muy especialmente, en la Disposición Transitoria Primera, apartado 5 donde se amnistían sin ningún pudor este tipo de empresas en activo en cualquier circunstancia y, además, sin mediar deslinde previo. En resumen, un conjunto de favores a los amigos próximos al Gobierno y a su Ministro de Medio Ambiente que son titulares de empresas salineras y de cultivo marino, como denuncia el informe de GREENPEACE antes referido.

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Pero en mi opinión el supuesto más pernicioso de esta modificación normativa, con el consiguiente efecto facilitador de intereses privados, es el nuevo régimen previsto para las urbanizaciones marítimo-terrestres ya que permiten la explotación artificial-urbanística de estos terrenos. Este novedoso concepto jurídico recoge el supuesto de viviendas de lujo con acceso privado al mar mediante embarcaciones aprovechando un sistema artificial de canales marítimos.

A nadie se le escapa la existencia de ingentes plusvalías urbanísticas de las que son susceptibles los terrenos costeros. Precisamente por ello la preocupación de la Constitución de otorgarles la máxima protección jurídica. En el mismo sentido, la Ley de Costas, con el objeto de preservar estos terrenos, prescribe que este tipo de desarrollos urbanísticos no están  permitidos en determinadas zonas costeras (tanto en DMT como en su zona de protección entendida con una extensión de 100 metros en terrenos no urbanizados).

No obstante, esta nueva categoría llamada “urbanización marítimo-terrestre” se introduce en el proyecto de ley ex novo, por la puerta de atrás y desvinculada por completo del resto del cuerpo normativo. Todo ello con el fin poco confesable de facilitar y abrir un imponente campo de acción lleno de posibilidades a los nuevos desarrollos urbanísticos residenciales costeros.

Podrá alegarse que este tipo de urbanizaciones ya existen en la realidad y que el proyecto de ley sólo pretende otorgarles un determinado régimen jurídico. Pero para ello se podrían haber relacionado y delimitado específicamente en el Anexo del proyecto de ley junto con el resto de conjuntos urbanos que se amnistían del régimen anterior de la Ley de Costas. Muy al contrario se opta por habilitarlos normativamente y así abrir la “vía de escape” que posibilite no sólo consolidar las existentes sino fomentar nuevas urbanizaciones de lujo con acceso al mar.

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 Hasta ahora, al no existir este régimen excepcional en la legislación de costas, la invasión del mar por apertura canales artificiales tenía la virtud de extender el DMT y sus zonas de protección a los terrenos inundados. Así, estos suelos así inundados y los adyacentes pasaban entonces a considerarse zona costera y se encontraban jurídicamente protegidos de su urbanización. De este modo se contribuía a proteger y preservar estos suelos de la costa en su estado natural. Pero con la modificación legislativa que se proyecta ahora este objetivo se frustra de forma deliberada.

Según el proyecto de ley, Disposición Adicional Décima, la inundación artificial de terrenos privados por el mar sólo otorga el carácter de DMT a los canales que tengan carácter navegable quedando los terrenos adyacentes exentos no sólo de esa condición demanial sino también de su inclusión en la zona de protección. De este modo queda avalada la construcción de nuevas viviendas adyacentes al nuevo frente marino. Y todo ello sin ninguna limitación.

Como contrapeso, sólo se pone como garantía la necesidad de la existencia previa de un instrumento de ordenación urbanística municipal que lo planifique y regule. Desgraciadamente eso no parece que sea precisamente un aval demasiado fiable a la vista de lo que ocurrido con la costa mediterránea estos últimos años.

Las oportunidades de negocio en terrenos privados adyacentes a la costa se incrementan de forma exponencial a partir de este precepto. Nos encontramos de este modo con el resultado de una revalorización y plusvalía privada, que es  generada por el mayor valor paisajístico y ambiental que adquieren los terrenos privados edificables por su nuevo frente artificial de agua y de mar. Un supuesto de explotación, esta vez artificial, del recurso marino con resultado de la privatización del beneficio económico. Y todo ello de forma totalmente gratuita para el propietario promotor de los terrenos ya que este supuesto ni siquiera está incluído entre los aprovechamientos sometidos a canon.

 Me gustaría equivocarme en mi vaticinio pero sospecho en el futuro una proliferación de este tipo de urbanizaciones por todo el litoral. El mercado (de lujo) al que se dirige este tipo de producto residencial es completamente ajeno a la crisis económica. Su promoción supone un importante pelotazo para los principales tenedores de este tipo de suelo (entidades financieras), un nicho de mercado para el necesitado sector constructor y un no menos importante desahogo para unas exiguas arcas municipales (cesiones de terrenos, tasas por licencias, IBI)

A partir de este momento, abróchense los cinturones porque la urbanización de la costa va adquirir velocidades de vértigo.