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Ley 3/2015. El derecho a la vivienda como derecho subjetivo

Esta entrada es la primera de una serie que dedicaré en este blog a la reciente Ley vasca 3/2015 de Vivienda. En Euskadi hemos sido la última Comunidad Autónoma en disponer de una ley en la materia pero también hemos sido la primera Comunidad Autónoma en innovar en determinados contenidos.

En términos de su propia Exposición de Motivos, apartado segundo;

“El capítulo II se abre precisamente con el explícito reconocimiento del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda por todos los que no se hallen en posesión de una y no dispongan de medios necesarios para conseguirla. Vinculado a este derecho se recoge el de las personas en especiales circunstancias que, encontrándose en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, pudieran llegar a caer en situación de exclusión social. Vertiente indudablemente social, íntimamente relacionada con la legislación aprobada por el Parlamento Vasco para la garantía de ingresos y para la inclusión social, y que viene acompañada del mandato preciso dirigido a los poderes públicos, incluyendo los requisitos exigibles y el modo de satisfacción de este derecho con la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento, preferentemente en régimen de alquiler, o subsidiaria prestación económica en defecto de aquella, o llegando a la expropiación temporal del uso por un período determinado de tiempo.” (Posteriormente, la expropiación temporal del uso se extendió también, por incorporación de enmiendas, a las situaciones de desahucio sobre viviendas en situación de arrendamiento)

Con esta afirmación ya se anuncia una de las principales novedades de la Ley 3/2015 que supone trascender de los límites que el Tribunal Constitucional había otorgado al derecho a disfrutar una vivienda del artículo 47 CE, cuya virtualidad se extiende sólo a comportar una directriz de las políticas públicas de las instituciones competentes en materia de vivienda (véase la STC 152/1988, de 20 de Julio); no pudiendo deducirse de este artículo la existencia de un verdadero derecho subjetivo a favor de la ciudadanía.

Tribunal Constitucional II

Por el contrario de la Ley 3/2015 sí se deducen derechos subjetivos de la ciudadanía vasca en relación con la vivienda. Entendemos por este derecho subjetivo la potestad de exigir por la ciudadanía, incluso ante los tribunales, determinadas prestaciones públicas en relación con la vivienda. En concreto, en la ley se desprenden dos derechos subjetivos:

  • Derecho subjetivo de acceso; que supone la potestad de exigir a la Administración la provisión de una vivienda adecuada en condiciones económicas accesibles. En caso de no poder proveer la vivienda, la obligación pública se puede cumplir mediante la entrega de una prestación económica de sustitución (sin determinar cúal sea esta en la ley y remitiendo la misma a reglamento).
  • Derecho subjetivo de permanencia; potestad de exigir a la Administración Pública que se active la expropiación del uso temporal de la vivienda (tres años) en favor de sus ocupantes y que pudieran quedar en situación de desamparo y en riesgo de exclusión social por motivo de un futuro desahucio; bien provocado en un proceso de ejecución hipotecaria bien por consecuencia de la resolución de un contrato de arrendamiento (que debe entenderse extendible a cualquier otro contrato privado que legitimaría la ocupación de la vivienda)

Ambos derechos son tributarios del mismo razonamiento; el riesgo de exclusión social en el que pueden incurrir las familias y personas por razón de su carencia de vivienda; tanto por no poder acceder a la vivienda por motivos económicos como por poder quedarse sin ella debido a un desahucio. Dedicaré entradas posteriores separadas a cada una de ellas, interesando ahora hacer una reflexión conjunta sobre ambos derechos; destacamos que los derechos subjetivos formulados sólo aplican a determinadas personas.

La orientación del derecho a la vivienda que deriva de la legislación vasca entronca con el principio de cohesión social, del que ya hice un comentario anterior sobre el anteproyecto de ley de vivienda. Según lo que exponíamos entonces, el principio de cohesión social en relación a la problemática de vivienda debería desplegar sus efectos en tres obligaciones públicas relacionadas entre sí; 1) La provisión de vivienda social; 2) La intervención en el mercado de la vivienda (vivienda vacía); 3) La protección de los sectores de población más vulnerables en relación con la vivienda (problemas de acceso y los desahucios).

