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Viviendas Municipales de Bilbao: Un hijo engañado

Hemos reflexionado en este blog sobre la necesidad de fomento de la política de alquiler por parte de las Administraciones Públicas. También hemos tenido la ocasión de poner de manifiesto el sinsentido de la estrategia de privatización de los recursos patrimoniales públicos (de todos), muy especialmente de las viviendas públicas destinadas al alquiler, en evidente contradicción con el artículo 47 de nuestra Constitución (casos del IVIMA, etc.)

En este contexto no podemos dejar de destacar el papel de empresas municipales como Viviendas Municipales Bilbao OAL, que actualmente es propietaria y gestiona casi 4.000 viviendas públicas en alquiler social. Para poder apreciar su papel hay que destacar que este parque de viviendas públicas en alquiler actualmente puede suponer más del 25% del parque público de vivienda en alquiler protegido/social de todo Euskadi. Más meritorio resulta comprobar que Viviendas Municipales de Bilbao (y que tiene forma de Organismo Autónomo Local 100% municipal) no recibe subvenciones ni transferencias corrientes ni de capital de su Ayuntamiento limitándose a financiar su política de alquiler sobre la base de sus propios recursos apoyado, únicamente, en las ayudas públicas para la promoción de viviendas protegidas en régimen de alquiler del Gobierno Vasco.

Invito expresamente a visitar su página web (https://www.bilbao.net/viviendas/) porque en la misma se describen otras iniciativas de orden social relacionadas con el alojamiento asequible; algunos proyectos han sido merecedores de premios internacionales; dentro de estos, alguno relacionado con el mundo universitario.

VVMM_Programa Jovenes Solidarios

Desde este punto de vista, parecería que el Ayuntamiento de Bilbao, como padre/madre, debería sentir orgullo de un hijo/hija como Viviendas Municipales, ya que cumple una muy importante función pública, de relevancia creciente, y sin detraer ni un solo euro del presupuesto municipal. Y a un padre/madre ni se le pasaría por la cabeza abusar de sus hijos mediante engaños y medias verdades.

Por lo menos, eso pensábamos todos hasta el pasado 11 de Enero de 2013. En aquella fecha se celebró una reunión del Consejo de Dirección de Viviendas Municipales (el acta está en la página web) en el que, a propuesta del mismo Ayuntamiento de Bilbao, la empresa se comprometía a abonarle una cantidad superior a 5 millones de euros para adquirir unos futuros derechos de edificabilidad urbanística (aproximadamente 18.000 m2 de techo de vivienda protegida no exentos de cargas de urbanización); derechos cuya localización y demás circunstancias relevantes (fecha de entrega de las parcelas, etc.) no eran en ese momento conocidas. No es por tanto de extrañar que dicha propuesta de adquisición sólo fuese aprobada por los votos a favor del equipo de gobierno (EAJ-PNV) con el rechazo de todos los grupos de la oposición (PP-EH BILDU-PSE/EE). El único argumento a favor que se esgrimió era la buena oportunidad de hacerse presente en un desarrollo urbanístico de futuro en la ciudad como Zorrotzaurre.

El engaño

Hace unos días se ha hecho pública la aprobación inicial del proyecto de reparcelación de la UE1 de Zorrotzaurre, donde se concretan aquellos derechos de edificabilidad vendidos. Se debe señalar que  esta aprobación inicial también tiene el visto bueno el Ayuntamiento de Bilbao, que está presente en la Junta de Concertación creada al efecto. Finalmente estos derechos de edificación de vivienda protegida, que corresponderían al Ayuntamiento  de Bilbao, que ha comprometido traspasar a Viviendas Municipales OAL, han sido finalmente 19.163 m2t que se asientan sobre tres parcelas. No obstante, hay que señalar las siguientes circunstancias:

  1. Sólo 6.048 m2t se ubican sobre parcela independiente. Esta parcela que se transmite no está exenta de cargas de urbanización.

  2. La materialización de los más de 13.000 m2t restantes están condicionados a llegar a acuerdos con el resto de los co-propietarios de las otras dos parcelas sobre los que se ubican.

