Ley de Montes. Desaparición del cortafuegos especulativo

Hace unos días, aprovechando el revuelo generado por los atentados de París, el Consejo de Gobierno aprobó un proyecto de ley para la modificación de la Ley 43/2003, de Montes. El proyecto ha sido polémico por diversas circunstancias, de las que ha resaltado en los medios especialmente una; la posibilidad de recalificación de suelos forestales que hayan sufrido un incendio.

En el año 2006 se operó una modificación del artículo 50 de la Ley 43/2003 precisamente para evitar que la pérdida de valores forestales derivados de un incendio pudieran servir de base para la recalificación urbanística de los mismos; o lo que es lo mismo, para evitar que se pudiera especular urbanísticamente con terrenos forestales incendiados. Para ello se imponía la imposibilidad de apartarlos de su destino forestal durante 30 años. Este es el apartado que ahora el Estado quiere modificar adicionando un nuevo párrafo que recoge la excepción a esta regla general en unos términos poco claros;

«Asimismo, con carácter excepcional, las Comunidades Autónomas podrá (sic) acordar cambio de uso forestal cuando concurra un interés general prevalente el cual deberá ser apreciado mediante ley, siempre que se trate de terrenos de titularidad pública y que se adopten medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada (…)»

Dejando al margen los errores gramaticales, que no ayudan a interpretar la frase, lo cierto es que el párrafo transcrito está plagado de conceptos jurídicos indeterminados. No se concreta cuándo concurre dicho carácter excepcional, qué cambio de uso puede ser autorizable (agroganadero, urbanístico) ni siquiera qué debe entenderse por concurrencia de un «interés general prevalente», que es la causa última de la pérdida de la condición forestal. Todas estas cuestiones importantes deberán ser objeto de libre apreciación por parte del legislador autonómico; lo que supone un cheque en blanco que resulta un tanto sospechoso viniendo de un gobierno central que ejerce con tanto celo recentralizador sus competencias.

Montes_Presentación PL

Pero es que además las pocas concreciones del artículo dejan abiertos también unos muy importantes interrogantes. Por ejemplo, parecería que sí queda claro que la apreciación de la concurrencia de otro interés general prevalente debe ser operada por aprobación de una ley autonómica. Resulta procedente que nos hagamos la siguiente pregunta; ¿esta ley es sólo una ley que concreta qué intereses públicos deben considerarse «prevalentes» en general o se llama al instrumento legislativo para operar la concreta delimitación de los terrenos?  En otras palabras, ¿cada supuesto de recalificación debe ser cubierto por una ley específica o lo que se reclamaría es que exista una ley general de supuestos de interés públicos prevalentes descritos en general, que posteriormente pueda ser aplicado por cada Ayuntamiento en el ejercicio de su potestad urbanística? Ya se ve que la cuestión no es baladí. Da la impresión que el carácter excepcional de la norma reclama que con carácter individualizado cada operación de recalificación venga amparada por una ley autonómica singular; pero sería conveniente que este extremo quedara claro.

En esta misma línea de reflexión parecería prudente que esta excepción que habilitaría la reclasificación de terrenos incendiados sólo pueda ser aplicada sobre terrenos públicos. Pero si un mismo incendio forestal es tan caprichoso que quema terrenos públicos y privados indistintamente (y lo suele hacer), me gustaría ver cómo califican los tribunales esta desiguladad de trato entre los propietarios privados y los públicos a efectos de la reclasificación ¿Acaso el interés prevalente sólo se manifiesta sobre los terrenos públicos y no sobre los privados? En este caso parecería nuevamente que el carácter excepcional inclinaría a pensar que en este caso concreto la excepción no podría ser aplicada por no poder justificarse el cambio de uso forestal de forma suficiente. Pero vaya usted a saber.

Si estamos en lo cierto y la excepción normativa reclama la existencia de leyes singulares autonómicas que aprecien, caso a caso, que sobre unos determinados terrenos públicos existe un interés general prevalente al interés medioambiental, nos queda el no pequeño problema de despejar la incógnita de qué debe entenderse por el mismo. Ya de primeras, el uso de la palabra «prevalente» reclama que la colisión entre los intereses públicos sea analizado y sea resuelto en la ley autonómica singular en términos de razonabilidad y proporcionalidad, siguiendo la doctrina constitucional en los conflictos de derechos e intereses protegidos por nuestra Constitución. En este caso, reclasificando la superficie que sea estrictamente necesaria para la consecución del interés general que se declara prevalente.

Más problemas nos da averiguar qué debe ser entendido por tal interés general. Aunque pueda parecer que ello es de libre apreciación por el legislador autonómico, creo que es exigible al legislador estatal una mayor definición. Por ejemplo, ¿puede entenderse como interés general prevalente el equilibrio presupuestario o el pago de la deuda pública a los efectos de  la recalificación y posterior venta en subasta de los terrenos públicos? ¿O el interés público prevalente se debe predicar en particular de la necesidad de ocupación de terrenos forestales incendiados?