Parlamento Vasco II

Ciertamente el derecho subjetivo a la vivienda que comentamos viene a cubrir este último aspecto de la cohesión social de un modo valiente e innovador pero también no exento de problemas, como analizaremos en entradas posteriores. Pero llamamos ahora la atención sobre el desequilibrio que supone la desatención o el tratamiento insuficiente de los dos aspectos restantes de la cohesión social (la provisión de vivienda asequible en el mercado y la intervención pública). Sin este enfoque integral, la protección de los sectores más vulnerables se transforma en una cuestión puramente asistencial. Por ejemplo, mientras de la existencia de un parque público de viviendas sociales se favorecería la población en su conjunto, del derecho subjetivo de acceso o de permanencia en la vivienda sólo se pueden favorecer determinados colectivos sociales.

La ley vasca de vivienda se ha escorado a reforzar la protección pública de las personas olvidándose de otros aspectos íntimanente conectados con esta protección. Resulta un contrasentido, por ejemplo, obligar a las Administraciones Públicas a proveer el acceso a la vivienda a las personas en riesgo de exclusión social, que estas pueden reclamar incluso judicialmente, sin al mismo tiempo arbitrar legalmente los medios para asegurarse la existencia de un parque público suficiente de viviendas sociales (sobre la evolución en negativo del parque público de vivienda en alquiler en Euskadi puede consultarse esta entrada anterior) o sin establecer mecanismos de intervención pública en el mercado suficientes que puedan garantizar la adecuada respuesta de las instituciones públicas ante este derecho subjetivo. Varios expertos que han comentado este aspecto de la ley han venido a coincidir en ello.

Como muestra de este sesgo asistencialista, destacamos la confesa carencia de un parque público de vivienda suficiente al derecho subjetivo de acceso en la ley (véase el apartado II de su Exposición de Motivos) que se sustituye por una prestación social; prestación que entonces se hace muy difícil de distinguir de otras prestaciones sociales preexistentes a esta ley en relación con la vivienda (véase por ejemplo el régimen de la Prestación Complementaria de Vivienda en el Decreto vasco 2/2010 que la define también como un derecho subjetivo y que aparece asociado a la Ley vasca 18/2008 de Garantía de Ingresos e Inclusión Social). Si transformamos el derecho subjetivo en un pura prestación social, poca o ninguna  innovación podremos predicar de la ley.

En resumen, la Ley vasca 3/2015 de Vivienda se decanta por el asistencialismo social en materia de vivienda desplazando al mismo tiempo el mandato del artículo 47 CE que hace referencia, entre otros, a la obligación de las Administraciones Públicas a la provisión de viviendas sociales en sus políticas de vivienda. Resultando así jurídicamente complejo la justificación incluso de por qué debe apelarse a la función social de las viviendas privadas para la satisfacción de estos derechos subjetivos de la ciudadanía (piénsese en el tema de la vivienda vacía) si al mismo tiempo la Administración Pública ha hecho dejación de sus funciones desatendiendo sus políticas de vivienda para, por ejemplo, la creación de un parque público de vivienda. Ahí lo dejo.

El (menguante) parque de alquiler protegido en Euskadi

Hace unos meses escribí en otra entrada unas reflexiones sobre los objetivos señalados en el Plan Director Vasco de Vivienda 2013-2016 en alquiler y sobre el que afirmábamos su evidente desajuste con los recursos presupuestarios asignados para la consecución de los mismos. Concluíamos que el consiguiente bajo ritmo de producción de nuevas viviendas protegidas para alquiler y la esperable reducción del volumen de vivienda vacía movilizada (programa BIZIGUNE), también por estas mismas estrecheces presupuestarias, supondría que los objetivos marcados en el Plan Director eran totalmente irreales y se nos antojaban imposibles de cumplir.

Mediados los dos años del citado Plan (2013-2014) podemos hacer un balance razonable de aquellas afirmaciones. Y la realidad ha superado las peores previsiones; de suerte que el parque de alquiler protegido en Euskadi no sólo no se incrementa sino que mengua. Lo que en Euskadi, sin posible pérdida de viviendas en alquiler por su venta a terceros, sólo puede significar una cosa; la incorporación de viviendas protegidas para el alquiler protegido de nueva construcción no es suficiente para cubrir las salidas de viviendas en alquiler protegido del programa BIZIGUNE.