  3. Las tres parcelas están ubicadas en la última fase de la urbanización de la Unidad de Ejecución y su viabilidad está condicionada a la construcción de un puente por parte de un tercero.

Por lo tanto, los recelos de la oposición en aquel Consejo de Viviendas Municipales parece que se confirman. Pero el engaño del que hablamos no consiste en eso. Si uno hace unos números sencillos, a partir de los datos que se aportan en el proyecto de reparcelación (y que también está aprobado por el Ayuntamiento en su versión inicial), nos damos cuenta que los derechos municipales que se venden a Viviendas Municipales OAL están valorados en … 3.826.529 € mientras el Ayuntamiento les ha puesto un precio de venta superior a ¡¡5 millones de euros!! Por su parte, las cargas de urbanización anejas a estos derechos de edificación ascienden a 1.082.622 €. En total, el importe de inversión exigido a Viviendas Municipales sumando compra de derechos y cargas de urbanización asciende a 6,1 millones de euros.

Ejemplo reparcelación (LKS)Ejemplo reparcelación (LKS.es)

Esta diferencia de precio se explica porque Viviendas Municipales OAL no se subroga en la posición del Ayuntamiento de Bilbao. En realidad, el Ayuntamiento le vende sus derechos valorando los mismos como si se tratara de parcelas urbanizadas; cosa que, como hemos visto, no es cierta. Por el contrario, y aunque no se subroga en los derechos urbanísticos municipales, la empresa sí se obligaría de forma expresa a subrogarse en las obligaciones municipales, asumiendo así sus cargas urbanización. La normativa de VPO (artículo 7 del Decreto 39/2008) no parece avalar esta forma de valorar los derechos municipales ya que, como estamos viendo, no se trata de transmisión de edificabilidad urbanizada.

En resumen, el Ayuntamiento de Bilbao se estaría aprovechando de su empresa Viviendas Municipales OAL, cobrándole un precio que no se corresponde con el valor de los derechos transmitidos. Si esto no es un engaño, que baje Dios y lo vea.

… y las medias verdades

No sólo hablamos de engaño sino que también citábamos medias verdades. Como antes hemos dicho, el único argumento que consta en el acta de aquella reunión a favor de la adquisición de estos derechos de edificación era la oportunidad de hacerse presente en uno de los pocos desarrollos urbanísticos que restan en la ciudad. Pues bien, esto tampoco es cierto.

Este argumento pasa por alto que en el desarrollo urbanístico de Zorrotzaurre hay una parcela de cesión obligatoria y gratuita ya urbanizada, y que tiene como destino la política social de alojamiento en el régimen de alquiler; nos referimos en concreto a la figura de los alojamientos dotacionales cuya promoción se impone por la legislación urbanística vasca (artículo 81 en relación con la Disposición Adicional Novena de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo). Esta figura legal ha sido también objeto de atención por parte de Viviendas Municipales como una fórmula de alojamiento que es óptima (junto con la promoción de viviendas) para el desarrollo de su política social.

VVMM_Apartamentos universitarios

Pues bien. No se puede dejar de destacar que

  1. Esta parcela está localizada en las primeras fases de la urbanización.

  2. La recepción de la parcela es gratuita por parte del Ayuntamiento.

  3. La parcela está ubicada a escasos metros de la Universidad Pública del País Vasco (Facultad Sarriko). Por todo ello, se nos revela como una oportunidad inigualable para una entidad como Viviendas Municipales con objeto de promover apartamentos tanto para gente joven como para alumnos de la Universidad en desarrollo de los programas sociales reconocidos internacionalmente, a los que nos hemos referido antes.

Si reparamos en el coste de dicha promoción de apartamentos se puede concluir que, descontadas las ayudas públicas del Gobierno Vasco, esta podría suponer para Viviendas Municipales un importe de inversión de aproximadamente 6 millones de euros (unos 150 apartamentos). Esto es, casi exactamente lo mismo que el importe de inversión exigido para la compra de suelo por el convenio de Enero de 2013 y con posibilidad de explotar de forma independiente el aparcamiento subterráneo asignado a la parcela.