Y todo ello sin olvidarse de los importantes límites que el Tribunal Constitucional tiene ya declarados para las leyes singulares. Límites que vienen  reclamados por la imposibilidad de acudir a la sede jurisdiccional contencioso-administrativa para discutir sus términos al tratarse de una ley autonómica. Sin ir más lejos la STC 203/2013 sobre la aprobación de una ley singular que habilitaba un proyecto de interés regional y que el Tribunal resuelve en contra de la Comunidad Autónoma legisladora por «no existir la extraordinaria trascendencia y complejidad del objeto regulado que justifique el sacrificio del control de la medida por la jurisdicción contencioso-administrativa». De forma que esta ley singular se debería limitar con carácter exclusivo a la apreciación de la existencia del interés público prevalente, la delimitación de los terrenos que pudieran ser objeto de descalificación de uso forestal y poco más (ni regular una concreta reclasificación urbanística de los mismos, ni mucho menos el establecimiento legal de su ordenación estructural o pormenorizada)

Terrenos incendiados

Concluyendo; muchas y muy importantes preguntas sin respuesta. El carácter excepcional de la dispensa del destino de los terrenos incendiados al uso forestal no puede quedar redactado en unos términos tan ampliamente ambiguos que dé pie a interpretar de forma abierta si es necesaria una ley autonómica general o por el contrario se precisaría una ley singular, si el interés general que se proclama prevalente debe estar o no asociado a la necesidad de ocupación de los terrenos en concreto o por ejemplo en qué términos debe resolverse esa prevalencia (principio de proporcionalidad) entre los intereses generales. Ciertamente también se echa bastante en falta una aproximación a los intereses públicos que pueden entenderse prevalentes al medioambiental.

Indefinición del legislador básico estatal que resulta enormemente sospechosa y que no se compadece bien con el carácter excepcional que él mismo quiere dar a la excepción tan abiertamente regulada ¿Alguien puede imaginarse que las excepciones al cumplimiento de los objetivos de déficit de las Comunidades Autónomas estuvieran redactados en unos términos tan ambiguos? Pues eso.

AMPLIACIÓN. Por recomendación del Consejo de Estado el párrafo comentado – extraído del anteproyecto – ha sufrido modificaciones de forma que, tal como figura en el Proyecto de Ley remitido al Congreso de los Diputados, reza de la siguiente forma;

«Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrá (sic) acordar cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada (…)»

Dos son las modificaciones que deben destacarse.

1. Ya no se exige la condición previa de que la titularidad de los terrenos sea pública. Quizás porque el Ministerio se ha dado cuenta que el interés público se puede manifestar tanto sobre terrenos privados como públicos. Por lo que no tiene sentido discriminar la descalificación del uso forestal a la titularidad pública o privada de los mismos. Si la justificación real de la desvinculación de los terrenos del uso forestal es que los mismos sirvan a un interés público de primer orden, la titularidad de los terrenos es indistinta porque, como decíamos más arriba, dicho interés se manifiesta con independencia de la titularidad pública o privada de los mismos.

No obstante, la posible plusvalía obtenible por esos terrenos por parte de privados exigirá en mayor medida que el control sobre la concurrencia de un verdadero interés público de primer orden sea exhaustiva y se aplique con carácter restrictivo en lo necesario para la minimización de la superficie de terreno a descalificar del uso forestal.

Reseñar que la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley no ha sido actualizada a este cambio que resaltamos.

2. La sustitución del «interés general prevalente» por la expresión «razones imperiosas de interés público de primer orden«. Ciertamente la expresión puede parecer igual de críptica. El uso de este término (aun siendo también un concepto jurídico indeterminado) y la exigencia de medidas compensatorias nos asocia al artículo 6.4 de la Directiva de Habitats 92/43/CEE. Este último párrafo tiene como fin articular la excepción de planes y proyectos que aun teniendo impactos en hábitats protegidos deben ser autorizados por la concurrencia de estos intereses públicos prevalentes.

Lamentablemente no ha sido muy abundante la jurisprudencia europea que contribuye a delimitar el concepto. La Comisión Europea sí ha redactado una serie de consideraciones que refieren a las precondiciones y procedimiento de aplicación de la excepción recogida en el artículo 6.4 pero las mismas no tienen carácter vinculante. Sobre la interpretación de estas razones imperiosas de interés público de primer orden, la Comisión concluye que:

Resulta lógico considerar que las «razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social y económica», se refieren a situaciones en las que los planes o proyectos previstos demuestren ser indispensables:

  • En el marco de medidas o políticas destinadas a proteger valores fundamentales para la vida de los ciudadanos (salud, seguridad, medio ambiente, etc.)
  • En el marco de políticas fundamentales para el Estado o la sociedad.
  • En el marco de la realización de actividades de naturaleza económica o social para cumplir obligaciones específicas de servicio público.

Proyecto Ley Montes_Comisión Europea

Considerando que el párrafo que venimos analizando en el Proyecto de Ley de montes no refiere en absoluto a otras «razones de índole social y económica» cabe la duda de si las mismas son invocables por la legislación autonómica para ordenar la desclasificación de terrenos incendiados del uso forestal. En el mismo sentido cabe el interrogante de si las precondiciones y las normas de procedimiento que son exigibles con carácter previo a la invocación excepcional de estas razones de interés público en la Directiva de Hábitats, son también trasladables a este supuesto de recalificación de uso (por ejemplo, análisis de los impactos esperables por la descalificación, soluciones alternativas, etc.). Parecería que sí.

Lo que, por el contrario, sí puede parecer definitivamente aclarado es que estas razones imperiosas de interés público no tienen carácter general y deben ser entonces apreciadas, caso a caso, por la ley autonómica que se apruebe, que deberá tener entonces carácter singular. Ciertamente, este interés público de primer orden que se declare prevalente al medioambiental exigiría un contraste entre el interés público que comporta el plan o el proyecto concreto y el interés de la preservación medioambiental (o de su reforestación) en términos de indispensabilidad en palabras de la propia Comisión.

Todo ello redunda en la necesidad de aclarar el párrafo del proyecto de ley que venimos comentando en el ejercicio de las competencias estatales, que el Gobierno defiende con tanto ímpetu recentralizador en otras materias.

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