Dos informes del Observatorio de Vivienda ratifican este dato; el cuadro 2.3 del Informe de evaluación de política de alquiler (Julio 2014) señala, además de un ajuste estadístico entre los años 2011-2012, una reducción del parque de alquiler entre los años 2012 y 2013 de más de 300 viviendas pasando el porcentaje de alquiler en el parque protegido del 24,9% al 24,3%. Más recientemente, el gráfico en página 5, del informe del Observatorio sobre Demanda y Oferta de alquiler ratifica estos mismos datos.

Año Parque alquiler Parque protegido Cuota alquiler
2012 18.445 74.019 24,9%
2013 18.129 74.480 24,3%

Ya decíamos entonces que las nuevas condiciones del programa BIZIGUNE (vivienda vacía) auguraba una salida de viviendas del programa. Lo que no podíamos sospechar es que este ritmo de salida de viviendas no iba a poder ser cubierto por la incorporación de nuevas viviendas protegidas de alquiler de todas las Administraciones Públicas. Así en el año 2013, las 417 viviendas de alquiler terminadas no fueron suficientes para siquiera mantener el número de viviendas del parque público de alquiler que, como decimos, se redujo en más de 300 unidades. Este año 2014, se han finalizado 633 viviendas por lo que la reducción del parque no será tan acentuada.

Pero si prestamos atención a la previsiones de incorporación de viviendas protegidas al parque de alquiler el panorama es desolador. Debemos hacer notar que en el curso de este Plan Director de Vivienda se han iniciado 20 viviendas (2012), 32 viviendas (2013) y 162 viviendas (2014). Esto es, ¡¡apenas 214 viviendas en tres años!! Los datos nuevamente proceden del propio Observatorio Vasco de Vivienda(Estadística de Viviendas Iniciadas). El ritmo de inicio de viviendas en alquiler en el quinquenio anterior (2007-2011) fue de 1.000 viviendas/año y en este último trienio ha sido de 71 viviendas/año (-93%). Curioso dato para un gobierno que dice apostar por el alquiler.

Gráfica descendente

Siguiendo la lógica que indica que lo que no se comienza no se puede terminar, podemos aplicar los ridículos datos de inicio de viviendas protegidas en alquiler para proyectarlos sobre finalizaciones de vivienda en los próximos años 2015-2016. Así, no podemos esperar que en estos próximos años las finalizaciones de viviendas de alquiler superen (juntas) las 300 unidades.

De modo que si el parque de alquiler protegido va a tener este aporte tan escaso de viviendas nuevas y el programa BIZIGUNE pierde viviendas (por ejemplo, a ritmo de unas 500 viviendas/año) se puede afirmar con total seguridad que el Plan Director Vasco de Vivienda 2013-2016 va a dar por resultado disponer en el año 2016 de menos viviendas para el alquiler protegido de las que existían en el año 2013; como el cangrejo, en alquiler protegido andamos hacia atrás.

Finalmente, pongan en relación este evidente retroceso en el parque público de viviendas en alquiler a precios protegidos con el incremento de demandantes que se ha registrado por ETXEBIDE (más de 50.000 demandantes en el año 2013). Desolador. Mal camino para los que apostamos por avanzar en el derecho subjetivo universal de acceso a una vivienda en alquiler.

Alquiler social. Vivienda protegida, inquilino desprotegido

Nuestra legislación siempre ha dado carta de naturaleza civil al arrendamiento de fincas urbanas, incluidas las viviendas protegidas; sean estas o no de promoción pública. Ello no obstante, la reciente jurisprudencia que viene tejiendo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) y los tribunales de justicia desgranan algunos elementos que invitan a superar este marco de relaciones estrictamente civil en materia de alquiler social cuando las mismas tienen por objeto las viviendas protegidas.

Normativa de aplicación. La inadecuación de la legislación civil

El artículo 4 del RDL 3/2011 de Texto Refundido sobre Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP) en su letra p) excluye expresamente los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles de la ley remitiéndose a la legislación patrimonial y otorgando a los mismos carácter, en todo caso, privado.

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles (…) que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial (…)

A pesar de la diversidad de la legislación patrimonial en función de la administración titular, sí podemos extraer alguna conclusión de la legislación básica de la Ley 33/2003 Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP) para nuestro caso de arrendamiento de viviendas públicas. Fundamentalmente, destacamos a este respecto los principios básicos que se establecen en su artículo 8 en materia de gestión patrimonial y en el artículo 107.1, que establece el procedimiento de concurso para la adjudicación de estos contratos salvo por las peculiaridades del bien o las limitaciones en el acceso. En el caso de adjudicación de viviendas protegidas, por las limitaciones en el acceso a las mismas y su régimen administrativo, el procedimiento de concurso se sustituye por un procedimiento transparente de adjudicación en base a unos criterios preestablecidos.