En conclusión, la alternativa de Viviendas Municipales OAL para la promoción de alquiler social en Zorrotzaurre es 1) disponer a medio plazo de unos apartamentos construídos ó 2) ser titular de unas posibles futuras parcelas y sin dinero suficiente para promoverlas. Lo que es mejor para el fomento del alquiler social en Bilbao, a la vista está. Por el contrario, ya sabemos qué opción ha elegido el Ayuntamiento de Bilbao. Saquen ustedes sus propias conclusiones.

Convenios urbanísticos. El problema de las adendas

Recientemente en el Ayuntamiento de Bilbao se ha instalado un debate jurídico en torno a la tramitación de una adenda que ha quedado anexa un convenio urbanístico. La cuestión es que dicha adenda no fue tramitada como lo exige la ley urbanística para los convenios urbanísticos. El grupo municipal de la oposición EH BILDU sostiene que dicha adenda se tenía que haber sometido al trámite previo de información pública exigible a los convenios urbanísticos en la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo (en adelante, LSU). Mientras, el equipo de gobierno sostiene que se trataría de la materialización de los acuerdos ya adoptados previamente en el convenio anterior, por lo que no se requeriría la tramitación de un convenio propiamente dicho.

Como pasado protagonista en la redacción de la LSU me veo en la obligación moral de analizar objetivamente el conflicto que surge para intentar dar una opinión jurídica personal, sin perjuicio de otra mejor fundada en derecho, como decimos los abogados. Y lógicamente la opinión se emite con total independencia de lo que puedan dictaminar los tribunales, a donde parece se encamina de modo indefectible la famosa adenda.

Supuesto de hecho. Convenio de 2005 y la Adenda de Septiembre de 2013

De forma resumida, el convenio urbanístico que data del año 2005 determina, entre otras cuestiones, el surgimiento de una Transferencia de Aprovechamiento Urbanístico (en adelante, TAU) entre una sociedad pública y el Ayuntamiento de Bilbao con posición deudora de este último. Acto seguido se procede a acordar en el convenio su valor económico – que se garantiza a lo largo del tiempo – y la voluntad de ambas partes de rebajar dicho valor con otras TAU de signo contrario que vayan surgiendo de otras operaciones urbanísticas (lo llamaremos compensación) durante diez años (hasta 2015). La idea original era que el Ayuntamiento preferentemente no tuviera que echar mano de los recursos presupuestarios para satisfacer esa deuda.

Una vez pasado dicho plazo de los diez años sin haber compensado la deuda, el Ayuntamiento se comprometería a adquirir la totalidad del valor del Aprovechamiento Urbanístico incrementado con el IPC del periodo con sus recursos presupuestarios.

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 No obstante, la adenda de 2013, dada la dificultad de compensar la totalidad del valor urbanístico de la TAU sobre la base de la generación de nuevos aprovechamientos urbanísticos, articula un procedimiento de pago adelantado al año 2015 mediante la liberación de recursos presupuestarios. Ello se traduce en un abono parcial de 12,5 millones de euros en 2013 y el resto de la cantidad adeudada en el año 2014.

Análisis de los contenidos de la adenda de Septiembre de 2013

Pocas dudas pueden caber de que los contenidos de la addenda de Septiembre de 2013 suponen una modificación de los términos en los que quedó obligado el Ayuntamiento en el año 2005.

    • Primero, porque se adelanta parcialmente el pago dos años (2013) respecto a lo que inicialmente estaba pactado (2015)
    • Segundo, porque se renuncia al sistema de compensación como forma preferente de pago sustituyéndose por la liberación de recursos presupuestarios a este fin.

Debe señalarse que mediante esta adenda se procede también a actualizar y a fijar un nuevo precio al que el Ayuntamiento va a adquirir las unidades de aprovechamiento pendientes (precio notablemente inferior al valor que para estas se había calculado en el año 2005). De esta forma a la cantidad que no cubre dicho precio (más el IPC acumulado en el periodo) se le otorga la naturaleza jurídica de indemnización por responsabilidad (contractual, se supone) al que se le excluye del pago del IVA.

Llegados a este punto queda claro que los contenidos de la adenda suponen una alteración en las condiciones de la prestación a la que se obligaba el Ayuntamiento en el convenio de 2005. Así, mediante la adenda, por conveniencia de Ayuntamiento y la sociedad pública, se viene a modificar 1) el precio del objeto que se adquiere (Unidades de Aprovechamiento), 2) su forma de pago (renunciando a la compensación económica con otras Unidades de Aprovechamiento) así como 3) los plazos comprometidos en 2005 para hacer efectiva la obligación (adelantando el mismo al año 2013)

acuerdo-Convenios-Colectivos

Debemos por tanto descartar el argumento municipal de que la adenda sólo tiene por objeto recoger la forma de cumplir las obligaciones contraídas por el Ayuntamiento desde 2005. Más bien, como hemos visto, tiene por objeto modificarlas porque se entiende más conveniente a los intereses de ambos contrayentes la ejecución de la prestación de forma distinta a la pactada. Este último inciso es importante por lo que después se verá.

Régimen jurídico de las addendas/modificaciones de convenios urbanísticos. Disposición Adicional Séptima LSU

Los convenios urbanísticos se regulan desde el año 2006 en Euskadi por la Disposición Adicional Séptima de la LSU. Por lo tanto, el convenio original de 2005 no se sometió a sus preceptos. Los apartados primero y segundo de dicha Disposición Adicional dicen literalmente;

«1. La Administración de la Comunidad Autónoma y las entidades locales podrán suscribir conjunta o separadamente convenios con personas públicas y privadas, tengan estas o no la condición de propietarios de los terrenos correspondientes, para su colaboración en el mejor y más eficaz desarollo de la actividad urbanística.

2. La negociación, la celebración y el cumplimiento de los convenios urbanísticos a que se refiere el número anterior se rigen por los principios de legalidad, transparencia y publicidad»

Por lo tanto, en la medida que el objeto de la adenda analizada, como se ha visto, supone una modificación sustancial de las condiciones de cumplimiento de una obligación de naturaleza urbanística recogida en un convenio, la misma debería quedar sometida a los principios de legalidad, transparencia y publicidad. De la misma forma que la celebración de los convenios urbanísticos.

Pero ¿qué obligaciones concretas comporta la sujeción de la adenda a estos principios? ¿Debería serle aplicada a la adenda el trámite preceptivo de información pública  y alegaciones previo que se establece para la aprobación de los convenios urbanísticos en su apartado 8?

Una primera posible respuesta es que el apartado segundo transcrito de la Disposición Adicional Séptima debe interpretarse como una igualación de garantías procesales a los actos administrativos que supongan tanto la aprobación de un convenio como el nuevo establecimiento de las condiciones de cumplimiento del mismo.

Otra vía de acercamiento a la respuesta es analizar el contenido concreto de la addenda para concluir que, en la medida que fija ex-novo el objeto de la transmisión de un derecho urbanístico y determina su precio, su alcance puede ser constitutivo por sí mismo de un convenio urbanístico diferenciado. En este sentido, los convenios referidos en el apartado séptimo de dicha Disposición Adicional (los que tienen por objeto la transmisión de bienes) guardan mucha similitud con los contenidos de la addenda analizada.

Normativa de aplicación supletoria.                                                                                 La Directriz de 2011 y la legislación de contratos del sector público

En el mes de Febrero de 2011 el Ayuntamiento aprobó una Directriz para la ordenación y coordinación de la actividad convencional del Ayuntamiento de Bilbao y por el que se creaba un Registro de Convenios (en adelante, Directriz). El Ayuntamiento siempre ha negado la aplicación de esta Directriz al caso porque en su primer artículo excluye a los convenios urbanísticos de su objeto y alcance.

No obstante, si reparamos en el primer artículo de la Directriz lo que se dice expresamente respecto a los convenios urbanísticos es «quedan expresamente excluídos de su ámbito de aplicación a los efectos de la correspondiente inscripción en el Registro de Convenios». Por lo tanto a los convenios urbanísticos sí les es de aplicación la Directriz en todo lo referido a los principios que deben regir la actividad convencional del Ayuntamiento de Bilbao pero no en lo referido a la obligación de Registro (algo lógico porque la LSU ya establece la obligación de que los convenios urbanísticos tengan su registro propio).