En lo referido al carácter privado de estos contratos es común la completa remisión por las Comunidades Autónomas al régimen civil sobre arrendamiento de viviendas, previsto en la Ley 29/1994 sobre Arrendamientos Urbanos (en adelante, LAU) con el fin de regular el contenido y los efectos de los contratos de arrendamiento social de estas viviendas protegidas (con la única excepción de la renta, que se determina normativamente). En relación a esto conviene recordar que la Disposición Adicional Primera de la LAU en su párrafo octavo permite establecer un régimen específico diferenciado a los contratos de alquiler de las viviendas de promoción pública. No obstante, esta posibilidad no ha sido por lo general explorada por las Comunidades Autónomas competentes en materia de vivienda; por lo que siguen remitiéndose a los contenidos propios del alquiler de viviendas con carácter general de la LAU también en los contratos de arrendamiento social que suscriben.

Entrega de llaves

Pero conviene llamar la atención sobre las características propias y diferenciadas de los contratos de alquiler social respecto al resto de los contratos de alquiler de viviendas con carácter general. Así, no existe el juego de la libre voluntad de las partes ni en el precio (la renta de alquiler), ni en el objeto mismo del contrato (la vivienda en particular) ni en las partes contratantes (Administración y adjudicatario); todas estas circunstancias vienen predeterminadas y no son objeto de la libertad contractual típica del orden civil. Estas notas características asemejan el arrendamiento social más a la auténtica “prestación de un servicio público” que a la suscripción de un contrato meramente civil.

No obstante, la dejación de las CCAA en hacer uso de las posibilidades que les presta la propia LAU en su DA 1ª así como las sucesivas reformas de esta ley (que buscan el mayor equilibrio entre arrendador y arrendatario, renunciando a su carácter tuitivo a favor del inquilino) hacen progresivamente inadecuado este marco jurídico estrictamente civil para el inquilino de viviendas sociales.

La finalidad pública del contrato de arrendamiento social

El Tribunal Supremo viene reiterando en jurisprudencia constante la posibilidad de que los contratos patrimoniales de las administraciones del sector público tengan asociados algunas características propias de la contratación administrativa por “satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella (…)” (artículo 19.1.b TRLCSP) Algo que concurre en los contratos de arrendamiento social; primero, porque el alquiler social se enmarca en el desarrollo de una competencia propia de la administración pública en materia de vivienda; segundo, porque queda fuera de toda duda la finalidad pública de estos contratos de alquiler social considerando que el TJUE ha tenido la oportunidad de definir la provisión de vivienda asequible para los sectores sociales más desfavorecidos como un auténtico “servicio económico de interés general” (como ejemplo, apartados 52 y 67 STJUE de 8 de Mayo de 2013, asuntos C-197/11 y C-203/11)

En su consecuencia, la causa y finalidad de los contratos de alquiler social la constituye el desarrollo de una competencia como la política de vivienda que vele por el acceso a la vivienda a aquellos sectores sociales económicamente más desfavorecidos y excluidos del mercado residencial, que se define así como un auténtico servicio económico de interés general. En otras palabras, no sólo se trata de inquilinos sino también “administrados”, de receptores de la prestación de un servicio de interés general.

Reivindicacion carton

Con ello no se quiere decir que la Administración Pública venga obligada a prestar este servicio de interés general de forma directa. Pero no es menos cierto que la perspectiva de la naturaleza puramente patrimonial del parque público de viviendas protegidas en alquiler no es la más adecuada por insuficiente. Porque el parque público de viviendas, además de constituir un conjunto de bienes patrimoniales públicos, sirve a la prestación de un servicio público a través de los contratos de alquiler suscritos con sus inquilinos.

En supuestos nada teóricos, por ejemplo, de enajenación por venta de ese patrimonio de viviendas a un tercero privado, la circunstancia relevante en el análisis de la necesidad de dicha enajenación en el expediente patrimonial no sólo la constituye el precio a percibir por la administración sino también las repercusiones, a mejor o a peor, que dicha venta tendrá en los contratos de alquiler con los inquilinos, que al menos deberían tener la condición de interesados (artículo 31.1.b de la Ley 30/1992). El procedimiento de concurso (en el que al menos se tuviera la oportunidad de valorar el impacto de la venta de las viviendas arrendadas en la posición jurídica de los inquilinos, como receptores del servicio público) debería ser la forma correcta de adjudicación (artículo 107.1 LPAP).

Así, deberíamos preguntarnos, por ejemplo, si las garantías a los inquilinos en los plazos del alquiler o en las condiciones de sus alquileres más allá de sus contratos vigentes no debieran haber formado parte también de los pliegos de condiciones para la enajenación de viviendas. Y es que la pura subrogación de posiciones del arrendador prevista por el artículo 14 LAU se nos antoja notablemente insuficiente a estos efectos de preservar la finalidad de interés general de las viviendas sociales de continua referencia.

La necesidad de proteger al inquilino

No sólo la causalidad y la finalidad pública de los contratos de arrendamiento social (la provisión de vivienda accesible a los sectores sociales más débiles) están reclamando la superación del marco civil apelando a la introducción de otros elementos de contratación administrativa (la condición de interesados de los inquilinos, su tratamiento jurídico como la prestación de un servicio público), como acabamos de ver.

También las características típicas de los contratos de arrendamiento (donde la práctica totalidad de sus cláusulas vienen ya predispuestas por la Administración arrendadora) nos plantean la necesidad de cuestionarnos su parecido con las condiciones generales de la contratación. Porque la perspectiva y la protección del consumidor (en nuestro caso, el arrendatario) debe ser muy relevante. Esta consideración nos adentra en la legislación de consumo y en la importante jurisprudencia que desde el TJUE se está construyendo en esta materia en relación con el análisis de los contratos civiles que dan acceso al disfrute de la vivienda habitual (fundamentalmente, negocios hipotecarios)

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El acceso a la vivienda es un derecho reconocido en los Tratados y este debe tenerse en consideración en el momento de análisis de las cláusulas de los contratos que permiten su materialización. Sobre todo cuando la aplicación de dichas cláusulas pueden tener por consecuencia la posible pérdida de la vivienda habitual. No son palabras nuestras sino de la muy reciente STJUE 10 de Septiembre 2014 y que, por su relevancia, reproducimos parcialmente a continuación. Un resumen sobre el significado de la Sentencia, la podéis encontrar en un post de Julio Tejedor en este enlace.

63 En efecto, la pérdida de la vivienda familiar no sólo puede lesionar gravemente el derecho de los consumidores (sentencia Aziz, EU:C:2013:164, apartado 61), sino que también pone a la familia del consumidor en una situación particularmente delicada (véase en ese sentido el auto del Presidente del Tribunal de Justicia Sánchez Morcillo y Abril García, EU:C:2014:1388, apartado 11).

64 En este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha estimado que la pérdida de una vivienda es una de las más graves lesiones del derecho al respeto del domicilio y que toda persona que corra el riesgo de ser víctima de ella debe en principio poder obtener el examen de la proporcionalidad de dicha medida (véanse las sentencias del TEDH, McCann c. Reino Unido, demanda nº 19009/04, apartado 50, y Rousk c. Suecia, demanda nº 27183/04, apartado 137).

65 En el Derecho de la Unión, el derecho a la vivienda es un derecho fundamental garantizado por el artículo 7 de la Carta que el tribunal remitente debe tomar en consideración al aplicar la Directiva 93/13.

66 En relación, especialmente, con las consecuencias que genera el desahucio del consumidor y de su familia de la vivienda que es su residencia principal, el Tribunal de Justicia ya ha destacado la importancia de que el juez nacional competente disponga de medidas cautelares que puedan suspender o contrarrestar un procedimiento ilícito de ejecución hipotecaria cuando la concesión de dichas medidas se manifieste necesaria para garantizar la efectividad de la protección pretendida por la Directiva 93/13 (véase en ese sentido la sentencia Aziz, EU:C:2013:164, apartado 59).

67 En el presente asunto, la posibilidad de que el juez nacional competente ordene toda medida provisional, como la descrita en el apartado 60 de esta sentencia, parece constituir un medio adecuado y eficaz de hace cesar la aplicación de cláusulas abusivas, lo que corresponde verificar al tribunal remitente.