Pues bien, el artículo 4 de esta norma de organización interna que hace referencia a las directrices de ordenación y coordinación de la actividad convencional dispone expresamente en su apartado primero;

«Todos los convenios que sean elevados al órgano competente para su aprobación, así como sus posteriores adendas, modificaciones o análogos, se tramitarán, en el marco de la ley, por las Áreas promotoras incorporando los trámites e informes que procedan.»

En este sentido, el Ayuntamiento, por aplicación de un principio de transparencia loable, a través de esta Directriz parece haber exigido el mismo régimen procesal de tramitación a los convenios y a sus adendas, modificaciones y análogos. Siendo además este precepto, de forma supletoria, aplicable también para los convenios urbanísticos.

ley-contratos-sector-publico

Otra fuente normativa supletoria a la que la jurisprudencia acude con regularidad es la legislación de contratos por el carácter jurídico-administrativo de los convenios urbanísticos (en este sentido, véase el apartado sexto de la Disposición Adicional Séptima de la LSU). Esta supletoriedad aparece hoy expresamente recogida en el artículo 4.2 de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP) que hace aplicables sus artículos a los convenios urbanísticos pero sólo a los efectos de resolver dudas o completar lagunas que pudieran presentarse. Por lo tanto, es obligado acudir a esta normativa.

Conviene reparar en el artículo 92 bis LCSP cuando habla de las modificaciones en los contratos en el párrafo segundo de su apartado primero. En este apartado establece de forma meridiana que si fuese necesaria que la prestación se ejecutase en forma distinta a la pactada inicialmente en el contrato (convenio en nuestro caso) deberá procederse a la resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro contrato (convenio) bajo las condiciones pertinentes. Ello es consecuencia lógica del deber de no quebrar el principio de concurrencia y publicidad aplicable a los contratos. El verdadero sustrato del artículo citado viene a establecer la prohibición a una Administración Pública de alterar el objeto del contrato mediante la introducción de posteriores modificaciones sin seguir el procedimiento establecido para ello.

Pues bien llegados a este punto conviene recordar lo que decíamos más arriba respecto al verdadero contenido de la adenda; que la misma tiene por objeto modificar los términos del convenio de 2005 porque se entiende más conveniente a los intereses de ambos contrayentes la ejecución de la prestación contraída de forma distinta a la pactada. Por lo tanto, podemos concluir que para la aprobación de una modificación de este alcance, debería haberse celebrado un nuevo convenio.

Conclusiones

De lo expuesto hasta ahora hemos concluido que los principios de legalidad, publicidad y transparencia que alcanzan al cumplimiento de los convenios urbanísticos debe extenderse también a sus adendas o modificaciones cuando concurran cualquiera de las siguientes circunstancias;

  • Sea exigible por la normativa interna que regula la actividad convencional municipal
  • Puedan constituir el objeto y contenido propio de un convenio urbanístico diferenciado
  • Tengan por objeto introducir modificaciones en la ejecución de la prestación contraída de forma distinta a la pactada

Por lo tanto, entendiendo que los tres supuestos de hecho concurren en el caso, pocas dudas pueden caber que el objeto, alcance y contenido de la adenda de Septiembre de 2013 debe quedar sometido a las mismas reglas procesales y de trámite que los establecidos para los convenios urbanísticos en su apartado 8:

«8. La aprobación de los convenios urbanísticos corresponde al ayuntamiento, previa apertura de un periodo de información pública por plazo mínimo de veinte días en el que se expondrá su contenido íntegro en el boletín oficial del territorio histórico y en el que se podrán presentar alegaciones»

El acuerdo de la Junta de Gobierno de Septiembre 2013 por el que se aprobaba la adenda de continua referencia puede llegar a ser declarado nulo de pleno derecho al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para su aprobación (artículo 62.1.e de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común), no pudiendo subsanarse la omisión del trámite de alegaciones y la información pública. Consecuentemente, podría igualmente quedar anulado el pago de 12,5 millones de euros realizado a favor de la sociedad pública.