Esta jurisprudencia TJUE se ha venido construyendo sobre el análisis contrastado de la legislación en materia hipotecaria con la Directiva 93/13 referente a la protección de los consumidores. Así, dispone con claridad el derecho que asiste a los consumidores (los usuarios de las viviendas) al análisis previo de la proporcionalidad o el carácter abusivo de las cláusulas de un contrato que pueda suponer una lesión tan grave como la pérdida de la vivienda habitual.

A resultas de esta jurisprudencia se nos antoja obligado cuestionarnos, por ejemplo, si la revisión unilateral por el arrendador de los términos de un contrato de alquiler social en perjuicio de su pacífico usuario no podrían ser tratadas como abusivas considerando la posición de indefensión y de debilidad de los inquilinos de las viviendas sociales. Así, esta cuestión debería poder plantearse en sede judicial en el trámite de procedimientos civiles que pretendan el desahucio de los usuarios de las viviendas sociales en alquiler por aplicación de estas cláusulas supuestamente abusivas o desproporcionadas.

La pregunta no es baladí ni se formula a efectos teóricos o puramente doctrinales. Más bien al contrario resulta posible descubrir una incipiente jurisprudencia de Audiencias Provinciales en algunos procedimientos de desahucio que empiezan a ser permeables a estas circunstancias. Así, la negativa a proceder al desahucio por negarse el arrendador (ALOKABIDE) a revisar el precio de renta en función de los ingresos del arrendatario, tal cual se disponía en su anterior contrato de alquiler social. O bien el supuesto de una anciana que se negó a la revisión impuesta de su contrato de alquiler instado por la empresa publica arrendadora (EMVS), renovación que parece disponía un clausulado perjudicial a los previos derechos reconocidos a la inquilina por su anterior contrato de alquiler.

Alquiler social universal

También son aplicables estas consideraciones al supuesto antes enunciado de venta de las viviendas sociales a fondos de inversión, como el caso de IVIMA y EMVS en Madrid. En este caso la pura subrogación de los arrendadores prevista por la legislación civil es insuficiente desde el punto de vista de la protección del interés general, como hemos visto antes. Pero desde la perspectiva del derecho de los consumidores y usuarios de las viviendas sociales sería jurídicamente muy discutible que los nuevos arrendadores limiten su compromiso de mantenimiento de los derechos de los inquilinos a la fecha de vigencia de los actuales contratos de alquiler. Por ello concluimos que la imposición de la revisión de estos contratos por parte de los nuevos arrendadores en perjuicio de sus inquilinos podría resultar, al menos, controvertible ante los tribunales de justicia.

Conclusiones y propuesta

La superación del marco civil en las relaciones de arrendamiento puede venir de la mano del derecho administrativo en la necesidad de aseguramiento de la finalidad y causa de interés público de las viviendas sociales. Por otra parte la superación de este marco civil también debe venir de la mano del derecho de consumo que trata de proteger al usuario-inquilino de las viviendas en un sector de contratación fuertemente condicionado por el arrendador.

Así, el derecho administrativo tiene que ir dirigido a extender la normativa que rige las viviendas protegidas, específicamente las que son puestas en alquiler. Esta normativa de carácter general tendría como objetivo buscar el mayor equilibrio entre las posiciones asimétricas entre el arrendador y el arrendatario; y no sólo en el precio.

Ello guarda relación directa también con la protección del consumidor. La jurisprudencia de la STJUE por ejemplo ha justificado la exclusión de los llamados sectores “regulados” de la Directiva 93/13; esto es, cuando las cláusulas contractuales se limitan a aplicar el contenido de normas legales o reglamentarias de carácter general no procede el control jurisdiccional de su proporcionalidad porque se supone que en estos casos el regulador ya ha realizado una valoración previa de los derechos y deberes de las partes y un reparto proporcional entre sus posiciones (STJUE 21 de Marzo de 2013, asunto C-92/11, apartado 28)

En este sentido una regulación legal o administrativa de carácter general del régimen de las viviendas sociales en alquiler, dictada por las Comunidades Autónomas competentes en materia de vivienda, cumpliría la doble función de asegurar la finalidad pública en el uso de de este tipo de viviendas sociales al mismo tiempo que protegería al consumidor-administrado en la relación contractual arrendaticia.

De cara a ello habría que superar el desafortunado redactado del párrafo octavo de la Disposición Adicional 1ª de la LAU que limita el alcance de esta posibilidad sólo para las viviendas de promoción pública y lo extiende tan sólo a determinadas cuestiones de la relación contractual de arrendamiento, coartando así de forma impropia la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de Vivienda.

Viviendas Municipales de Bilbao: Un hijo engañado

Hemos reflexionado en este blog sobre la necesidad de fomento de la política de alquiler por parte de las Administraciones Públicas. También hemos tenido la ocasión de poner de manifiesto el sinsentido de la estrategia de privatización de los recursos patrimoniales públicos (de todos), muy especialmente de las viviendas públicas destinadas al alquiler, en evidente contradicción con el artículo 47 de nuestra Constitución (casos del IVIMA, etc.)

En este contexto no podemos dejar de destacar el papel de empresas municipales como Viviendas Municipales Bilbao OAL, que actualmente es propietaria y gestiona casi 4.000 viviendas públicas en alquiler social. Para poder apreciar su papel hay que destacar que este parque de viviendas públicas en alquiler actualmente puede suponer más del 25% del parque público de vivienda en alquiler protegido/social de todo Euskadi. Más meritorio resulta comprobar que Viviendas Municipales de Bilbao (y que tiene forma de Organismo Autónomo Local 100% municipal) no recibe subvenciones ni transferencias corrientes ni de capital de su Ayuntamiento limitándose a financiar su política de alquiler sobre la base de sus propios recursos apoyado, únicamente, en las ayudas públicas para la promoción de viviendas protegidas en régimen de alquiler del Gobierno Vasco.

Invito expresamente a visitar su página web (https://www.bilbao.net/viviendas/) porque en la misma se describen otras iniciativas de orden social relacionadas con el alojamiento asequible; algunos proyectos han sido merecedores de premios internacionales; dentro de estos, alguno relacionado con el mundo universitario.

VVMM_Programa Jovenes Solidarios

Desde este punto de vista, parecería que el Ayuntamiento de Bilbao, como padre/madre, debería sentir orgullo de un hijo/hija como Viviendas Municipales, ya que cumple una muy importante función pública, de relevancia creciente, y sin detraer ni un solo euro del presupuesto municipal. Y a un padre/madre ni se le pasaría por la cabeza abusar de sus hijos mediante engaños y medias verdades.

Por lo menos, eso pensábamos todos hasta el pasado 11 de Enero de 2013. En aquella fecha se celebró una reunión del Consejo de Dirección de Viviendas Municipales (el acta está en la página web) en el que, a propuesta del mismo Ayuntamiento de Bilbao, la empresa se comprometía a abonarle una cantidad superior a 5 millones de euros para adquirir unos futuros derechos de edificabilidad urbanística (aproximadamente 18.000 m2 de techo de vivienda protegida no exentos de cargas de urbanización); derechos cuya localización y demás circunstancias relevantes (fecha de entrega de las parcelas, etc.) no eran en ese momento conocidas. No es por tanto de extrañar que dicha propuesta de adquisición sólo fuese aprobada por los votos a favor del equipo de gobierno (EAJ-PNV) con el rechazo de todos los grupos de la oposición (PP-EH BILDU-PSE/EE). El único argumento a favor que se esgrimió era la buena oportunidad de hacerse presente en un desarrollo urbanístico de futuro en la ciudad como Zorrotzaurre.

El engaño

Hace unos días se ha hecho pública la aprobación inicial del proyecto de reparcelación de la UE1 de Zorrotzaurre, donde se concretan aquellos derechos de edificabilidad vendidos. Se debe señalar que  esta aprobación inicial también tiene el visto bueno el Ayuntamiento de Bilbao, que está presente en la Junta de Concertación creada al efecto. Finalmente estos derechos de edificación de vivienda protegida, que corresponderían al Ayuntamiento  de Bilbao, que ha comprometido traspasar a Viviendas Municipales OAL, han sido finalmente 19.163 m2t que se asientan sobre tres parcelas. No obstante, hay que señalar las siguientes circunstancias:

  1. Sólo 6.048 m2t se ubican sobre parcela independiente. Esta parcela que se transmite no está exenta de cargas de urbanización.

  2. La materialización de los más de 13.000 m2t restantes están condicionados a llegar a acuerdos con el resto de los co-propietarios de las otras dos parcelas sobre los que se ubican.

  3. Las tres parcelas están ubicadas en la última fase de la urbanización de la Unidad de Ejecución y su viabilidad está condicionada a la construcción de un puente por parte de un tercero.

Por lo tanto, los recelos de la oposición en aquel Consejo de Viviendas Municipales parece que se confirman. Pero el engaño del que hablamos no consiste en eso. Si uno hace unos números sencillos, a partir de los datos que se aportan en el proyecto de reparcelación (y que también está aprobado por el Ayuntamiento en su versión inicial), nos damos cuenta que los derechos municipales que se venden a Viviendas Municipales OAL están valorados en … 3.826.529 € mientras el Ayuntamiento les ha puesto un precio de venta superior a ¡¡5 millones de euros!! Por su parte, las cargas de urbanización anejas a estos derechos de edificación ascienden a 1.082.622 €. En total, el importe de inversión exigido a Viviendas Municipales sumando compra de derechos y cargas de urbanización asciende a 6,1 millones de euros.

Ejemplo reparcelación (LKS)Ejemplo reparcelación (LKS.es)

Esta diferencia de precio se explica porque Viviendas Municipales OAL no se subroga en la posición del Ayuntamiento de Bilbao. En realidad, el Ayuntamiento le vende sus derechos valorando los mismos como si se tratara de parcelas urbanizadas; cosa que, como hemos visto, no es cierta. Por el contrario, y aunque no se subroga en los derechos urbanísticos municipales, la empresa sí se obligaría de forma expresa a subrogarse en las obligaciones municipales, asumiendo así sus cargas urbanización. La normativa de VPO (artículo 7 del Decreto 39/2008) no parece avalar esta forma de valorar los derechos municipales ya que, como estamos viendo, no se trata de transmisión de edificabilidad urbanizada.

En resumen, el Ayuntamiento de Bilbao se estaría aprovechando de su empresa Viviendas Municipales OAL, cobrándole un precio que no se corresponde con el valor de los derechos transmitidos. Si esto no es un engaño, que baje Dios y lo vea.

… y las medias verdades

No sólo hablamos de engaño sino que también citábamos medias verdades. Como antes hemos dicho, el único argumento que consta en el acta de aquella reunión a favor de la adquisición de estos derechos de edificación era la oportunidad de hacerse presente en uno de los pocos desarrollos urbanísticos que restan en la ciudad. Pues bien, esto tampoco es cierto.

Este argumento pasa por alto que en el desarrollo urbanístico de Zorrotzaurre hay una parcela de cesión obligatoria y gratuita ya urbanizada, y que tiene como destino la política social de alojamiento en el régimen de alquiler; nos referimos en concreto a la figura de los alojamientos dotacionales cuya promoción se impone por la legislación urbanística vasca (artículo 81 en relación con la Disposición Adicional Novena de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo). Esta figura legal ha sido también objeto de atención por parte de Viviendas Municipales como una fórmula de alojamiento que es óptima (junto con la promoción de viviendas) para el desarrollo de su política social.

VVMM_Apartamentos universitarios

Pues bien. No se puede dejar de destacar que

  1. Esta parcela está localizada en las primeras fases de la urbanización.

  2. La recepción de la parcela es gratuita por parte del Ayuntamiento.

  3. La parcela está ubicada a escasos metros de la Universidad Pública del País Vasco (Facultad Sarriko). Por todo ello, se nos revela como una oportunidad inigualable para una entidad como Viviendas Municipales con objeto de promover apartamentos tanto para gente joven como para alumnos de la Universidad en desarrollo de los programas sociales reconocidos internacionalmente, a los que nos hemos referido antes.

Si reparamos en el coste de dicha promoción de apartamentos se puede concluir que, descontadas las ayudas públicas del Gobierno Vasco, esta podría suponer para Viviendas Municipales un importe de inversión de aproximadamente 6 millones de euros (unos 150 apartamentos). Esto es, casi exactamente lo mismo que el importe de inversión exigido para la compra de suelo por el convenio de Enero de 2013 y con posibilidad de explotar de forma independiente el aparcamiento subterráneo asignado a la parcela.

En conclusión, la alternativa de Viviendas Municipales OAL para la promoción de alquiler social en Zorrotzaurre es 1) disponer a medio plazo de unos apartamentos construídos ó 2) ser titular de unas posibles futuras parcelas y sin dinero suficiente para promoverlas. Lo que es mejor para el fomento del alquiler social en Bilbao, a la vista está. Por el contrario, ya sabemos qué opción ha elegido el Ayuntamiento de Bilbao. Saquen ustedes sus propias conclusiones.